Органы местного самоуправления подчиняются государственной власти. Муниципальная публичная власть и местное самоуправление

Осуществление власти на местном уровне, понимаемое как решение местных вопросов, предполагает наличие постоянно действующих органов местного самоуправления, формирующихся на основе демократических процедур и находящихся под контролем населения. Это и есть один из способов осуществления народом принадлежащей ему власти в Российской Федерации.

Базовой нормой Конституции, закрепляющей народовластие в современной России, является ст. 12, в которой местное самоуправление признается как одна из основ конституционного строя и гарантируется государством. Некоторые исследователи оценивают данную норму как свидетельство «осознания» государством «социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти, реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и ряда других основных прав, позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого» .

Однако в литературе существует и другая точка зрения: ее суть заключается в том, что природа самоуправления до сих пор неясна, поскольку, согласно ст. 12, «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», и таким образом, конституционная формула статуса местного самоуправления содержит в себе серьезное противоречие, являющееся следствием неадекватного юридического отражения его политической природы.

В этой связи следует согласиться с точкой зрения, утверждающей, что местное самоуправление - это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти, наряду с государственной и общественной.

И Конституция, и федеральное законодательство последовательно определили сферу деятельности органов местного самоуправления и установили механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти. Эти механизмы не предполагают (в обычных ситуациях) ни подчиненного положения органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти, ни возможностей административного воздействия со стороны органов государственной власти на органы местного самоуправления, ни даже (в обычных ситуациях) возможностей вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Все это прямо указывает на то, что органы местного самоуправления являются самостоятельной частью аппарата публичной власти, достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с системой органов государственной власти, но в то же время юридически отделенной от них.

В конституционно-правовой теории сегодня существуют различные мнения по поводу соотношения понятий «политическая власть», «публичная власть», «государственная» и « местная власть». Во многом эти мнения являются отражением прежних советских доктрин, когда государственная власть связывалась с политической властью - властью над обществом, властью, отражающей классовый характер общественных отношений. Термин «публичная власть» практически не использовался в советское время. Государственная власть отождествлялась с политической, публичной, суверенной, официальной, принудительной властью в обществе. В реальности государственная власть рассматривалась как единая политическая власть всего народа. Другой политической власти в государстве быть не могло .

Считалось, что в каждом негосударственном объединении существует своего рода внутриорганизационная власть: внутрипартийная, профсоюзная, комсомольская, внутриколхозная и т.д. За рамки процесса властвования выводилась коммунистическая партия. Постулировалось, что она не участвует в процессе властвования, но ее руководящая деятельность является стержнем власти. При этом ее организаторская работа никоим образом не могла быть отождествлена с властвованием.

В реальности же именно партия осуществляла весь процесс властвования в специфических, как правило, неправовых формах директивного руководства и управления как государственными органами, так и структурами гражданского общества.

Доктрина местного самоуправления основывалась в этот период на марксистско-ленинской концепции общенародного государства и связывалась не столько с децентрализацией и «коммунальным устройством», сколько с организацией государственной власти и управления в масштабе всего общества. Выделялись следующие основные признаки самоуправления:

а) самоуправление есть наивысшая форма демократического управления в обществе, отражающая высокий уровень производства, организации труда, дисциплины и сознания граждан;
б) самоуправление означает производность общественных установлений от волеизъявления народа, всеобщее участие всех граждан в управлении;
в) общие функции управления приобретают деловой характер, происходит переход от управления лицами к управлению вещами и производственными процессами в смысле перехода к общественному регулированию;
г) доступность функций управления всем гражданам, выполняющим их бесплатно, на общественных началах, по отбытии «урока» производительной работы;
д) использование социальных норм - саморегуляторов, выражающих осознанное отношение людей к соблюдению принятых правил общежития .

Очевидно, что указанные признаки характеризуют теоретическую концепцию народного самоуправления. Некоторые из них сейчас полностью показали свою утопичность. Тем не менее, элементы идеи общественного самоуправления, заключенные в ряде этих признаков, содержатся и в современных теоретических работах о местном самоуправлении.

Система публичной власти, складывающаяся в России на основе установлений Конституции РФ 1993 г., выглядит следующим образом (представляет собой триаду):

1) субъекты публичной власти;
2) объекты публичной власти;
3) механизм реализации публичной власти.

В рамках этого подхода выделяются основные субъекты народовластия в Российской Федерации:

1) российский народ;
2) электорат (избирательный корпус);
3) государство и его органы;
4) муниципальные образования и органы местного самоуправления; 5) граждане (в личном качестве);
6) группы избирателей;
7) общественные объединения.

Соответственно, под публичной властью понимается всякая политическая власть, осуществляемая гражданами в коллективных формах. В свою очередь, политическая власть - это полномочия и деятельность по управлению обществом и государством. Политическая власть в значительной степени является государственной властью, т.е. властью, которая обеспечивает управление делами государства и общества через систему государственных органов с участием в этом процессе негосударственных организаций, использующих те или иные средства влияния на государственные органы, а через них - на управление государством и обществом в целом.

Формами реализации публичной власти являются:

? непосредственная власть народа, реализуемая через институты прямой демократии - выборы, референдумы, собрания граждан и в других публичных формах;
? государственная власть, которая в отличие от иных форм публичной власти обеспечивается монополией возможного принуждения;
? местная власть - власть муниципальных (территориальных) сообществ, основанная на конституционном праве граждан на местное самоуправление;
? корпоративная власть - власть общественных объединений .

Политическая и публичная власть имеют ряд общих черт. Оба вида власти имеют общий источник в лице многонационального российского народа. Они используют для достижения поставленных целей основополагающие принципы и методы демократии. Для них характерно их фактическое слияние на местном уровне в лице органов местного самоуправления.

Однако между ними существуют и серьезные различия. В частности, признаком публичной власти в отличие от политической власти является непосредственное управление делами общества и государства, право принятия общеобязательных решений и в случае необходимости применения методов принуждения. Следствием этих различий являются неравные возможности для реализации воли их субъектов.

Обе ветви власти существуют в рамках определенной территории (территория государства в целом, субъекта РФ, муниципального образования) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Территория является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами.

В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства, а муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке: от права на местное самоуправление нельзя отказаться; нельзя и отказать в праве на местное самоуправление.

В обществе местное самоуправление является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных решений в интересах местного населения. Одновременно местное самоуправление - это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Поэтому не менее важный признак муниципалитетов как органов местного самоуправления - относительно децентрализованный характер их организации, причем широкие начала муниципальной демократии существуют не в противовес государству, а являются его продолжением в территориальных общностях.

При обосновании негосударственного характера органов самоуправления приводятся обычно такие аргументы. В системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность. В отличие от органов государственной власти органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местного сообщества.

Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Содержание государственной власти составляют вопросы государственного значения, которые закреплены в Конституции РФ. При этом вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития своей территории. Некоторые ученые в этой связи отмечают, что разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.

Органы местного самоуправления являются уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы. На муниципальном уровне гораздо большее значение имеют формы непосредственного участия населения. У органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.

Кроме того, органы местного самоуправления не могут самостоятельно определять круг своих полномочий: в отличие от государства как такового местное сообщество не обладает суверенитетом.

Подытоживая вышесказанное, следует констатировать, что муниципальная власть - это система властеотношений, реализующая функции местного самоуправления и основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действует в пределах муниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основана на нормах права.

самоуправление община муниципальный

1. Система органов государственной власти в РФ.

2. Судебная система РФ.

3. Местное самоуправление в РФ.

1. Народ РФ осуществляет свою власть через органы государственной власти. Органы государственной власти наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций, образуются и действуют в установленном государством порядке.

Они образуют единую систему органов государственной власти Российской Федерации, в которую входят федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.

Конституционный принцип федерализма предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Соответственно выделяются два уровня органов государственной власти - федеральный и региональный (субъектов Федерации).

Конституция РФ, выделяет четыре категории субъектов осуществления государственной власти: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды. Единство системы государственной власти проявляется во взаимодействии и взаимозависимости государственных органов; в механизме сдержек и противовесов, который позволяет каждой из ветвей власти осуществлять свои конституционные полномочия и обеспечивает рычаги влияния на другие власти.

Президент Российской Федерации является главой государства. Его функции связаны с обеспечением основ конституционного строя: он выступает гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости, государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

Новизна Конституции РФ состоит в закреплении верховенства Президента РФ в системе органов государственной власти. Свои полномочия Президент РФ реализует в рамках Конституции РФ и в соответствии с федеральными законами. Период полномочий Президента РФ ограничен шестилетним сроком; одно лицо не может занимать пост Президента более двух сроков подряд; Президент избирается всенародными прямыми выборами на альтернативной основе, предусматривается процедура отрешения его от должности; допускается признание нормативных актов Президента не соответствующими Конституции по решению Конституционного Суда.

Органы законодательной власти составляют систему представительных органов государственной власти РФ. Федеральным законодательным органом является парламент - Федеральное Собрание РФ. В пределах субъекта РФ действуют законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ.

Парламент в рамках Конституции обладает всей полнотой законодательной власти, а также наделяется функцией контроля за исполнительной властью. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации представляет интересы субъектов Федерации, в него входят по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Представитель в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избирается этим органом, а представитель от исполнительного органа в верхней палате парламента назначается высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий.

Государственная Дума представляет население Российской Федерации. Она состоит из 450 депутатов, избираемых на четыре года на основе всеобщего избирательного права: 225 депутатов избирается по одномандатным избирательным округам, 225 - по федеральным спискам кандидатов от избирательных объединений (блоков) по единому общефедеральному избирательному округу.

Органы исполнительной власти осуществляют исполнительные и распорядительные функции государственного управления. К федеральным органам исполнительной власти относятся: Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты и другие ведомства при Правительстве РФ. Органами исполнительной власти субъектов Федерации являются президенты и главы администраций субъектов РФ, правительства субъектов РФ, министерства, государственные комитеты и другие ведомства.

Правительство - высший исполнительный орган государственной власти РФ, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. Во-первых, Правительство РФ призвано обеспечивать единство системы исполнительной власти: организует, направляет и контролирует деятельность ее органов. Во-вторых, федеральное Правительство в пределах своего ведения управляет деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. В-третьих, решения Правительства распространяются на деятельность исполнительных органов местного самоуправления.

В особую группу государственных органов выделены органы прокуратуры, которые составляют самостоятельную централизованную систему органов государственной власти. Функции прокуратуры заключаются в осуществлении надзора за законностью, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, координации деятельности.

2. Органы судебной власти осуществляют правосудие - особый вид государственной деятельности, направленной на рассмотрение и разрешение различных социальных конфликтов, связанных с нарушением норм права. Суды обладают правом осуществлять конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство.

Носителями судебной власти в РФ являются, прежде всего, судьи, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе.

Согласно Конституции РФ, судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Судьи являются независимыми и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

Судебную систему РФ образуют федеральные суды и суды субъектов Федерации. Первые включают Конституционный Суд, суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

К компетенции Конституционного Суда относятся дела о соответствии Конституции федеральных законов и других нормативных актов, нормативных актов субъектов РФ, договоров между органами государственной власти, не вступивших в силу международных договоров РФ. Конституционный суд разрешает споры о компетенции между органами государственной власти, рассматривает жалобы на нарушение прав и свобод граждан. Он обладает правом толкования Конституции. В случае признания актов неконституционными они утрачивают свою юридическую силу.

К судам общей юрисдикции относятся Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краев и областей, суды городов федерального значения, автономных округов и областей, а также районные и военные суды.

Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Он дает разъяснения по вопросам судебной практики. К компетенции Верховного Суда отнесено рассмотрение дел в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров между юридическими лицами и предпринимателями без образования юридического лица. Он является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным арбитражным судам и арбитражным судам субъектов РФ, осуществляет судебный надзор за их деятельностью.

Важным элементом судебной системы РФ являются мировые судьи. Мировой судья рассматривает в первой инстанции уголовные дела о преступлениях, ответственность за которые не превышает двух лет лишения свободы, а также дела о выдаче судебного приказа, о расторжении брака и разделе имущества, дела по имущественным спорам (при цене иска не более 500 минимальных размеров оплаты труда), трудовые споры (за исключением дел о восстановлении на работе), дела об административных правонарушениях. Мировой судья рассматривает дела по вновь открывшимся обстоятельствам в отношении решений, принятых им в первой инстанции и вступивших в силу. Судебные участки, в рамках которых осуществляют свои полномочия мировые судьи, создаются из расчета: 15-30 тыс. на 1 участок. Мировые судьи избираются законодательным собранием субъекта РФ, либо населением соответствующего судебного участка не более чем на 5 лет, но возможно и повторное избрание.

3. Местное самоуправление занимает «промежуточную позицию» между государством и обществом, что определяет двойственность его природы. На местном уровне управленческие функции зачастую осуществляются непосредственно местным населением и образуемыми им органами власти, которые признаны и юридически закреплены государственной властью. С другой стороны, местное самоуправление является основным институтом гражданского общества и представляет собой автономную деятельность самоорганизующегося населения.

Местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление реализуется в форме непосредственной и представительной демократии. Особую роль в осуществлении местного самоуправления играют формы прямого волеизъявления граждан - референдум, выборы, собрания, сходы граждан.

Местный референдум - это голосование граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих в границах муниципального образования, по важным вопросам местного значения. На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Выборы - это наиболее массовая и широко применяемая форма непосредственной демократии, с помощью которой формируются представительные органы местного самоуправления, а также наделяются полномочиями главы местной администрации. Муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Правом на участие в муниципальных выборах обладают все граждане РФ, постоянно проживающие на территории соответствующих муниципальных образований.

Наиболее доступным способом самоорганизации граждан и формой их привлечения к осуществлению управленческих функций являются сходы. Их проведение предусмотрено в поселениях с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением в форме собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Существуют и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. К их числу относится опрос граждан. Он проводится для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Государственные органы не вправе вмешиваться в компетенцию местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических, местных условий. Обязательным является наличие выборных органов местного самоуправления. Численный состав и полномочия представительного органа местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Кроме того, устав может предусматривать должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность местного самоуправления, а также иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Уставы определяют роль главы муниципального образования (мэра) достаточно подробно. В одних муниципальных образованиях уставы ограничивают полномочия главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган; но в большинстве случаев он наделен широкими полномочиями. В основном отличия в статусе главы муниципального образования зависят от порядка его избрания: избран он населением или представительным органом.

Полномочия местного самоуправления подразделяются на несколько групп: вопросы местного бюджета и финансов; управление муниципальной собственностью; регулирование земельных отношений в пределах муниципального образования и охрана окружающей среды; строительство, жилищное хозяйство, коммунальное, бытовое обслуживание населения, транспорт и связь; социальная защита населения; охрана общественного порядка, прав и свобод граждан.

Конституционными гарантиями осуществления местного самоуправления являются право на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запретом на ограничение прав местного самоуправления. Граждане и органы местного самоуправления вправе обращаться в суд с требованиями о признании недействительными актов государственных органов, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на территории муниципального образования.

Вопросы для самопроверки

1. Назовите уровни органов государственной власти в РФ.

3. Какими полномочиями обладает Президент РФ?

4. Как называется высший орган законодательной власти в РФ? Его состав.

5. Назовите федеральные органы исполнительной власти.

6. К какой группе государственных органов относится прокуратура?

7. Из каких элементов состоит судебная система РФ?

8. Посредством каких процедур осуществляется местное самоуправление в РФ?

Решая правовые вопросы, нередко возникает потребность обратиться в органы местного самоуправления, однако что это значит, какие органы сюда входят, знает далеко не каждый. Многие считают, что это лишь местная администрация, на самом деле это не так.

Под данным понятием подразумевают органы, наделенные возможностями решать проблемы жителей, выбираемые населением или образованные представительным органом муниципалитета.

Вконтакте

Местное самоуправление

Исполнительные органы местного самоуправления – это не просто местная администрация определенного населенного пункта.

В России признается и реализуется местное самоуправление , не имеющее ничего общего с федеральной властью, оно функционирует самостоятельно в рамках своих возможностей.

Муниципальные органы власти создаются по принципу выбора из населения. Работа структуры касается сугубо индивидуальных вопросов, муниципального уровня, касаются они земельных отношений, личных вопросов граждан.

Форма власти осуществляется согласно законам РФ, Конституции. Под свою ответственность населением принимаются решения касающиеся истории, традиций своего народа.

Основой такого самоуправления считаются юридические , прописанные нормативно-правовыми актами, оговаривающими деятельность населения по решению экономических, территориальных, финансовых вопросов. Состав организации избирается самими жителями, иной вариант – подбирается и назначается областными структурами. Подобная организация – полноправное юридическое лицо , однако она не является звеном государственной власти.

Учитывая специфику деятельности таких организаций, определяется структура, дальнейшие функции с учетом потребностей жителей. Аббревиатура муниципальных исполнительных органов местного самоуправления – МСУ.

Структура

Органы местного самоуправления имеют четкую структуру и строгое распределение обязанностей между подразделениями . В разных субъектах РФ названия отдельных подразделений может отличаться, но суть будет подобна схеме, так как она определена Конституцией РФ и федеральными законами. Схематично эту иерархию местной власти можно изобразить так:

На практике структура МСУ формируется согласно следующим этапам:

созывается представительный орган;
определяется, кто будет главой;
формируется администрация с ее исполнительно-распорядительными функциями;
создается контрольный комитет или иная структура.

Представительный орган выполняет свои функции, если избрано как минимум 2/3 депутатов . Создается рабочий коллектив по уставу муниципального образования. Их полномочия касаются определенных сфер жизни: , спорта, молодежи, строительства, ЖКХ, образования, пр. Полномочия органов местного самоуправления не выходят за рамки закона.

Важно! Представительный орган – юридическое лицо с широкими правами, обязательно имеется в любом МСУ. Ему разрешается представлять интересы своего населения, принимать решения от его имени. Любые решения принимаются совещательно, по регламенту.

Состав представительного органа:

председатель, заместители;
комиссии, комитеты.

Состав определяется уставом, регулируется законодательством РФ. Назначается путем выбора населением (округа, района, поселения) или назначается муниципалитетом.

В небольшом поселении выполнять подобные действия могут несколько депутатов, на муниципальном уровне – это целая система.

При создании устава муниципального образования сразу прописывается, будет избираться главное должностное лицо или в этом нет необходимости.

Его функция – возглавлять общую деятельность . Выбрать главу можно из жителей, из членов представительного органа, нанять по контракту.

Структура органов местного самоуправления определяется согласно законам РФ, а членов выбирают муниципальным голосованием. Депутаты выбираются по определенным правилам.

На муниципальном районном уровне число депутатов должно быть больше пятнадцати, в представительном органе города, десять и более. Депутаты могут быть распущены досрочно, по законодательству РФ или уставу муниципального образования.

Глава

Система органов местного самоуправления возглавляется главой, избираемым, назначаемым, отправляемым в отставку муниципалитетом. Глава работает по уставу, решает вопросы территориального характера.

Функциональная нагрузка главы определяется разными способами. Глава может быть включен в состав представительной системы , иметь право голоса, оставаться ее председателем, а может руководить лишь на территориальном уровне, выполняя задачи главы местной администрации.

Глава согласно уставу решает задачи муниципального значения. Является главным представителем, руководит, выполняет исполнительные, распорядительные функции. Дает отчет населению, представительному органу.

Важно! Срок полномочий главы указан в уставе и может составлять от 2 до 5 лет.

В компетенцию главы входит несколько направлений:

представительство;
нормотворчество;
контроль.

Охват полномочий и обязанностей напрямую связан с ролью главы в системе, то есть у руководителя администрации села и у председателя думы функции разные .

Однако на уровне представительства относительно органов власти, граждан, организаций их полномочия схожи. Причины прекращения обязанностей главы: смерть, отставка, отзыв, отрешение, и пр.

Главам запрещено быть членом Совета Федерации; депутатом Госдумы, региона. Запрещена предпринимательская деятельность, по некоторым направлениями. Зато при некоторых нюансах на их персону распространяется неприкосновенность. Сюда относится арест, допрос, обыск, уголовная ответственность.

Контрольный орган

Сложно одним словом рассказать, что такое контрольный отдел местного самоуправления. Чаще всего функциями контроля наделено одно или несколько лиц. Основная деятельность направлена на контроль того, как правильно расходуется, исполняется бюджет, соблюдается регламент, используется имущество. Анализируются отчеты об исполнении.

Контроль может выполняться следующими формами:

инициатива граждан правотворческого характера;
собрания;
выборы;
голосование;
слушания;
опрос.

В крупных представительных органах муниципального образования наличие контроля считается обязательным . Название структура получает исходя от предполагаемых функций. Это какие-то определенные отделы, например, счетная палата города, ревизионная комиссия, которая будет отслеживать движение средств и то, как используется имущество.

Учитывая специфику предполагаемой деятельности, территориального уровня такое подразделение не имеет, ведь именно оно должно вести контроль над деятельностью.

Администрация муниципального образования

Под понятием местная администрация подразумевается исполнительная структура, главный представитель – глава администрации. Конкретный человек – избирается народом, назначается властью по конкурсной основе.

Глава администрации функционирует как единственное лицо либо имеет заместителей, работающих по разным направлениям, – хозяйственной деятельности, спорту и т. д.

Занимается юридическое лицо проблемами населения, имущества, земли. Рассматривает возможные обращения, решает их по мере своих полномочий.

Работает на основе имеющегося устава, государственных законов. Принцип работы простой: глава издает положения (не касающиеся глобальных государственных вопросов), организует работу самой администрации, выполняет определенные функции, переданные государством.

Назначаются комитеты, рассматривающие экономические, социальные, текущие проблемы района. Финансирование подразделений выполняется бюджетом района, области. Администрация имеет собственный лицевой счет, считается юридическим лицом. Имеет право выставлять имущественные права, представительство в суде.

Подобная структура, учитывая то, какие вопросы решает местное самоуправление, включает управления, департаменты, службы, инспекции, комиссии, сектора. При условии больших территорий, высокого финансирования структурных организаций может быть много . Состав должностных лиц определяется на территориальном уровне.

Полномочия МСУ

Несмотря на то, что местное самоуправление не считается государственной властью, некоторые функции государство все-таки ему передает, такое право позволяет:

принимать решения о назначении пособий, пенсий (социальный отдел);
решать вопросы попечительства, опеки, (народное образование);
следить за порядком;
издавать нормативные акты, постановления, решения, касающиеся граждан;
распоряжаться собственностью муниципалитета;
распоряжаться казной, использовать земли, угодья, леса, водоемы;
принимать решение о сборах определенных видов налога.

То, какие проблемы решает система, напрямую зависит от ее полномочий, объема и статуса структурного подразделения. Принимающиеся документы действуют только на территории муниципалитета , касаются его населения, угодий. Полномочия органов местного самоуправления обосновываются законами РФ.

Исходя от того, на какой территории располагается представительный орган муниципального образования, его бюджета, зависит, какие вопросы он решает. Возможности на самом деле широкие:

принятие актов, устава, внесение изменений, дополнений;
утверждение бюджета;
определение налогов определенного уровня, их изменение, отмена;
создание программ, реализация их с ведением полной отчетности;
распоряжение имуществом, которое считается муниципальным;
определять порядок создания, ликвидации, реорганизации учреждений , устанавливать тариф за их услуги;
определять, как будут решаться организационные, материальные, технические вопросы, проблемы определенного уровня;
представительный орган муниципального образования самостоятельно определяет сотрудничество с другими организациями межмуниципального уровня;
выполняется контроль за работой структуры, исполнением обязанностей.

Важно! Представительный орган решает вопросы, касающиеся исключительно подведомственной ему территории. Любые действия реализуются только через сформированные структуры власти, самим населением по личной инициативе, например, открытие выставок, музеев.

Полезное видео

При каждом населенном пункте обязательно существует своя система, полномочия определяются индивидуально, касаются они жилищных, земельных, культурных, образовательных, экономических, надзорных вопросов. Самоуправление наделено определенными полномочиями, правами, имеет обязанности перед населением.

М.Н.Матвеев*

ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ЧАСТЬЮ МЕСТНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ?

В статье анализируется опыт местного самоуправления России в XX веке - земств, Советов, современных муниципалитетов с точки зрения споров о природе местного самоуправления, а также степени его автономности от государственной вертикали власти.

История местного самоуправления в России в XX веке ставит вопрос: «Не является ли местное самоуправление в России тупиковой ветвью местного государственного управления?» Действительно, и теоретические споры о природе местного самоуправления, и существующая практика - от земств, через Советы, к современным муниципалитетам и думам так или иначе возвращают нас к проблеме взаимоотношения государственного и общественного начал в местном самоуправлении, к вопросу «управление или самоуправление?»

Местное самоуправление в России никак не станет аксиомой. В XX веке Россия несколько раз переживала кризис системы местного самоуправления, приводящий к его ликвидации. Так было с земским самоуправлением в 1918 году, так было и с пришедшими ему на смену Советами в 1993 году. В итоге до сих пор страна не имеет сильного и развитого местного самоуправления - основы демократического государства, решая на протяжении столетия один и тот же вопрос: «Как сделать так, чтобы местное самоуправление в стране заработало?» С особой актуальностью этот вопрос зазвучал в наши дни, когда почти одновременно с новой реформой местного самоуправления обществу стали подбрасывать отнюдь не новую идею встраивания органов местного самоуправления в государственную вертикаль управления.

В отечественной историографии лакмусовой бумагой природы местного самоуправления являются взаимоотношения между органами местного самоуправления и государственной властью. Существуют две основные точки зрения: согласно одной из них, органы местного самоуправления являются продолжением системы государственной власти на ее низовом звене и, по сути, являются органами местного управления. Согласно другой теории, основным признаком и достоинством местного самоуправления является его автономность от государственной вертикали власти, при которой в пределах своей компетенции местное самоуправление действует самостоятельно. Можно добавить, что в российской практике обе позиции существуют одновременно. Первая олицетворяет традицию и идеологию основной массы чиновничества, вторая, хоть и черпает свои силы в Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении, является скорее теоремой, которую все время надо доказывать.

Согласно статье 12 Конституции РФ, «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Глава 8 Конституции РФ конкретизирует автономные начала местного самоуправления: «местное самоуправление в Российской Федерации обеспе-

Матвеев Михаил Николаевич - соискатель кафедры российской истории Самарского государственного университета

чивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью... Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.... Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Как видим, слово «самостоятельно» звучит постоянным рефреном главы о местном самоуправлении. Взаимоотношения с государством прописаны в следующих двух статьях Основного закона.

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». В статье 133 подчеркивается, что «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется... запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Таким образом, взаимоотношения с государственной властью (и система «подконтрольности») у местного самоуправления, с точки зрения Конституции РФ, возникают только в момент передачи ему отдельных государственных полномочий и ресурсов на их реализацию, а что касается иной подконтрольности и ограничения прав, то они прямо запрещены. Исходя из этой буквы Основного закона местное самоуправление никак не может являться частью местного государственного управления и не может встраиваться в систему вертикали власти. На чем же строятся надежды апологетов «вертикали» и почему многие эксперты склонны считать, что в ближайшие годы будет найдено решение, позволяющее обойти и ст.12 Конституции РФ, и ст.133?

Разделение теорий природы местного самоуправления и раньше, и теперь проходит по базовому различию в подходе к соотношению местного самоуправления и государственной власти. Основываясь на данном критерии, исследователи делят все имеющиеся теории на «общественные» и «государственные». В общественных теориях местного самоуправления ключевым является тезис о приоритете общины и ее прав над государством, поскольку первая возникла раньше. Согласно этому взгляду, самоуправление есть результат самоорганизации общества и продукт общественной свободы. В основе государственных теорий лежит положение о том, что самоуправление представляет собой особую форму государственного управления. При этом государство не просто допускает существование общин, но требует обязательной организации их во всех своих частях. В силу того, что государство требует единства действий, местное самоуправление согласовывается с государственным управлением, при этом местные органы предстают, прежде всего, агентами государства. Сформулированная юристами в конце XIX века «государственная» теория самоуправления утверждает, что не существует особых местных вопросов, а все местные дела являются государственными, переданными в ведение органов местного самоуправления.

В советские годы главенствующей теорией была идея о двойственной природе советского самоуправления, заключавшаяся в том, что оно было одновременно и государственное, и общественное. Считалось, что местные представительные органы - Советы народных депутатов - являются одновременно и органами государственной власти и самыми массовыми общественными объединениями населения, а в перспективе - органами социалистического общественного самоуправления народа. Закрепляемое Конституцией 1977 года «полновластие» Советов приводило к смешению понятий управ-

ления и самоуправления и, как следствие, к различному пониманию исследователями сути местного самоуправления вообще. В Большой советской энциклопедии местное самоуправление определялось как одна из форм государственного управления «при которой население административно - территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами через выборные органы или непосредственно в пределах прав, установленных государством» .

В период поздних советов в начале 90-х годов тема изучения природы местного самоуправления впервые начала обсуждаться с позиций разделения властей. Это было связано с тем, что разграничение полномочий в сфере местной власти требовало определиться с принадлежностью Советов. До этого считалось, что двойственная природа Советов народных депутатов свидетельствует о силе советской системы и ее демократизме. К началу 90-х годов это стало трактоваться как слабость. Поэтому популярными темами стали разграничение полномочий между партийными органами и Советами, с одной стороны, и местным самоуправлением и государственной властью - с другой. При этом «сутью нынешнего этапа становления» виделось «превращение местных Советов из органов власти в органы местного самоуправления» .

В результате активного обсуждения в 90-е годы в научной и общественно-политической среде проблем местного самоуправления наметилось три основных направления и в историографии: условно говоря, либеральное, земское и государственное, каждое из которых по-своему отвечало на вопрос о взаимоотношениях местного самоуправления с государственным управлением.

Выход в свет Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» породил обширную литературу. Государственники рассматривали местное самоуправление в общей системе государственной власти и решали задачи идеологического обоснования встраивания его в т.н. «вертикаль». Подспудным мотивом многих работ, написанных авторами, занимающими различные посты во власти, был мотив «управления самоуправлением», что, по мнению ряда этих исследователей, связано с тем, что на практике разделить выполнение органами местного самоуправления государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения в большом числе случаев невозможно.

Либеральные авторы отмечали противоречивость и неполноту норм, регулирующих развитие системы местного самоуправления в России, «огосударствлевание этой системы», препятствующее разделению властей и включению общества в выполнение задач государственного управления . Так, С.И.Рыженков отмечал, что местное самоуправление в 90-е годы в России оказалось между борющимися за влияние и власть центром и регионами. «Местное самоуправление как форма власти отнимала часть власти у центра и большую часть власти регионального уровня, - констатировал исследователь. Это означало, что центр пытался ослабить регионы за счет разделения региональной власти по вертикали, а регионы пытались отстоять максимум своих властных полномочий, всячески минимизируя значение местного самоуправления как властного института» .

Среди причин, объясняющих неудачи реформ в России, либеральные исследователи называли финансовую зависимость местных бюджетов и нерешенность проблем муниципальной собственности, в частности на землю, сопротивление местному самоуправлению со стороны госчиновников, а также особенности российского менталитета, среди которых В.Я.Гельман отмечал «неготовность российских граждан к самоорганизации и низкую значимость ценностей самоуправления в массовом сознании» .

О.Сенатова видела основную проблему развития местного самоуправления в России в том, что «фундаментальная основа общественного сознания» населения России

заключается в убеждении в естественной централизации власти и патронаже государства над личностью. «Идея же народовластия в практической плоскости, - отмечала она, - самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения осталась terra incognita для абсолютного большинства населения. Таким образом отсутствие полноценного института местного самоуправления в России- это не столько проблема государственного произвола или несовершенства законодательства, сколько в первую очередь проблема общественного сознания, не готового к внедрению этого института» .

Сторонник земского течения А.И.Солженицын выступал за максимальную передачу полномочий в вопросах местной жизни от государственной бюрократии к населению: «Власть государственная не может быть вообще никогда источником народной жизни. Она может только или помогать ей, или вредить». «Построение земства, - предупреждал А.И.Солженицын, - встретит множество препятствий, оно встретит препятствия правящей олигархии, оно встретит препятствия партийных функционеров, оно встретит препятствия некоторых элит, которые пользуются сегодняшней преимущественной системой. Но пропасть между властями и народом должна быть заполнена...живой народной инициативой. Иначе России не быть и не жить». «Беспредельность начальствования», при которой бюрократия «сама сверху вниз наращивает себе кадры», а «государственные структуры и чиновники не отвечают перед простым гражданином», Солженицын считает одной из основных опасностей для современного местного самоуправления.

С.Н.Федоров считал, что «ныне существующее федеральное (а на его основе и региональное) законодательство о местном самоуправлении в значительной мере вступило в противоречие с духом и буквой Конституции и низвело местное самоуправление в придаток государственной власти». По мнению академика, «местное самоуправление в Российской Федерации находится лишь в начальной стадии становления и не является жизнеспособным и подлинно демократическим, .государственная и муниципальная власть продолжают действовать таким образом, как будто вся территория государства, в том числе и муниципальные образования, являются сферой только их функционирования, а уж муниципальная собственность - неотъемлемая часть их власти. Для государственной власти не существует прав местного самоуправления, а для муниципальной власти - прав автономии, коей является территориальное общественное самоуправление». Согласно убеждению С.Н.Федорова, «если мы не начнем строить местное самоуправление «снизу» - с фундамента - территориальных сообществ на принципах добровольности, а по-прежнему упорно будем продолжать насаждать его «сверху» - с крыши - народовластие обречено на провал. И тогда, не имея организованного населения, способного защищать свои гражданские права и законные интересы, сочетающие их с властными структурами на основе взаимопонимания, обречена на провал сама идея стабильности в нашем многострадальном обществе».

Интересно, каким образом на вопрос «управление или самоуправление?» отвечает мировой. Сложившаяся за рубежом практика местного самоуправления основывается на двух моделях муниципальной организации: первая предполагает формирование за счет гражданской инициативы населения, вторая строится сверху, под присмотром и контролем государства. Исследователи разделяют существующие модели на англосаксонскую, утвердившуюся в Великобритании, США, Канаде, Австралии, т.е. в основном в англоязычных странах, и континентальную, распространенную в Европе, франкоязычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке.

В англосаксонской модели избираемые населением органы местного самоуправления самостоятельны в вопросах, отнесенных законом к их исключительной компетен-

ции, и в которых ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими. В этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов самоуправления вышестоящим, и любая местная община представляет собой собственный мир, живущий по своим обычаям и правилам, пусть даже в рамках общегосударственных законов. В англосаксонской модели ведущая роль в управлении на местах принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько его профильным комиссиям и комитетам. Континентальная модель предусматривает наличие на муниципальной территории чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. В странах континентальной модели сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней. Кроме того, в отличие от стран с англосаксонской моделью, местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Так, например, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах Сената.

Наличие двух базовых моделей предопределяет различный статус местной власти и понимание природы местного самоуправления в западной историографии. В США, Канаде, Австралии отношение к муниципальным органам носит утилитарный и подчеркнуто аполитичный характер, описываемый с помощью триады «roads, rats and rubbish» («дороги, крысы и мусор»). В Европе муниципалитеты имеют больший общественный статус, сообщаясь с системой власти и государственным управлением и участвуя в политической жизни .

Вопрос о природе местного самоуправления и его соотношении с государственной власти вновь вспыхнул в последние три года, когда стало очевидно, что Россию ждет новая реформа МСУ. Оценивая развитие местного самоуправления после 2000 года, авторы отмечают, что проводимая в настоящее время по инициативе президентской администрации реформа существенно ограничит местную автономию, «фактически выстраивая здесь третий уровень государственной власти». Оставляя нерешенным вопрос, «насколько нынешние преобразования соответствуют самому духу самоуправления», авторы делают вывод, что, по-видимому, они «позволят выжить убыточным муниципалитетам, но окажутся пагубными для тех из них, которые сумели развиться в переходный период», имея в виду прежде всего местное самоуправление крупных городов: «если ранее источником давления на местную автономию выступали исполнительные власти регионов, то теперь эту функцию взял на себя федеральный центр».

Определение природы местного самоуправления важно в первую очередь потому, что в зависимости от его понимания властью, в том числе первыми лицами государства, местное самоуправление в России либо приобретало дополнительные права, либо в них ограничивалось. Несколько слов об азбучной истине: для чего вообще государству необходимо местное самоуправление. В первую очередь для того, чтобы эффективно реагировать на потребности населения, одновременно разгрузив государство от избыточных функций.

Расширение или сужение полномочий и политического значения органов местного самоуправления стало одним из вопросов отечественного МСУ, периодически возникающим со времен земств, через Советы, к органам современной муниципальной власти. По мнению К.П.Ланге, «несмотря на то, что принципы парламентаризма и федерализма были для страны внове, их все же удалось привить на российскую почву». Однако, отмечает автор, «этот процесс до сих пор не носит необратимого характера» . По мнению С.И.Рыженкова, «центральный вопрос реформы местного самоуправления.^ переходе от существовавшей системы государственного управления на местах к системе местного самоуправления, основанной на самостоятельном заведовании ме-

стными делами органами местного самоуправления, т.е. к автономии местного самоуправления от государства, так и не был решен за годы реализации закона 1995 года». Рядом исследователей отмечалось, что тенденции, сложившиеся в сфере местного самоуправления к этому времени, могут характеризоваться как неблагоприятные для его развития в конституционном варианте, т.е. как самостоятельного в пределах своих полномочий уровня власти. Появились понятия «огосударствление», «губернаторизация» местного самоуправления. Параллельно отмечалось, что возрастает уровень отчуждения населения от местной власти.

В 2000 году Президентским центром стратегических разработок была принята программа развития России до 2010 года, в которой были сформулированы основные вызовы и угрозы, возникающие перед страной и играющие важную роль для местного самоуправления в текущее десятилетие. Среди таких угроз называлось нарушение конституционных прав граждан на местное самоуправление, усиление диспропорций в экономическом развитии и качестве жизни в различных муниципальных образованиях, потеря мотивации местных сообществ к самоорганизации для решения общих проблем, ослабление управляемости в регионах, рост теневой экономики и коррупции, отсутствие самостоятельности органов местного самоуправления в экономической политике и тенденция возврата к централизованному тоталитарному управлению, к «жесткой руке». Отмечалось, что в целях обеспечения устойчивого экономического подъема необходима «деконцентрация полномочий субъектов Федерации с частичной их передачей как на муниципальный уровень, так и федеральному центру» .

Современные исследователи отмечают, что «федеральные исполнительные органы государственной власти воспринимают органы местного самоуправления в качестве своей низовой управленческой структуры». При этом государственная власть, кроме управленческих решений, преследует и политические цели: с одной стороны - «переориентировать органы местного самоуправления на прямую связь с федеральной исполнительной властью, в первую очередь посредством прямой финансовой помощи» (т.е. создание зависимости местного самоуправления), а с другой - «в случае неудач органов местного самоуправления снять с себя всякую ответственность за положение дел на местах» .

Отсутствие реального самоуправленческого начала в системе местного самоуправления России И.Г.Мачульская видит не только в стремлении государственной власти управлять органами местного самоуправления, но и в отсутствии соответствующей инициативы населения. «Самоуправление создать «сверху», даже на основе конституционного акта, невозможно, - делает вывод исследователь. - Оно может возникнуть только по инициативе населения, согласно его потребностям и интересам. Если их нет, нет и самоуправления» .

И.Г.Мачульская критически относится к передаче органам местного самоуправления всей полноты власти после регионального уровня, считая, что это приводит к «фактическому безвластию на местах». «Полностью автономное местное управление», по мнению автора, препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, увеличению аппарата управления и, как следствие - к ухудшению жизни населения. Автор указывает, что Европейская хартия местного самоуправления не содержит требования о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. «Более того, - подчеркивает исследователь, - ст.8 хартии устанавливает, что за органами местного самоуправления может быть установлен любой административный контроль вышестоящими органами власти, причем не только с целью обеспечения законности и конституционных принципов, но и целесообразности задач, выполнение

которых поручено органам местного самоуправления». Решение проблемы места самоуправления в системе власти И.Г.Мачульская видит в частичном пересмотре концепции конституционно-правовой модели местного самоуправления в сторону сочетания функций государственного управления и местного самоуправления «на конкретной территории в переходный период становления российской демократической государственности» .

Начиная с 2003 года Москва активно занялась вопросами местного самоуправления, вылившимися в принятие в конце того же года нового ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Одновременно с постепенным введением в действие нового закона стала разворачиваться кампания по строительству т.н. «вертикали власти», объективно ставя вопрос о возможном встраивании в государственную вертикаль и независимого по Конституции местного самоуправления. Наиболее активно новая угроза для местного самоуправления проявилась с сентября 2004 г., когда после потрясшего весь мир террористического акта в Беслане президент заявил о необходимости во имя большей эффективности управления страной перейти от прямых выборов глав субъектов федерации к их фактическому назначению. В качестве «компенсационной меры» для губернаторов политическая элита России тут же пожелала дарование им права назначать глав местного самоуправления, мэров городов. «Объективным» обоснованием доведения «вертикали» до органов местного самоуправления для адептов этой идеи стали как традиционные для многих регионов факты противостояния местной и региональной власти, так и примеры низкой хозяйственной эффективности ряда руководителей местного самоуправления.

Зависимость судьбы местного самоуправления от реформы структуры государственной власти очевидна. При этом ряд экспертов полагает, что у центральной власти нет четкой внутренней политики и декларируемые ею цели часто расходятся с реальной практикой. По оценке «Новой газеты» с февраля 2000 г. по декабрь 2002 г. президент В.В.Пу-тин не менее шести раз говорил, что не будет отменять прямые выборы глав регионов. Так, 6 мая 2000 г. президент заявил: «Отбирать у людей право выбирать себе руководителей в регионах было бы неправильным, и стало бы элементом неуважения к избирателям. Избрание руководителей субъектов Федерации повышает ответственность руководителей за результаты их труда». В результате же под аргументом укрепления единства страны и борьбы с терроризмом прямые выборы глав регионов населением в декабре 2004 г. были отменены .

Понимание местного самоуправления как продолжения государственной машины управления территориями глубоко укоренилось среди политической элиты. Однако следует отметить, что живучесть схемы подмены самоуправления управлением основывается не только на логике власти, стремящейся максимально управлять и контролировать и полагающей это своим естественным правом, но и менталитетом российского населения, традиционно не разделяющего различные уровни власти и полагающего власть единой субстанцией, ответственной за все. По мнению Н.И.Емельянова, «в условиях тоталитаризма люди привыкли к нерасчлененности власти и не привыкли поэтому определять меру ответственности тех или иных ее ветвей. Такое положение не может исчезнуть сразу, оно сохраняется и сейчас» . Некоторые исследователи считают, что «сами граждане не осознали еще необходимости замены государственного управления местным самоуправлением, не испытывают потребности, желания участвовать во внедрении новых форм местного самоуправления. Поэтому повсеместно местное самоуправление находится в сильной зависимости от администраций и центральной власти». Многие также отмечают, что развитое самоуправление напрямую связано с экономической и политической стабильностью в обществе. Так, по мнению К.П.Лан-

ге, дестабилизация ситуации в СССР и постсоветской России начала 90-х во многом связана с «отсутствием развитой политической культуры и традиций самоуправления» . По распространенному мнению современных исследователей, местное самоуправление является «одним из важнейших институтов гражданского общества, дающего возможность гражданам... в наибольшей степени влиять на политические процессы локального уровня».

В качестве одной из возможных причин, побуждающих государственную власть подготавливать сейчас почву для возможного сворачивания местного самоуправления в стране и его преобразования в местное государственное управление, может быть его близость к населению, которую местное самоуправление занимает, и объективно, по своей природе являясь резонатором народных настроений, в кризисные моменты превращаясь в органы оппозиции правительству. В этом ключевой признак органов местного самоуправления, определяющий их политическое значение в государстве, являющийся одновременно и его силой, и его слабостью. Органы местного самоуправления, являясь местной властью, одновременно и проводят в жизнь государственную политику, и являются проводниками настроений низов в отношениях с государственной властью. Исходя из этого, они становятся полем битвы власти и общества, часто становясь заложником этой борьбы в период кризисных моментов истории. Следуя логике своей выборности, представительства интересов населения, органы МСУ ориентируются на защиту прав своих избирателей и на самоуправление. Следуя же логике государства, МСУ должно быть включено в аппарат управления.

В этом противоречии кроется причина всех бед местного самоуправления России, т.к., как правило, и в 1918, и в 1993 гг., и сейчас в этих спорах побеждает государство, которое, если органы МСУ включаются в политический процесс и накапливают оппозиционность настроений масс, просто ликвидирует их и на их месте создает новые. В этой связи центральная власть считает необходимым иметь в качестве проводников на местах непопулярных реформ, проводимых в период второго президентского срока Путина, органы местной власти, ответственные не перед населением, а перед вышестоящим начальством. Реакция многих местных парламентов на непопулярный ФЗ №122 о т.н. «монетизации», или называемый в народе «об отмене льгот», была отрицательной.. Очевидно, что и претворение в жизнь этого закона, и нового Жилищного кодекса, и реформ в области здравоохранения и образования потребует от органов местного самоуправления значительных усилий, что в свою очередь фактически поставит вопрос о необходимости создания на местном уровне эффективного аппарата принуждения, существование которого возможно только на основе вертикального соподчинения.

Фактическая борьба за органы местного самоуправления уже идет и через их постановку под партийный контроль через создание в их представительных органах фракций проправительственной «Единой России», и через изменения выборного законодательства, предоставляющего возможность перехода от всенародных выборов глав исполнительных органов местного самоуправления к их избранию из числа депутатов, либо через переход полномочий мэров к нанятым по контракту менеджерам. Ряд экспертов считают, что в ближайшее время на муниципальном уровне может быть реализован сценарий, аналогичный замене всенародных выборов губернаторов их фактическому назначению, когда глав городов будут избирать депутаты представительных органов по представлению руководителя субъекта Федерации.

Какой прогноз возможен на перспективы развития местного самоуправления в России в условиях современного кризиса во взаимоотношениях власти и общества? Не исключено, что местное самоуправление на уровне муниципальных образований, городов и районов будет ликвидировано и преобразовано в местный, низовой уровень государ-

ственного управления. Потребуется ли для этого изменение Конституции РФ или власть пойдет по пути максимального изъятия полномочий МСУ с последующей их передачей обратно, что в строгом соответствии со ст.132 и 133 Конституции РФ создаст местному самоуправлению условия «подконтрольности» государству? Очевидно, что при таком сценарии самоуправленческие начала могут уйти в территориальное общественное самоуправление, что в принципе может привести к бурному развитию малых форм местного самоуправления, таких как товарищества собственников жилья, домовые и микро-районные комитеты и т.п. ячейки инициативы населения. При этом политические функции полностью уйдут к чиновникам госвласти, а все народное самоуправление будет строиться вокруг сервисных функций ЖКХ. Начнутся ли затем когда-либо, с этого коммунального уровня, рост народного самосознания и строительство нового здания местного самоуправления?

Библиографический список

1. Большая советская энциклопедия. М.,1975.Т.22.

2. Бусыгина И., Захаров А. Самоуправление // Общая тетрадь. Вестник московской школы политических исследований. 2004. №2 (29).

3. Государственная дума. Стенограмма заседания осенней сессии 21-28 октября 1994 г. М.,1995.Т.9.

4. Гмельянов Н.И. Местное самоуправление в России: генезис, тенденции развития. М.; Тула,1988.

5. Ланге К..П. Становление современной системы органов государственной власти в 19931999 годах (на материалах Самарской области). Самара,2000.

6. Мачульская И.Г. Институционализация местного самоуправления в системе власти Российской Федерации: Дис. ... канд.юрид.наук. М.,2001.

7. Местное самоуправление: стратегические направления развития: Материалы научно-практической конференции 13-14 апреля 2000 г. М., 2000; Московский общественный научный фонд. Библиотека местного самоуправления. Вып.32.

8. Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандг при участии В.Я.Гель-мана - М.: Фонд Ф.Науманна, 1996.

9. Новая газета. 14.02.2005.

10. Попов Г.Х. Что делать? М., 1992.

WHETHER THE LOCAL GOVERNMENT IS A PART OF THE REGIONAL ACTIVITY OF THE FEDERAL GOVERNMENT IN RUSSIA

The article analyses the experience of the Russian local government institutions in XX century - “zemstvo”, soviets and modern municipality from the point of view of the disputes about the nature of the local government and the degree of its independence from the federal government.

На сегодняшний день можно выделить следующие отличия:

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. Система местного самоуправления осуществляет связь между государством и населением, а также между государством и мелким собственником.

Органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, права и свободы человека и гражданина и т.п.), а местное самоуправление занимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (общее образование, здравоохранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и т.п.).

Четыре основных отличия сформулировал Л.А. Велихов:

Самоуправление в отличие от государственной власти - власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем и окончательным являлось только решение центральных органов власти.

Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, т.е. она выборная.

Особенность положения местного самоуправления в государстве (двойственность) определяет и особенности муниципального хозяйства. Муниципальное хозяйство (с точки зрения ведения хозяйственной деятельности) - в значительной степени носит черты частного хозяйства, т.к. выступает на рынке как самостоятельный и равноправный субъект хозяйственной деятельности, т.е. может самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны для выполнения общественных функций, возложенных на них. Отсюда и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественны по природе. Муниципальное хозяйство - акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако «выплаты дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг.

Подчеркнем, что в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования.

1.4 Правовые основы муниципального управления

Муниципальный менеджмент, являясь формой управления муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, тождествен местному самоуправлению.

Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и на местном уровне.

К нормативно-правовым актам федерального уровня относятся:

Конституция РФ;

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления;

Указы Президента РФ;

постановления палат Федерального Собрания РФ;

постановления Конституционного Суда РФ.

Правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы, к которым теперь относится РФ, является Европейская Хартия о местном самоуправлении.

На уровне субъектов РФ определяется более конкретное содержание местного самоуправления с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и отражается в конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов РФ.

Следующим уровнем муниципально-правового регулирования является местное нормотворчество. Каждое муниципальное образование принимает устав, который разрабатывается им самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным (выборным) органом местного самоуправления или населением непосредственно (над проектом работает инициативная группа).

В уставе отражаются следующие положения:

наименование, состав, границы территории муниципального образования, наличие собственной символики;

вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

структура органов местного самоуправления, порядок их формирования, полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц, срок их полномочия;

виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

условия и порядок организации муниципальной службы;

экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов с учетом исторических и иных местных традиций.

В уставе муниципального образования могут быть отражены и другие положения об организации местного самоуправления в соответствии с законами России и законами субъектов РФ.

Органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения издают правовые акты, наименование и виды которых, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы, права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне.

Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительской и контролирующей деятельности в системе местного самоуправления (приказы о назначении на муниципальную должность, о мерах воздействия на нарушителей дисциплины и пр.).

Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты, обычно называемые решениями, устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении, местные налоги и сборы, порядок управления муниципальной собственностью и т.п. Все эти решения принимаются только коллегиально.

Более подробно вопросы правового регулирования муниципальных отношений изложены в учебном пособии курса «Муниципальное право».

Возможно, будет полезно почитать: