О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе. Прокуроры об актуальном в законодательстве

Третьяков Сергей Сергеевич, прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Омской области, соискатель кафедры гражданского и арбитражного процесса Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.

Статья посвящена анализу Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" в части надлежащего толкования судом правовой определенности положения прокурора, установленного арбитражно-процессуальным законодательством, и объема его полномочий в арбитражном процессе.

Ключевые слова: полномочия прокурора, арбитражный процесс, публичный интерес, ненормативный акт, неопределенный круг лиц, законность, публично-правовое образование, доверенность.

The exercise of powers of a public prosecutor in arbitration proceedings

Article enlightened analysis of the Plenum of the RF from 23.03.2012 N 15 "On some questions of the prosecutor"s participation in the arbitration process" regarding the proper interpretation of certain provisions of law by the court prosecutor established Arbitration Procedural Code of the Russian Federation and of its powers in the arbitration process.

Key words: power of the prosecutor, the arbitration process, public interest, non-normative act, power of attorney, an indefinite number of persons, law, public legal education.

Принятие Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ 23 марта 2012 г. Постановления N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" вызывает определенные вопросы на практике, осложняет участие прокурора в арбитражном процессе, создает неясности в объеме полномочий прокурора на предъявление в арбитражный суд отдельных категорий исков (заявлений), предоставленных ему федеральным законодательством .

Так, согласно п. 3 Постановления прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абз. 1 ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 198 АПК РФ).

Если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на п. 1 ст. 150 АПК прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта.

В этом случае заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании ст. 4 и ч. 1 ст. 198 АПК.

Эти разъяснения противоречат положениям ч. 2 ст. 198 АПК (прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности), правовой природе ненормативного правового акта(устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности конкретных лиц, т.е. носит индивидуальный характер) и ограничивают полномочия прокурора по защите прав лиц, названных в ст. 198 АПК, в отношении которых принят незаконный ненормативный правовой акт.

Кроме того, согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, законодатель наделяет прокурора правом обращаться в арбитражный суд в порядке ст. ст. 52, 198 АПК в том числе в случаях нарушения прав конкретных лиц в сфере предпринимательства и экономики.

В п. 4 Постановления N 15 указывается, что при обращении прокурора в арбитражный суд по делам, перечисленным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, если в договоре содержится положение о передаче споров из этого договора на рассмотрение третейского суда, прокурор обязан обосновать, каким образом нарушаются публичные интересы в связи с заключением этой сделки. При этом Пленум ВАС не разъяснил, действует ли в этом случае требование об обязательном указании прокурором на нарушение прав какого-либо публично-правового образования этим договором. Также требует разъяснения порядок участия прокурора в третейском суде.

Согласно п. 7 Постановления применительно к ч. 4 ст. 198 АПК течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта.

Этот пункт Постановления не соответствует Закону о прокуратуре. В соответствии с п. 2 ст. 21 названного Закона при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Таким образом, выявление незаконного ненормативного правового акта прокурором возможно только в рамках проводимых проверок на основании информации о фактах нарушения законов. Нормативного закрепления обязанности прокурора по собственной инициативе оценивать на предмет законности ненормативные правовые акты, изданные органами, названными в ст. 21 Закона о прокуратуре, нет.

Кроме того, срок, установленный п. 7 Постановления, противоречит ч. 4 ст. 198 АПК и сформировавшейся судебной практике ВАС. Так, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 16 ноября 2010 г. N 8476/10 отмечено, что поскольку прокурор вправе заявлять требования в защиту прав и законных интересов лиц, указанных в ч. 2 ст. 198 АПК, то в силу ч. 4 этой статьи срок на подачу им заявления в арбитражный суд составляет три месяца со дня, когда этим лицам стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Кроме того, на основании ст. 52 АПК прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца, а по делам указанной категории - заявителя, в связи с чем срок для него не может исчисляться иначе, чем для лица, в защиту интересов которого он обратился с заявлением.

Этот подход согласуется с положениями п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 12 ноября 2001 г. N 15 и Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 ноября 2001 г. N 18 "О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности" о начале течения срока давности со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.

В п. 6 информационного письма Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. N 38-15-02 "О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" также разъяснено, что заявления о признании ненормативных актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными могут быть поданы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Согласно положениям п. п. 9 и 10 Постановления от 23 марта 2012 г. прокурор в исковом или ином заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, - указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования. В случае несоблюдения этих требований арбитражный суд оставляет заявление без движения в соответствии со ст. 128 АПК.

Предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования (п. 10 Постановления).

Сложившаяся практика по предъявлению исков этой категории в арбитражный суд свидетельствует о том, что не всегда при оспаривании сделок возможно указать публично-правовое образование, права которого нарушены оспариваемой сделкой.

Так, согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе обратиться с иском о признании недействительными сделок и применении последствий их недействительности, совершенных не только органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, но и государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований.

Таким образом, незаконными сделками, заключенными государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований, не всегда могут затрагиваться интересы публично-правового образования. Такими сделками могут нарушаться права муниципальных унитарных предприятий, учреждений и других юридических лиц, названных в ч. 1 ст. 52 АПК.

Так, заключением договора без проведения торгов (тогда, когда они обязательны в силу закона) нарушаются права не конкретного публично-правового образования, а права неопределенного круга потенциальных участников сделки (в зависимости от того, какой вид сделки имеет место); при оспаривании договоров газо-, водо-, тепло-, энергоснабжения, заключенных с образовательными, медицинскими, социальными учреждениями и предусматривающих ограничение подачи энергоресурсов потребителю не в соответствии с действующим законодательством, нарушаются права конкретных учреждений. В этом случае указать публично-правовое образование, в интересах которого обращается прокурор в арбитражный суд с иском, не представляется возможным, а права образовательных, медицинских, социальных учреждений будут при этом нуждаться в судебной защите.

Так, прокурор Омской области предъявил в арбитражный суд иск о признании недействительными пунктов договора, заключенного между ОАО "Российский сельскохозяйственный банк" и МБДОУ "Нижнеомский детский сад N 1" о приеме платежей физических лиц в валюте РФ с использованием интегрированной системы приема платежей населения в части взимания банком с граждан платежей за перечисление денежных средств.

Субъектный состав спорного правоотношения и характер сделки не позволяют указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявлен иск.

Согласно п. 10 Постановления прокурор с иском о признании сделки недействительной и применении последствий ее недействительности обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования. В связи с этим суд извещает соответствующее публично-правовое образование о принятии искового заявления прокурора к производству и возбуждении производства по делу. Такое публично-правовое образование в лице уполномоченного органа вправе вступить в дело в качестве истца.

Как правило, при оспаривании сделки, заключенной публично-правовым образованием, названным в ч. 1 ст. 52 АПК, публично-правовое образование в лице уполномоченного органа является ответчиком по иску, следовательно, его вступление в процесс в качестве истца исключается.

Кроме того, существуют проблемы доказывания нарушения публичных интересов при оспаривании прокурорами недействительности сделок и в тех случаях, когда действующие вопреки интересам публичных образований должностные лица органов этих публичных образований заявляют о том, что права муниципального образования, субъекта Федерации или РФ не нарушены оспариваемыми сделками.

Такая ситуация складывалась при рассмотрении в арбитражном суде Омской области иска прокурора о признании недействительным в части распоряжения директора Департамента имущественных отношений администрации г. Омска от 15 октября 2008 г. о признании недействительными заключенных в нарушение ст. ст. 34, 85 Земельного кодекса РФ, п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" Департаментом имущественных отношений администрации г. Омска сделок купли-продажи земельных участков, расположенных в парковой зоне "Зеленый остров" г. Омска, находящихся в муниципальной собственности, о применении последствий недействительности сделки.

При имеющей место трактовке (п. п. 9 - 11 Постановления) полномочий прокурора при предъявлении исков о признании сделок недействительными и применении последствий их недействительности полномочия прокурора ограничены предъявлением таких исков лишь в интересах публично-правовых образований, исключена возможность обращения прокурора в арбитражный суд в публичных интересах и в интересах субъектов предпринимательской деятельности, названных в ч. 1 ст. 52 АПК.

В 2005 г. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) проанализировала Закон о прокуратуре РФ. В Заключении от 10 - 11 июня 2005 г. отмечена возможность наделения прокурора полномочиями вне рамок уголовной юрисдикции, в том числе по защите государственных интересов в гражданском и административном судопроизводстве, а также возможность инициировать рассмотрение дел в судах в интересах законности (п. 5 Заключения). При этом выдвигаются следующие жесткие требования: недопустимо дублирование функций органов власти; вмешательство прокурора в каждом конкретном случае должно быть обоснованно; такое вмешательство должно быть исключительным (если иначе невозможно защитить охраняемые интересы).

В 2011 г. исследовательское подразделение Европейского суда по правам человека также изучило роль прокурора за пределами сферы уголовного права с точки зрения практики этого суда. В Заключении проанализированы решения Европейского суда по правам человека по заявлениям, поданным в том числе против России. Выводы, к которым пришли эксперты, в целом созвучны доводам, изложенным в Заключении Венецианской комиссии. При этом роль прокурора в защите публичных интересов не отрицается. Сделан акцент на определении компетенции прокуратуры: исключение дублирования полномочий органов власти, достаточное обоснование в каждом конкретном случае вмешательства прокурора в судебный процесс.

С этим корреспондирует п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре РФ, согласно которому прокуратура при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяет государственные органы.

Таким образом, вопрос о полномочиях прокурора должен решаться исходя из задач органов прокуратуры в целом.

Исходя из положений ст. 1 Закона о прокуратуре во взаимосвязи с положениями Арбитражного процессуального кодекса РФ, заключениями международных исследований можно сделать вывод о безусловном праве прокурора на участие в арбитражном судопроизводстве путем предъявления исков и заявлений не только в защиту публичных интересов.

Из содержания абз. 4 п. 11 Постановления Пленума не ясна роль прокурора при заключении мирового соглашения сторонами, если производство по делу возбуждено на основании заявления прокурора, поскольку исходя из анализа ст. ст. 49, 138 - 141 АПК прокурор не может распоряжаться материальными правами и, соответственно, быть стороной мирового соглашения. Из постановления ВАС не понятна форма участия прокурора (подписывает ли он мировое соглашение, дает заключение о возможности заключения мирового соглашения и др.). Кроме того, представляется неудачной формулировка абз. 4 п. 11 Постановления из-за неясности, относятся ли слова "участие в нем" к словам "дело, возбужденное на основании заявления прокурора" или к словам "мировое соглашение, в заключении которого участвуют все заинтересованные лица".

Изложенная в настоящей статье проблематика в 2012 г. доведена до сведения отраслевого управления Генеральной прокуратуры РФ. Генеральной прокуратурой РФ по результатам анализа применения арбитражными судами Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15, с учетом возникающих на территориях субъектов Федерации проблем, направлено в ВАС соответствующее письмо.

В результате 25 января 2013 г. в Постановление Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 были внесены изменения в п. 7: прокурору дано право восстанавливать пропущенный трехмесячный срок для обжалования ненормативного правового акта, если он не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.

По результатам анализа Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" на предмет его соответствия положениям Арбитражного процессуального кодекса РФ видится необходимым отметить следующее.

Как установлено п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре, прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

С учетом этого положения Закона в п. 1 анализируемого Постановления Пленума ВАС РФ необходимо внести дополнения о том, что арбитражным судам при определении полномочий прокурора в арбитражном процессе следует руководствоваться не только ст. 52 АПК, но и ст. ст. 192, 198 АПК.

Поскольку Пленум ВАС РФ в Постановлении от 23 марта 2012 г. расширил полномочия прокурора по сравнению с арбитражным процессуальным законодательством РФ, наделив его полномочиями на обращение в суд с требованиями о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (ст. 222 ГК), правильным было бы внесение законодателем изменений в соответствующие нормативные акты, регламентирующие арбитражный процесс (ст. 52 АПК).

Кроме того, Пленум ВАС за пределами законодательства об исполнительном производстве наделил прокурора правом на получение исполнительных листов по делам, указанным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК. Следовательно, необходимы изменения в ст. 49 Федерального закона от 2 октября 2007 г. "Об исполнительном производстве", где надо законодательно закрепить право прокурора быть участником исполнительного производства.

С. Бессчасный, заместитель прокурора Саратовской области, кандидат юридических наук.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 5 июня 2003 г. "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве" участие прокуроров в арбитражном процессе характеризуется как действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов.

Прокуратура Саратовской области реализует свои полномочия в арбитражном процессе в строгом соответствии с этим Приказом, путем предъявления в арбитражный суд исков (заявлений), указанных в ч. 1 ст. 52 АПК.

Пристальное внимание работе по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе прокуратура Саратовской области стала уделять с 1998 г. Если в 1997 г. только 47 нарушений закона было устранено путем обращения с исками в арбитражный суд, то к 2002 г. - 540 нарушений.

Во втором полугодии 2002 г. прокуроры уже не могли столь активно и остро реагировать на выявление нарушений закона путем обращения с иском в арбитражный суд. Это было связано с тем, что с 1 сентября 2002 г. введен в действие новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ, в котором права прокурора на обращение в арбитражный суд с иском (заявлением) закреплены более конкретно и четко. Перечень требований, с которыми прокурор вправе обращаться в арбитражный суд, дан в ч. 1 ст. 52 АПК. Иск в арбитражный суд как способ устранения нарушений закона стал использоваться прокурорами значительно реже. По нормам АПК в арбитражный суд было направлено с сентября по декабрь 2002 г. только 15 исков и заявлений.

С целью активизации работы на этом участке прокуратура области еще в 2002 г. стала рекомендовать горрайпрокурорам новые, конкретные направления в работе, разрабатывать образцы исков и заявлений по наиболее актуальным вопросам.

Ежемесячный подробный анализ работы горрайпрокуроров, результаты которой доводятся до сведения прокуроров районов и городов области, путем направления электронной почтой подробных таблиц, осуществляется отделом прокуратуры области уже несколько лет подряд. Это позволяет прокурорам городов и районов увидеть свою работу в динамике, сравнить свои показатели с данными других горрайпрокуратур.

Зональные прокуроры отдела по обеспечению участия прокурора в арбитражном процессе прокуратуры Саратовской области, используя ежемесячные оперативные данные, активно реагировали на недостатки в работе той или иной горрайпрокуратуры. Это выражалось в своевременном оказании практической помощи посредством направления рекомендательных писем, выездах в горрайпрокуратуры, внеплановых вызовах помощников прокурора на стажировку в отдел прокуратуры области.

Вопросы сохранности федеральной, государственной и муниципальной собственности всегда были и остаются приоритетными направлениями в работе прокуратуры области. По рекомендации отдела каждая горрайпрокуратура в обязательном порядке систематически работает с реестром муниципальной собственности, отслеживая факты незаконного распоряжения недвижимостью, истребует и анализирует информацию о крупных сделках, направленных на отчуждение основных средств, совершаемых предприятиями и учреждениями, расположенными на подведомственной территории.

Выезжая в горрайпрокуратуры, зональные прокуроры вместе с помощниками прокуроров района, за которыми приказом закреплен тот или иной участок работы, изучают нормативные и ненормативные правовые акты администраций муниципальных образований, тщательно анализируют бюджет района, проверяют законность сделок, заключенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями. По результатам составляется подробная справка с указанием конкретных действий, необходимых для устранения выявленных нарушений закона. Один экземпляр справки направляется в прокуратуру района (города), второй остается на контроле зонального прокурора до полного устранения отмеченных недостатков.

Активизации использования горрайпрокурорами судебного порядка устранения нарушений закона, допущенных государственными органами, органами местного самоуправления, юридическими лицами и предпринимателями, способствовала правильно организованная отделом прокуратуры области учебно-методическая работа.

Отдел по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе в полном составе регулярно выезжал в базовые прокуратуры для проведения учебных семинаров с помощниками горрайпрокуроров области.

Для эффективного использования времени, отведенного на семинарские занятия, отделом разработана и внедрена новая форма их проведения. Семинары проходили в живой непринужденной обстановке, споры по конкретным вопросам одобрялись и приветствовались. Каждый участник семинара мог вынести на обсуждение любой трудный для него вопрос. Ежемесячно анализируя проделанную горрайпрокурорами работу, прокуроры отдела выявляли слабые стороны в работе конкретных горрайпрокуратур, определяли, в каком направлении следует работать активнее, какому предмету следует больше уделять внимания на семинаре. Помощники прокуроров привозили на семинар копии постановлений нормативных и ненормативных правовых актов, принятых главами муниципальных образований подведомственной им территории. Каждый помощник прокурора знакомился с копиями правовых актов администраций других районов. Это позволяло выявлять незаконные ненормативные правовые акты. В связи с тем что правоприменительная практика не во всех районах области одинаковая, решение о законности того или иного ненормативного акта принималось путем анализа соответствующего законодательства всеми участниками семинара, с последующим разъяснением сложных ситуаций и подведением итогов прокурорами отдела.

Хорошее учебное пособие для горрайпрокуроров - информационно-методические письма, публикуемые в бюллетене прокуратуры области, и ежегодно выпускаемые отделом сборники организационно-методических материалов и образцов процессуальных документов.

Проделанная прокуратурой области работа оказала положительное влияние на качество проводимых прокурорами проверок, повысилась результативность исполнения Приказа Генерального прокурора РФ от 5 июня 2003 г.

Работа в отделе по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе строится по зонально-предметному принципу.

Каждый зональный прокурор отдела заинтересован в глубоком знании текущего законодательства, в анализе арбитражно-судебной практики всех регионов России, поскольку именно он должен быстрее других увидеть проблемы, требующие вмешательства органов прокуратуры, разработать новые проекты исков, довести их до сведения всех горрайпрокуроров области.

В 2005 г. горрайпрокуроры значительно улучшили показатели работы. В арбитражный суд было направлено 1011 исков и заявлений, большинство из которых рассмотрены и удовлетворены. Так, нарушения закона, выявленные горрайпрокурорами при проверке соблюдения бюджетного законодательства, были устранены путем подачи в арбитражный суд исков о признании недействительными 18 договоров на размещение муниципального заказа без проведения торгов, 35 договоров аренды нежилых помещений, находящихся в хозяйственном ведении или оперативном управлении. Например , управлением культуры администрации Балаковского муниципального образования был заключен договор аренды нежилого помещения в здании Дома творчества с ОАО "Мобильные системы связи - Поволжье" для размещения и эксплуатации оборудования базовой станции стандартов GCM-900 и антенно-фидерных устройств на крыше здания. Родители детей, проводящих досуг в Доме творчества, опасались отрицательных последствий такого соседства для здоровья детей и обратились за помощью в прокуратуру города. В ходе проверки был установлен факт грубого нарушения закона, договор аренды по иску прокуратуры области признан арбитражным судом недействительным. Прокуроры могли бы эффективней использовать предоставленное им право на обращение с иском в арбитражный суд, если бы оно не было ограничено определенными условиями. Так, при осуществлении надзора за законностью ненормативных правовых актов, принимаемых главами муниципальных образований, госорганами, иными органами, выявления прокурором факта грубого нарушения закона недостаточно для оспаривания акта в судебном порядке. В заявлении, адресованном в арбитражный суд, прокурор обязательно должен указать конкретное юридическое лицо или предпринимателя, права которого в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности нарушены этим актом. Проблемы возникают при предъявлении в арбитражный суд иска о признании сделки недействительной. Так, арбитражный суд Саратовской области требует указывать конкретное юридическое лицо или предпринимателя, чьи права нарушены заключенным договором, поскольку прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется только процессуальными правами истца. Однако незаконная сделка, незаконный акт не могут и не должны существовать в зависимости от того, есть ли в каждом случае конкретное "недовольное" лицо, поскольку они подрывают в первую очередь интересы государства и общества.

Прокурор должен обладать правом на обращение в арбитражный суд с иском (заявлением) в защиту государственных и общественных интересов, в связи с чем необходимо внести изменения в статьи Арбитражного процессуального кодекса, определяющие положение прокурора в арбитражном процессе.

Об организации взаимодействия территориальных и транспортных прокуроров при реализации полномочий в гражданском и арбитражном процессе см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 12 октября 2007 г. N 167

О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе см. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 марта 2012 г. N 15

О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие АПК РФ, см. информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. N 38-15-02, приказ Генеральной прокуратуры РФ от 25 мая 2012 г. N 223

- по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений и связанным с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случаях, когда прокурор не участвовал в рассмотрении дела в суде первой инстанции по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, он вправе вступить в дело на любой стадии процесса (при его рассмотрении судом апелляционной или кассационной инстанций, подать апелляционную или кассационную жалобу).

Кроме того, Генеральный прокурор Российской Федерации, заместители Генерального прокурора Российской Федерации вправе обратиться в Президиум Верховного Суда РФ с представлением о пересмотре определений Судебной коллегии ВС РФ, вынесенных в порядке кассационного производства по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ.

Поскольку в основе правового регулирования участия прокурора в арбитражном процессе лежит концепция ограничения вмешательства прокуратуры в частноправовые отношения, то прокурор не может:

1. обращаться в арбитражный суд с исками, связанными с недействительностью сделок должника по специальным основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", в том числе и в случаях, когда должник или кредитор относятся к категориям лиц, поименованным в абзацах третьем и четвертом ч. 1 ст. 52 АПК РФ;
2. оспаривать сделки, охваченные арбитражным соглашением, поскольку не является стороной такого соглашения, которое предусматривает подведомственность соответствующих споров международному коммерческому арбитражу.

Процессуальное положение прокурора , возбудившего дело в арбитражном суде, характеризуется следующим:

- прокурор в ходе судебного разбирательства первым дает объяснения по делу по существу заявленных требований;
- прокурор участвует в исследовании всех материалов дела, вправе участвовать в осмотре на месте, осмотре вещественных доказательств, задавать вопросы всем участникам процесса, в том числе свидетелям, экспертам и т.д.

Если прокурор установит в ходе судебного разбирательства, что дело возбудил необоснованно, то он вправе отказаться от него. Однако такой отказ прокурора от поданного им иска не лишает истца права требовать продолжения процесса.

Таким образом, прокурор является истцом особым, так как не является участником спорного материального правоотношения . У прокурора особый интерес к возбуждению дела, определяемый его должностным положением и необходимостью защиты публично-правовых интересов в арбитражном суде, поэтому:

1. к прокурору не может быть предъявлен встречный иск;
2. его отказ от иска не влечет безусловного прекращения производства по делу;
3. он вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса (по делам ст. 52);
4. он наделяется общими процессуальными правами и обязанностями, предусмотренными в ст. 41 АПК РФ.

Действующий АПК РФ и ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в общей форме предусматривают право прокурора в соответствии с процессуальным законодательством вступить в дело в любой стадии процесса, если это предусмотрено законом. 11 Жданов Д.В. Арбитражный процесс. - М., 2003. - С. 101.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что АПК РФ предусмотрена возможность вступления прокурора в дело на любой его стадии, однако лишь по категориям дел, перечисленным в законе.

Закон выделяет две формы участия прокурора в арбитражном судопроизводстве (ст. 52 АПК РФ):

1) инициирование возбуждения производства по делу путем подачи иска или заявления в защиту прав граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
2) вступление в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.

Участие прокурора в арбитражном процессе рассматривается как действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской и иной экономической деятельности.

Участие прокурора в судопроизводстве процессуальный закон связывает с выполнением прокурором определенной публичной миссии, которую в широком смысле часто связывают с основной функцией прокуратуры и которая состоит в надзоре «за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».

Данную формулировку Федерального закона, однако, вряд ли можно признать удачной, поскольку она предполагает фактически тотальный государственный надзор во всех сферах общественной жизни, что, во-первых, невозможно осуществить практически, и во-вторых, в такой всеобъемлющей постановке эта функция не согласуется с конституционным принципом разделения властей и вообще вряд ли уместна вне системы тоталитарного государства.

Поэтому сначала в п.2 ст. 1 Федерального закона, а затем и в разделе III «Прокурорский надзор» сфера надзора сужается, из нее сделана попытка вычленить отдельные секторы и направления надзора (гл.гл. 2, 3, 4 р. III Федерального закона).

Из сферы прокурорского надзора п. 2 ст. 1 Федерального закона изъят надзор за исполнением законов судами. Теперь в силу абз.2 п.1 и п.3 ст. 1, а также раздела IV Федерального закона участие прокурора в рассмотрении дел судами относится к выполнению «иных функций, установленных федеральными законами» (абз.2 п.1 ст. 1 Федерального закона).

В п. 3 ст. 1, ст. 35 Федерального закона достаточно жестко и последовательно проводится положение о верховенстве процессуального закона над законом о прокуратуре, когда речь идет об участии прокурора в рассмотрении дел судами. Согласно п. 1 ст. 35 Федерального закона «прокурор участвует в рассмотрении дед супами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами».

В п. 3 этой же статьи формулировка еще более недвусмысленна:

«Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства».

Отсылки к процессуальному законодательству ставят участие прокурора в рассмотрении дел судами в жесткие процессуальные рамки, и это, безусловно, правильно, в том числе и потому, что ряд основополагающих принципов судопроизводства, таких, как независимость судей, равенство всех перед законом и судом, равноправие и состязательность сторон, закреплены непосредственно в Конституции РФ 11 Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. - 1993. - № 1. - Ст. 1121. и федеральных конституционных законах (ст.ст.5, 7, 15, 16 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» 22 Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. 4 июля 2003 г.) // СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1., ст. 6 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» 33 Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в ред. 4 июля 2003 г.) // СЗ РФ. - 1995. - № 18. - Ст. 1589.).

Тем не менее рудименты прежней системы, когда на прокуратуру возлагался надзор за соблюдением законов судами, продолжают сохраняться (хотя и в разной степени) и в арбитражно-процессуальном законодательстве.

Это относится к праву прокуратуры истребовать из суда любое дело после вступления решения в законную силу, приносить протесты на судебные акты и т.д.

Более того, в некоторых случаях попытки поставить прокуратуру фактически над судом продолжают предприниматься, в том числе на законодательном уровне. Так, в п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре сохранено положение о принесении прокурором протестов и жалоб на «незаконное и необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда». Это означает не что иное, как право прокурора по своему усмотрению определять, является ли судебный акт законным и обоснованным.

Между тем предусмотренное процессуальным законом право обжалования судебного акта никак не связано с его законностью и обоснованностью. Лицо вправе обжаловать законный и обоснованный акт и не обжаловать незаконный и необоснованный.

Однако в силу обязательности вступившего в законную силу судебного акта никто, в том числе прокурор, не вправе признавать его незаконным пли необоснованным, пока он не отменен или не изменен судом в установленном порядке.

Прокурор, как и любое другое лицо, участвующее в деле, может обжаловать судебный акт, приводя соответствующие доводы, однако это совершенно не означает, что он обжалует именно незаконный или необоснованный судебный акт. Между тем в формулировке п. 1 ст. 36 Федерального закона это выглядит именно так. Прокурор может обжаловать (опротестовывать) только незаконные (необоснованные) судебные акты, следовательно, подача им жалобы (протеста) в смысле этой статьи фактически является подтверждением незаконности судебного акта. 11 Кучеров И. Лица, участвующие в арбитражном процессе // Закон. - 2003. - № 2. - С. 9.

Рудименты гипертрофированной роли прокуратуры в гражданском судопроизводстве особенно наглядно видны из сопоставления действующих Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов.

Степень и возможности участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе различны.

В действующем АПК о поднадзорности арбитражного суда прокуратуре уже не упоминается, что отражает изменения в основах конституционного строя, и прежде всего признание судов самостоятельной ветвью государственной власти (ст.ст. 10 и 11 Конституции РФ), закрепление принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (п. 3 ст. 124 Конституции РФ). Эти конституционные принципы несовместимы с каким-либо надзором за судебной властью, а тем более с поднадзорностью суда кому-либо из участников процесса, к числу которых относится и прокурор.

Соответственно положение прокурора в процессе объективно резко меняется -- из надзирающего за судом органа он становится одним из участников процесса и пользуется тем же объемом прав, на него распространяются принципы равноправия сторон и состязательности, обязательности судебных актов.

АПК называет прокурора самостоятельным участником арбитражного процесса, а именно лицом, участвующим в деле, однако его действительное процессуальное положение в арбитражном процессе уясняется через ст. 52 АПК, которая определяет условия и порядок участия прокурора в процессе.

Прокурор сам не является носителем публичного интереса, он лишь формирует и озвучивает этот интерес и защищает его в процессе. Как справедливо отмечалось в литературе, прокурор обращается в суд за защитой не своих, а государственных и общественных прав и интересов и материально-правовых интересов в деле не имеет. 11 Брагинский М.И., Витрянский В.В. Прокурорский надзор. - М., 2003. - С. 203.

Таким образом, фигуру прокурора в арбитражном процессе можно рассматривать как процессуального истца, т.е. лица, пользующегося всеми правами и несущего обязанности истца (кроме права заключения мирового соглашения), обладающего правом распорядиться судьбой иска - отказаться от иска, изменить предмет или основания иска, уменьшить или увеличить размер исковых требований.

Принимая во внимание, что обращение прокурора в арбитражный суд с иском вытекает из его должностных обязанностей по осуществлению надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, реализация данного правомочия возможна в случае необходимости защиты государственных интересов. При подготовке любого иска в арбитражный суд прокурор выявляет наличие нарушений государственных интересов. Прокурор обращается в суд только в случае нарушения закона, ущемляющего государственные интересы, права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, и при невозможности устранить это нарушение другими (неисковыми) средствами.

К иску прокурора не применяются требования об уплате государственной пошлины.

Вступивший в арбитражный процесс путем предъявления иска прокурор пользуется всеми правами истца и несет все его обязанности. Он может изменить основания или предмет иска, отказаться от иска. Он обязан обосновывать и доказывать предъявленный иск. Однако истцами по этим делам выступают предприятия, организации, органы государственной власти и местного самоуправления, в интересах которых заявлен иск. Прокурор, не являясь в материально-правовом смысле субъектом спора, имеет юридическую заинтересованность, характеризующуюся процессуально-правовыми аспектами и обусловленную возложенной на органы прокуратуры обязанностью по осуществлению надзорных полномочий за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. В связи с последним обстоятельством, исходя из положений принципов диспозитивности и состязательности, прокурор не может закончить процесс, заключив мировое соглашение по спору, к нему не может быть предъявлен встречный иск.

Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на значительное сужение полномочий прокурора в арбитражном процессе, вызванное изменениями в экономической сфере и усилением действия принципов состязательности и диспозитивности, прокурор остается должностным лицом, осуществляющим надзорные полномочия посредством реализации предоставленных ему арбитражным процессуальным законом права и обязанности.

Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве является средством укрепления законности, профилактики правонарушений в сфере экономических правоотношений.

В соответствии с приказом Генеральной прокуратуры от 25 мая 2012 г. № 223 "Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе" основными обязанностями прокуроров, обеспечивающих участие в арбитражном процессе, являются:

участие в рассмотрении дел, производство по которым возбуждено по искам (заявлениям) прокуроров, в арбитражных судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, в том числе по заявлениям о пересмотре судебных постановлений по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;
рассмотрение обращений о вступлении в дела, производство по которым возбуждено по указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ искам (заявлениям) иных лиц;
участие в рассмотрении дел, производство по которым возбуждено по искам (заявлениям) иных лиц, в случае принятия Генеральным прокурором РФ или его заместителем, прокурором субъекта РФ (его заместителем), военным прокурором военного округа (флота) (его заместителем) решения о вступлении в дело в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ в арбитражных судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций;
участие в рассмотрении дел, производство по которым возбуждено на основании заявлений прокуроров о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
рассмотрение обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов по арбитражным делам, указанным в ст. 52 АПК РФ, от лиц, участвующих в деле, а также от лиц, не привлеченных к участию в деле, если суд принял решение об их правах и обязанностях;
апелляционное, кассационное обжалование судебных постановлений по арбитражным делам, перечисленным в ст. 52 АПК РФ, и иным делам, в рассмотрении которых участвовал прокурор, а также внесение представления о пересмотре указанных судебных актов в порядке надзора.

Прокурор в арбитражном процессе пользуется правами и несет обязанности стороны в процессе. Полномочия по участию в арбитражном процессе он реализует путем предъявления в арбитражные суды исков (заявлений), указанных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ.

Прокурор вправе обратиться в суд:

с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов РФ, доля участия муниципальных образований;
с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.

Положение прокурора в арбитражном процессе сходно с его процессуальным положением при участии в рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции.

Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Вместе с тем положение прокурора в арбитражном процессе имеет свои особенности:

прокурор нс обязан принимать предусмотренные законом для хозяйствующих субъектов меры к непосредственному урегулированию спора;
исковое заявление прокурора не оплачивается государственной пошлиной, а сам прокурор освобождается от обязанности по уплате судебных расходов;
к прокурору не может быть предъявлен встречный иск;
прокурор не может закончить процесс, заключив мировое соглашение.

Прокурор вправе отказаться от предъявленного им иска, однако это не лишает истца, если он участвует в деле, права требовать рассмотрения дела по существу. Вместе с тем отказ истца от иска, заявленного в его интересах прокурором, влечет оставление иска без рассмотрения.

В ст. 52 АПК РФ не предусмотрена возможность обращения прокурора в арбитражный суд в интересах гражданина или объединения граждан, если только нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не связано с оспариванием нормативных правовых актов или ненормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим возникает вопрос: вправе ли прокурор со ссылкой на обстоятельства, предусмотренные в п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре РФ, предъявить и поддерживать в арбитражном суде иск в интересах гражданина (граждан) и но другим делам? По мнению исследователей вопроса, системное толкование норм арбитражного процессуального законодательства дает основания для положительного ответа на этот вопрос, поскольку порядок судопроизводства в арбитражных судах определяется нс только АПК РФ, но и другими федеральными законами (ч. 2 ст. 3 АПК РФ). Например, в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 33 АПК РФ споры граждан-акционеров с акционерными обществами, вытекающими из их деятельности, за исключением трудовых споров, относятся к компетенции арбитражных судов. По таким спорам вполне возможны ситуации, когда гражданин-акционер но состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не сможет лично отстаивать свои права и свободы или когда будут нарушены права и свободы значительного числа граждан-акционеров либо в силу иных обстоятельств нарушение приобретет особое общественное значение. При наличии таких обстоятельств прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, поскольку в ч. 1 ст. 52 АПК РФ (в отличие от ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) лишь сформулирован перечень дел, но не содержится дополнительных условий, вступающих в противоречие с правилами п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре РФ. Согласно взаимосвязанным положениям ч. 1 ст. 52 и ч. 2 ст. 198 АПК РФ прокурор наряду с государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными не только ненормативных правовых актов, по и с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц. Основанием для такого обращения является убежденность прокурора в том, что ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) соответствующего органа или должностного лица противоречат закону или иному нормативному акту и нарушают права и законные интересы граждан и организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают другие препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Оспаривая незаконные действия соответствующих органов в суд, прокурор действует прежде всего в защиту публичных интересов. При этом не имеет принципиального значения, выражены оспариваемые прокурором действия в письменном документе (правовом акте) или нет .

Возлагая на прокурора обязанность по охране публичных интересов, законодатель вместе с тем в ст. 52 АПК РФ существенно ограничивает правомочия прокурора на обращение в арбитражный суд с требованиями в защиту интересов государства и муниципальных образований, нарушенных совершением противоправных сделок в сфере экономики. Они сводятся лишь к праву прокурора предъявить иск о признании сделки недействительной и применении последствий недействительности ничтожной сделки, если участником ее являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные предприятия, юридические лица с государственным и муниципальным участием. Между тем публичные интересы в гражданском обороте с очевидностью нарушаются не только совершением сделок с участием субъектов, перечисленных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ. С учетом этого в гражданском процессе прокурор, в отличие от арбитражного процесса, наделен полномочием по обращению в суд общей юрисдикции с любым иском, направленным на защиту интересов государства и муниципальных образований (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). Налицо противоречия в нормативном регулировании, обусловленные лишь тем, к ведению какого суда отнесено разрешение конкретного гражданского дела. Они порождают серьезные трудности в обеспечении защиты законных интересов государства и общества в сфере предпринимательства и иной экономической деятельности, для устранения которых, по крайней мере, требуется унификация норм гражданского и арбитражного процессуального законодательства, регламентирующих процессуальные полномочия прокурора .

Представляется, что расширение компетенции прокурора в арбитражном процессе будет способствовать укреплению законности в сфере экономики.

В каких же случаях прокурор должен использовать исковое заявление в арбитражный суд как средство надзора за соблюдением законов?

1. Когда есть объективные основания полагать, что реагирование в иной форме – внесение представления или принесение протеста – не повлечет своевременного и полного устранения нарушений законности.
2. Для предотвращения вреда государственным или публичным интересам путем принятия арбитражным судом по заявлению прокурора мер но обеспечению иска, если органы или должностные лица, допустившие нарушения закона, отказываются принять меры по добровольному устранению правонарушения и его последствий.

В отдельных случаях прокурор может предъявить иск в интересах организации или гражданина-предпринимагеля, если ответчиком нарушены не только права истцов, но и затронуты государственные или общественные интересы, например при срыве выпуска социально значимой продукции, нарушении нормальной эксплуатации объектов транспорта, энергетики, оборонного комплекса, медицинских и образовательных учреждений, создании предпосылок для экологических катастроф, серьезных социальных конфликтов .

Правом обращения в Высший Арбитражный Суд РФ наделены только Генеральный прокурор РФ и его заместители. В арбитражные суды субъектов РФ обращаются прокуроры субъекта РФ и их заместители, а также приравненные к ним прокуроры. Прокуроры городов и районов, а также приравненные к ним прокуроры правом обращения в арбитражные суды не обладают, однако могут принять участие в подготовке материалов для предъявления иска и подготовке проекта искового заявления, после чего направляют указанные материалы в соответствующее управление вышестоящей прокуратуры.

Исковые заявления направляются в суд с соблюдением правил подведомственности (ст. 27 АПК РФ) и подсудности (ст. 34–39 АПК РФ). К исковому заявлению в обязательном порядке прилагаются доказательства, подтверждающие обоснованность иска. Копии этих документов направляются ответчику.

В соответствии с ч. 5 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе вступить в дела, указанные в ч. 1 ст. 52 АПК РФ и возбужденные по искам (заявлениям) иных лиц, на любой стадии арбитражного процесса (при рассмотрении дела судами первой, апелляционной и кассационной инстанций). Вступление прокуроров в процесс, инициированный иными лицами, имеет целью обеспечение законности. С учетом этого решение о вступлении в дело в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ должен принимать прокурор субъекта РФ или его заместитель как по собственной инициативе, так и по ходатайству лиц, участвующих в деле, о чем он направляет в арбитражный суд соответствующее заявление.

Несмотря на то что принятие решения о вступлении в дело прокурора непосредственно арбитражным судом в АПК РФ не предусмотрено, в случае вынесения судом соответствующего определения следует рассматривать и этот вопрос с учетом требований ст. 52 АПК РФ.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражными судами по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23 АПК РФ.

Прокурор в соответствии с ч. 2 ст. 192 АПК РФ вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц также рассматриваются арбитражными судами по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 24 АПК РФ.

Прокурор согласно ч. 2 ст. 198 АПК РФ вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При подготовке заявлений о признании ненормативных актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными прокурор должен иметь в виду, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом (п. 4 ст. 198 АПК РФ) с учетом особенностей, изложенных в п. 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 марта 2012 г. № 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" .

В ходе судебного разбирательства прокурор обладает всеми правами стороны. Он вправе знакомиться с материалами дела и делать выписки из них, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, высказывать свое мнение по поводу заявленных ходатайств и отводов, участвовать в исследовании доказательств, обжаловать судебные решения, знать о поданных жалобах, получать копии жалоб и принятых судебных решений.

В случае незаконности и необоснованности судебных решений, нс вступивших в законную силу, прокурор, участвующий в деле, подает апелляционную жалобу. Она должна быть составлена в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 260 АПК РФ. Копию жалобы прокурор направляет лицам, участвующим в деле. Документы, прилагаемые к апелляционной жалобе, могут быть представлены в арбитражный суд в электронном виде.

При рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам вправе повторно рассмотреть дело.

Прокурор должен иметь в виду, что дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, и суд признает эти причины уважительными.

При рассмотрении дела в арбитражном суде апелляционной инстанции прокурор, как и иные лица, участвующие в деле, вправе заявлять ходатайства о вызове новых свидетелей, проведении экспертизы, приобщении к делу или об истребовании письменных и вещественных доказательств, в исследовании или истребовании которых им было отказано судом первой инстанции. Суд апелляционной инстанции не вправе отказать в удовлетворении указанных ходатайств на том основании, что они не были удовлетворены судом первой инстанции.

Суд апелляционной инстанции рассматривает дело только в объеме жалобы. В соответствии с ч. 5 ст. 268 АПК РФ в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Вне зависимости от доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет, не нарушены ли судом первой инстанции нормы процессуального права, являющиеся в соответствии с ч. 4 ст. 270 АПК РФ основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции.

Новые требования, которые не были предметом рассмотрения в арбитражном суде первой инстанции, не принимаются и не рассматриваются арбитражным судом апелляционной инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе вынести следующие решения:

оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения;
отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт;
отменить решение полностью или в части и прекратить производство по делу либо оставить исковое заявление без рассмотрения полностью или в части.

Правом отменить решение суда первой инстанции и вернуть дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции апелляционная инстанция не обладает.

В апелляционной жалобе прокурор должен указать основания отмены или изменения решения. Основаниями для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции являются:

неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела;
недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными;
несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела;
нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В свою очередь, неправильным применением норм материального права являются:

Нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения.

Безусловными основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции являются:

рассмотрение дела в отсутствие кого-либо из участвующих в деле лиц, не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания;
принятие судом решения о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле;
неподписание решения судьей или одним из судей, если дело рассмотрено в коллегиальном составе судей, либо подписание решения не теми судьями, которые указаны в решении;
нарушение правила о тайне совещания судей при принятии решения.

В кассационном порядке прокурор, участвующий в деле, обжалует незаконное и необоснованное решение суда первой инстанции, вступившее в законную силу, за исключением решений Высшего Арбитражного Суда РФ, и (или) постановление арбитражного суда апелляционной инстанции.

Кассационная жалоба может быть подана в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемых решения, постановления арбитражного суда, если иное не предусмотрено АПК РФ.

наименование арбитражного суда, в который подается кассационная жалоба;
наименование лица, подающего жалобу, с указанием его процессуального положения, а также других лиц, участвующих в деле, их место нахождения или место жительства;
наименование арбитражного суда, принявшего обжалуемое решение, постановление, номер дела и дата принятия решения, постановления, предмет спора;
требования лица, подающего жалобу, о проверке законности обжалуемого судебного акта и основания, по которым лицо, подающее жалобу, обжалует решение, постановление, со ссылкой на законы или иные нормативные правовые акты, обстоятельства дела и имеющиеся в деле доказательства;
перечень прилагаемых к жалобе документов.

Кассационная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Неявка в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции прокурора, подавшего кассационную жалобу, и других лиц, участвующих в деле, не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие, если они были надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства.

Арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального нрава и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено АПК РФ.

Независимо от доводов, содержащихся в кассационной жалобе, арбитражный суд кассационной инстанции проверяет, не нарушены ли арбитражным судом первой и апелляционной инстанций нормы процессуального права, являющиеся основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции и постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

При рассмотрении дела арбитражный суд кассационной инстанции проверяет, соответствуют ли выводы арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими но делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

В кассационной жалобе прокурор вправе просить суд кассационной инстанции принять одно из решений, предусмотренных в ст. 287 АПК РФ.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе:

оставить решение арбитражного суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения;
отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права либо законность решения апелляционной инстанций повторно проверяется арбитражным судом кассационной инстанции при отсутствии оснований, предусмотренных п. 3 ч. 1 ст. 286 АПК РФ;
отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено или изменено, если этим судом нарушены нормы процессуального права, являющиеся в соответствии с ч. 4 ст. 288 АПК РФ основанием для отмены решения, постановления, или если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам. При направлении дела на новое рассмотрение суд может указать на необходимость рассмотрения дела коллегиальным составом судей и (или) в ином судебном составе;
отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и передать дело на рассмотрение другого арбитражного суда первой или апелляционной инстанции в пределах одного и того же судебного округа, если указанные судебные акты повторно проверяются арбитражным судом кассационной инстанции и содержащиеся в них выводы не соответствуют установленным но делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам;
оставить в силе одно из ранее принятых по делу решений или постановлений;
отменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и прекратить производство по делу либо оставить исковое заявление без рассмотрения полностью или в части.

Арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела.

В случае если указанные нарушения закона судом кассационной инстанции были допущены, то прокурор приносит жалобу в порядке надзора.

В соответствии со ст. 288 АПК РФ основаниями для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Неправильным применением норм материального права являются:

неприменение закона, подлежащего применению;
применение закона, не подлежащего применению;
неправильное истолкование закона.

Нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения, постановления.

Безусловными основаниями для отмены решения, постановления арбитражного суда являются:

рассмотрение дела арбитражным судом в незаконном составе;
рассмотрение дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания;
нарушение правил о языке при рассмотрении дела;
принятие судом решения, постановления о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле;
неподписание решения, постановления судьей или одним из судей либо подписание решения, постановления не теми судьями, которые указаны в решении, постановлении;
отсутствие в деле протокола судебного заседания или подписание его не теми лицами, которые указаны в ст. 155 АПК РФ;
нарушение правила о тайне совещания судей при принятии решения, постановления.

Пересмотр в порядке надзора вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов осуществляется исключительно Высшим Арбитражным Судом РФ по заявлениям лиц, участвующих в деле, и иных, указанных в ст. 42 АПК РФ, а также по представлению прокурора по делам, предусмотренным ст. 52 АПК РФ.

Право обращения в Высший Арбитражный Суд РФ предоставлено Генеральному прокурору РФ и его заместителям (п. 4 ст. 4 АПК РФ).

Основаниями к отмене или изменению решения в порядке надзора являются:

нарушение единообразия в применении арбитражными судами норм права;
препятствие принятию законного решения по другому делу;
нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов.

Представление о пересмотре судебных актов в порядке надзора прокурор вправе направить только по делам, указанным в ст. 52 АПК РФ, т.е. возбужденным но искам и заявлениям прокурора, а также по тем делам, по которым прокурор участвовал в деле в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ.

Представление в Высший Арбитражный Суд РФ может быть подано в течение трех месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятого по делу, если исчерпаны другие имеющиеся возможности для проверки в судебном порядке законности указанного акта, т.е. в кассационном порядке.

В соответствии с приказом Генеральной прокуратуры от 25 мая 2012 г. № 223 "Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе", подготовку и направление в Высший Арбитражный Суд РФ представлений о пересмотре судебных актов в порядке надзора по арбитражным делам должно осуществлять управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры РФ либо управление обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры (при обращении в арбитражный суд военного прокурора). Подготовку и направление в Высший Арбитражный Суд РФ исковых заявлений (заявлений) в соответствии с подсудностью дел, а также представлений о пересмотре судебных актов в порядке надзора осуществляет управление но обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, па которое возлагается обеспечение участия прокурора в рассмотрении дел для поддержания исков (заявлений) и надзорных представлений, рассматриваемых Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ.

Представление прокурора рассматривается коллегиальным составом судей Высшего Арбитражного Суда РФ, который решает вопрос о направлении дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ для пересмотра судебного акта в порядке надзора.

Генеральный прокурор РФ вправе принимать участие в заседаниях Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ. Он вправе обращаться в Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по арбитражным делам.

Жилин Г. А. Правосудие по гражданским делам. М.: Проспект, 2010.
Егорова Л. Процессуальные противоречия судебной защиты публичных интересов // Законность. 2006. № 1. С. 14–17.
Трикс А. В. Справочник прокурора. СПб.: Питер Пресс, 2007.
Вестник ВАС РФ. 2012. № 5.

Возможно, будет полезно почитать: