Взаимодействие органов МСУ с прокуратурой: границы дозволенного. Проблемы взаимодействия прокуратуры и органов местного самоуправления Прокуратура взаимодействие с местным самоуправлением

Представители местного самоуправления и прокуратуры сели за стол переговоров для обсуждения проблем, накопившихся в области их взаимодействия. Данной теме был посвящен целый цикл межведомственных совещаний, прошедших в нескольких федеральных округах, в том числе и ЦФО. Одно из таких мероприятий состоялось в Ярославле.

Претензии муниципалитетов

Поводом для проведения таких совещаний стало совместное совещание Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ, которое прошло в декабре прошлого года. На нем впервые открыто обсуждались проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры. Представители местного самоуправления неоднократно поднимали вопрос о проблемах взаимодействия с надзорными органами. Они отмечали увеличивающийся с каждым годом объем запросов различной информации, в том числе и той, которая находится в открытом доступе (на сайтах муниципальных образований), рост необоснованных проверок исполнения органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями действующего законодательства в различных сферах со стороны органов прокуратуры и недостатки, связанные с их проведением. Указывали на факты необоснованного дублирования проверок, проводимых различными контрольно-надзорными органами, в том числе и прокуратурой.

Претензии прокуратуры

Ситуацию с другой стороны обрисовали представители прокуратуры. Выступая на совещании в Ярославле, они указали на то, что общее количество нарушений, выявляемых в деятельности органов местного самоуправления, на протяжении последних лет остается стабильно высоким. Многочисленные нарушения законов органами местного самоуправления фиксируются практически в каждой из сфер социально-экономической жизни общества: и при управлении муниципальной собственностью, и при формировании и исполнении местных бюджетов, и при установлении местных налогов и сборов, и при оказании услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и т. д.

По данным Управления Генеральной прокуратуры РФ в Центральном федеральном округе на территории данного округа в 2010 году прокуроры выявили в представительных и исполнительных органах местного самоуправления более 191 тыс. нарушений законов. Для их устранения вынесено 28,3 тыс. протестов. По требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности за различные нарушения привлечено 14,6 тыс. работников муниципалитетов; к административной ответственности — 1,9 тыс. работников. По материалам, направленным в следственные органы, возбуждено 78 уголовных дел. За первый квартал 2011 года было выявлено уже 68,3 тыс. нарушений законов, к дисциплинарной ответственности за различные нарушения привлечено 5,6 тыс. работников муниципалитетов, а к административной ответственности - 460 человек, возбуждено 27 уголовных дел.

Крайнее беспокойство у представителей прокуратуры вызывает и большое количество нарушений, допущенных органами местного самоуправления при издании правовых актов. В 2010 году в Центральном федеральном округе прокуратура оспорила 21,8 тыс. муниципальных нормативно-правовых актов, в том числе 4,5 тыс. уставов. И без того не очень хорошую ситуацию в муниципальном правотворчестве усугубляет неэффективность мониторинга действующего законодательства или отсутствие такового. Это влечет за собой несвоевременное приведение муниципальных нормативно-правовых актов в соответствие изменившемуся федеральному законодательству. Как было отмечено на совещании, для того чтобы муниципальные образования изменили свои уставы в соответствии с изменениями федерального законодательства, например в части порядка формирования и сроков полномочий избирательных комиссий, потребовалось практически повсеместное принятие мер прокурорского реагирования. И данный случай не единичен.

Кадры решают все... и в муниципальном нормотворчестве

То, что проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и органов прокуратуры начали открыто обсуждаться и на региональном, и на федеральном уровнях, можно считать первым шагом на пути их решения. Но для достижения более конкретных результатов мало озвучить и обсудить проблему, необходимо выявить ее изначальную причину и наметить пути решения.

Так, одна из главных причин возникновения проблем в муниципальном нормотворчестве - низкая квалификация управленческого состава органов местного самоуправления. С другой стороны, в современных условиях, когда законодательство столь динамично меняется, когда внедряются новые принципы хозяйствования, когда реформируется и бюджетный процесс, и сама бюджетная система страны, соблюсти букву закона без мощного юридического сопровождения достаточно сложно. Вместе с тем далеко не все муниципалитеты имеют сильные юридические службы. Понимая, что повышение уровня правовой грамотности - один из способов решения существующих проблем, представители прокуратуры многих областей округа совместно с органами государственной власти и Советами муниципальных образований начали активную работу по правовому обу-чению и повышению квалификации представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих (проведение учебно-методических семинаров, семинаров-совещаний, занятий на базе региональных образовательных учреждений и т. д.). Прокуроры отметили особую эффективность и действенность организации такой работы. Как было отмечено на совещании, ряд прокуроров (в Белгородской, Брянской, Воронежской, Липецкой, Орловской и др. областях) организовали учебно-методические семинары на местах с муниципальными служащими, разработали и утвердили планы-графики их проведения.

Интересный опыт взаимодействия с органами местного самоуправления имеется у Мытищинской городской прокуратуры Московской области. Здесь сформирован План учебы и повышения квалификации в сфере нормотворчества представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих на 2011 год с учетом пожеланий муниципалитетов. Темы, по которым проводится учеба, более чем актуальные: «Законодательное обеспечение прохождения государственной и муниципальной службы, нормотворчество органов местного самоуправления в данной сфере», «Подготовка НПА органов местного самоуправления, проведение антикоррупционной экспертизы таких актов», «Мониторинг законодательства, своевременное внесение изменений в НПА при изменении законодательства», «Вопросы проведения выборов на федеральном, региональном и местном уровнях, полномочия органов местного самоуправления в части регулирования вопросов в данной сфере» и др. Такие планы учебы подготовлены и согласованы с органами местного самоуправления всеми городскими и районными прокуратурами Московской области (подробно об опыте Московской области читайте в следующем номере «Бюджета»). В Брянской, Владимирской, Костромской, Липецкой, Тамбовской областях семинары для правового просвещения работников органов местного самоуправления проводятся на постоянной основе.

Кроме того, прокуроры сами принимают активное участие в нормотворческой деятельности муниципальных образований. Они инициируют принятие муниципальных нормативно-правовых актов, разрабатывают их проекты, а также модельные правовые акты, вносят свои замечания и поправки к проектам, присутствуют на заседаниях органов местного самоуправления, их комитетов, комиссий и рабочих групп, на которых решается вопрос о принятии нормативных актов. Как было отмечено на совещании, в прошедшем году прокуроры округа подготовили 54,8 тыс. заключений по проектам нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. Из этого числа в 5,5 тыс. содержались замечания по допущенным нарушениям закона и наличию коррупциогенных факторов.

Кардинальному решению многих проблем, связанных с муниципальным нормотворчеством, по мнению прокуроров, может способствовать и формирование на уровне субъектов РФ сводных электронных баз данных документов по основным направлениям деятельности муниципальных образований с возможностью доступа к ним всех заинтересованных органов власти. В том числе необходимо предусмотреть размещение в базах данных модельных правовых актов, проектов нормативно-правовых актов, внесенных в представительные и исполнительные органы местного самоуправления, и т. д.

Практика реализации прокуратурой Амурской области предусмотренных ст. ст. 4, 7 Закона о прокуратуре РФ полномочий участия прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов власти и местного самоуправления, их информирования о состоянии законности и правопорядка в регионе, мерах, принятых органами прокуратуры по их укреплению, свидетельствует об организации на постоянной основе взаимодействия прокуроров с органами власти и местного самоуправления, разработке указанными органами в рамках компетенции на основе предложений прокуроров соответствующих мероприятий с целью улучшения состояния законности и правопорядка в регионе.
Так, стало традицией ежегодное выступление прокурора области на заседаниях Законодательного Собрания области с информацией о состоянии законности в регионе. В канун 20-летия Конституции РФ тема отдельного выступления прокурора на конференции, организованной представительным органом, была посвящена состоянию конституционной законности. В связи с произошедшим в августе - сентябре 2013 года крупномасштабным наводнением в области вопросам взаимодействия с органами власти и местного самоуправления уделено самое пристальное внимание. Еженедельно прокуроры всех уровней принимают участие в заседаниях комиссий по чрезвычайным ситуациям, что позволяет получать информацию из первых рук, оперативно реагировать на нарушения закона, принимать меры по восстановлению нарушенных прав граждан. В этот период особенно важно взвешенно принимать меры реагирования во избежание негативных последствий прокурорского вмешательства. Практически ни одно заседание представительных и исполнительных органов не обходится без участия прокуроров.
По отдельным вопросам состояния законности прокуроры направляют информацию в органы власти и местного самоуправления, в 2013 г. направлено 309 таких информационных сообщений (в 2012 г. - 293).

Активно применяются иные формы взаимодействия, к примеру семинары-совещания с участием представителей органов власти и местного самоуправления по наиболее актуальным вопросам обеспечения законности в различных сферах правоотношений. На постоянной основе как на уровне области, так и на уровне городов и районов области при прокуратурах действуют межведомственные рабочие группы по обеспечению законности в сфере нормотворчества.
В результате своевременного взаимодействия некоторые вопросы находят свое правильное решение и не требуют в дальнейшем прокурорского вмешательства.
Примером взаимодействия является прошедший по инициативе ассоциации "Совет муниципальных образований Амурской области" 6 июня 2014 г. 2-й съезд руководителей муниципалитетов Приамурья, в работе которого принял участие и выступил с докладом "Задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления" первый заместитель прокурора области.
На съезде шел разговор представителей муниципалитетов, всех ветвей власти о важнейших задачах, стоящих перед местным самоуправлением.
В докладе прокурора было отмечено, что местное самоуправление - важная основа конституционного строя РФ, решающее значительную часть вопросов, непосредственно затрагивающих права и интересы граждан.
Обеспечение законности в деятельности органов местного самоуправления - традиционно одно из важнейших направлений прокурорского надзора. В современный период меняются подходы к организации прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления, происходит усиление межведомственного взаимодействия.
Прокуратурой области активизирован прокурорский надзор за законностью муниципальных нормативных правовых актов, акцент перенесен на превентивную работу с проектами таких актов.
Совместно с муниципалитетами прокуроры участвуют в нормотворческом процессе, инициируют разработку и принятие правовых актов, проводят их антикоррупционную экспертизу, систематически информируют ОМС о состоянии законности и правопорядка, необходимости приведения нормативных актов в соответствие с изменившимся законодательством.
В результате проведения такой целенаправленной работы в 2013 г. уменьшилось число оспоренных прокурорами незаконных актов (почти на 40%). В текущем году указанная тенденция сохраняется, оспорено на 28% меньше актов, чем за аналогичный период прошлого года, в том числе 108 уставов муниципальных образований.

В 2013 г. прокурорами изучено свыше 6 тыс. проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, каждый четвертый из них требовал корректировки, принято участие в 400 заседаниях, совещаниях, рабочих встречах органов местного самоуправления. Внесено более 300 значимых проектов, по результатам мониторинга направлено около 1900 предложений о совершенствовании муниципального законодательства. Превентивная работа с проектами муниципальных правовых актов, участие в нормотворческом процессе органов местного самоуправления продолжается и в 2014 г.
В целях совершенствования взаимодействия и углубления сотрудничества с представительными и исполнительными органами местного самоуправления в 2013 г. прокурорами проведено 46 совещаний, заседаний и встреч, 60 лекций и 29 семинаров с должностными лицами органов местного самоуправления области. Сложилась положительная практика проведения прокуратурой области семинаров-совещаний с главами администраций, председателями представительных органов местного самоуправления, в том числе с участием специалистов управления Минюста России по Амурской области и других контролирующих органов.
В прокуратуре области на постоянном контроле находится исполнение органами местного самоуправления законодательства по вопросам местного значения. Работа планируется с учетом анализа состояния законности на поднадзорных территориях, информации, получаемой прокурорами на заседаниях органов местного самоуправления, при изучении проектов нормативных правовых актов.
Так, устойчивая работа системы жилищно-коммунального хозяйства является залогом соблюдения прав граждан на получение услуг жизнеобеспечения, в связи с чем внимание прокуроров ежегодно акцентируется на подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства к очередному отопительному периоду. С учетом анализа состояния законности и практики прокурорского реагирования прокуроры в органы местного самоуправления направили 11 информационных сообщений о необходимости дополнительного включения в план подготовки к отопительному периоду 2014 - 2015 гг. объектов, на которых во время отопительного периода 2013 - 2014 гг. происходили технологические сбои. По результатам рассмотрения информации прокуроров органы местного самоуправления в планы подготовки к следующему отопительному периоду включили 32 объекта, ремонт которых запланирован на летний период 2014 года, тогда как в предыдущий период было включено 90 объектов. Министерство ЖКХ области на основании представленных органами местного самоуправления планов подготовки к следующему отопительному периоду 30 апреля 2014 г. утвердило сводный план подготовки объектов ТЭК и ЖКХ к отопительному периоду 2014 - 2015 гг. Этот план прокуратурой области 5 мая 2014 г. направлен территориальным прокурорам для использования в надзорной деятельности, обеспечения надзора за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.
С учетом приоритета обеспечения законности местных бюджетов особое внимание органов прокуратуры области сконцентрировано на организации прокурорами городов и районов тесного взаимодействия с органами местного самоуправления в целях проведения превентивной работы в рамках надзора за исполнением бюджетного законодательства. В ноябре - декабре каждого года прокуроры изучают проекты решений органов местного самоуправления о бюджете на очередной год и последующие периоды. При наличии оснований главам органов местного самоуправления на стадии принятия решений направляются соответствующие замечания, которые также озвучиваются на заседаниях. Так, при формировании и принятии местных бюджетов на 2014 г., плановый период 2015 - 2016 гг. на 187 проектов решений о местных бюджетах были направлены замечания по 527 вопросам, которые учтены - органами местного самоуправления приняты НПА с соблюдением действующего законодательства. Отлаженная система взаимодействия прокуроров с органами местного самоуправления позволила пресечь нарушения закона, обеспечить принятие местных бюджетов с соблюдением законодательства.
Особое внимание уделяется вопросам законности расходования бюджетных средств и использования муниципального имущества.
Основная часть выявленных прокурорами нарушений закона связана с необеспечением реализации муниципальных программ, неэффективным использованием бюджетных средств, недостаточным планированием расходов на решение вопросов местного значения, невыполнением органами местного самоуправления переданных полномочий, отсутствием финансового контроля либо его ненадлежащей организацией.
Вопросы обеспечения законности и правопорядка при ликвидации последствий крупномасштабного наводнения, произошедшего в августе - сентябре 2013 года, продолжают оставаться на особом контроле органов прокуратуры области. Реализованы мероприятия, направленные на эффективное обеспечение надзора в период действующего чрезвычайного положения: ведется постоянный мониторинг ситуации, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, местного самоуправления при реализации ими полномочий по ликвидации последствий ЧС. С целью оперативного принятия необходимых решений своевременно оказывалась правовая помощь как органам власти и местного самоуправления, так и пострадавшим гражданам.
Надзорными мероприятиями охвачены вопросы своевременного восстановления прав пострадавших граждан, объектов жилья, социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, пострадавших в результате крупномасштабного наводнения, а также противодействия правонарушениям в сфере расходования выделенных на эти цели бюджетных средств.
Наиболее распространены нарушения в деятельности органов местного самоуправления при реализации полномочий по признанию граждан пострадавшими от ЧС и включении в списки пострадавших, в ходе предоставления мер социальной поддержки, связанных с восстановлением жилищных прав граждан, нарушения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, нарушения процедуры обследования жилья и другие.
Всего в деятельности органов местного самоуправления прокуроры с момента введения режима ЧС выявили 308 нарушений (более 50% всех нарушений законов), из них 145 нарушений при формировании и направлении списков пострадавших граждан; 126 нарушений сроков и процедуры проведения обследований помещений; 22 нарушения при информировании граждан; 15 нарушений при проведении капитального ремонта жилья.
Прокуратурой области, прокурорами городов и районов приняты дополнительные меры по исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования материалов, статистических данных и иных сведений от органов местного самоуправления, обеспечивается соответствие требований в адрес руководителей органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий возложенным на них функциям.
В результате принятых мер территориальными прокурорами в 2013 г. было направлено на 19% меньше требований и запросов в органы местного самоуправления по сравнению с 2012 г. (4153 - 5135). Из них с трехдневным сроком исполнения - только 5% (230) от общего числа. Указанная тенденция сохраняется и в текущем году.

Органы власти всех уровней активно используют информационные технологии (сайты, Интернет). В нарушение Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" не все муниципальные образования области имеют официальные сайты в информационно-коммуникационной сети Интернет ввиду отсутствия материально-технической базы и достаточного финансирования для обеспечения работы системы. В 29% муниципальных образований области объем размещаемой на сайтах информации не соответствует установленным требованиям.
Необходимо отметить, что с 1 января текущего года введен новый порядок осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на органы прокуратуры возложены дополнительные полномочия по формированию ежегодного плана проведения проверок деятельности органов местного самоуправления, определен порядок направления, рассмотрения проектов планов органов государственного контроля о проведении таких проверок. Плановые проверки не могут проводиться чаще, чем один раз в два года.
В настоящее время продолжается реформа местного самоуправления.
В связи с принятием 27 мая текущего года Федерального закона N 136-ФЗ внесены существенные коррективы в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности:
- Закон дополнен положениями о городском округе с внутригородским делением и о внутригородском районе, в которых также возможно осуществление местного самоуправления;
- предусмотрена возможность перераспределения полномочий между муниципальными образованиями различного уровня.
Внесенные изменения потребуют принятия региональных и муниципальных нормативных правовых актов, приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным и областным законодательством.
В целях совершенствования взаимодействия органов прокуратуры и местного самоуправления прокуратурой области предложено проведение совместных мероприятий:
- прокурорами районного звена с должностными лицами органов местного самоуправления совместных приемов граждан по вопросам реализации возложенных на органы местного самоуправления полномочий;
- учебно-методических занятий органов местного самоуправления и органов прокуратуры по разъяснению полномочий контрольно-надзорных органов при проведении проверок;
- обобщений и распространения положительной практики деятельности органов местного самоуправления советами муниципальных образований, участия в подготовке модельных муниципальных нормативных правовых актов.
Кроме того, по-прежнему сохраняют актуальность такие вопросы, требующие согласованных действий, как осуществление органами местного самоуправления полномочий по подготовке к новому отопительному периоду, муниципального жилищного контроля, а также эффективного использования бюджетных средств на строительство и капитальный ремонт жилых домов до реального устранения нарушений прав каждого пострадавшего от стихии гражданина.
Взаимодействие органов прокуратуры области с органами власти и местного самоуправления продолжает оставаться ключевым направлением деятельности прокуратуры Амурской области, позволяющим эффективно осуществлять надзор в различных сферах правоотношений и своевременно влиять на состояние законности.

УЧАСТИЕ ПРОКУРОРОВ В НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Р.И. ЗАГИДУЛЛИН

Обеспечение единства правового пространства - одна из важных задач органов прокуратуры. Ввиду отсутствия у муниципальных образований достаточных материальных ресурсов и профессиональных кадров, прежде всего юридической специальности, особую актуальность приобретает обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов нормативным правовым актам органов государственной власти.
Эта задача аккумулирует вокруг себя множество форм организации взаимодействия между органами прокуратуры и местной властью. Прокуратура Республики Татарстан прежде всего нацеливает городских и районных прокуроров на предотвращение принятия незаконных нормативных правовых актов, акцент в работе органов прокуратуры республики сделан на выявление в муниципальных актах положений, противоречащих действующему законодательству, до их принятия, т.е. на проектном уровне.
Приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" прокурорам предписано, не ослабляя надзора за законностью нормативных правовых актов, осуществлять правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов, в том числе органов местного самоуправления. Реализация Приказа предполагает обеспечение поступления в органы прокуратуры всех разрабатываемых в муниципалитетах проектов нормативных правовых актов.
Для исполнения поставленных задач и оказания практической помощи прокурорам городов и районов Республики Татарстан в 2012 г. прокуратурой Республики Татарстан заключены многосторонние соглашения с Министерством юстиции Республики Татарстан, Советом муниципальных образований Республики Татарстан и главами муниципальных районов Республики Татарстан о взаимодействии в сфере обеспечения единства правового пространства, законности нормативных правовых актов и полноты правового регулирования.
В соответствии с соглашениями главы муниципальных районов обеспечивают представление органам прокуратуры всех проектов муниципальных нормативных правовых актов до их принятия и в течение 10 дней с момента принятия всех муниципальных нормативных правовых актов - для изучения их на предмет соответствия законодательству.
Соглашение является основой для взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления. Механизм взаимодействия по вопросам представления органами местного самоуправления проектов нормативных правовых актов в органы прокуратуры для изучения, включая сроки и формы обмена документами, вырабатывается на местах.
Следует отметить, что в Республике Татарстан сложились различные механизмы исполнения требований Приказа Генерального прокурора РФ N 144 в части обеспечения поступления в органы прокуратуры проектов муниципальных нормативных правовых актов.
Например, в некоторых районах республики по инициативе прокуроров заключены двухсторонние соглашения между городскими, районными прокуратурами и органами местного самоуправления, в соответствии с которыми последние берут на себя обязательство представлять в органы прокуратуры все проекты муниципальных нормативных правовых актов (Агрызский, Аксубаевский, Альметьевский, Арский, Атнинский, Балтасинский, Бугульминский районы и т.д.).
Есть практика внесения изменений в регламенты представительных органов местного самоуправления, в которых закрепляется обязанность органов местного самоуправления направлять в органы прокуратуры проекты нормативных правовых актов до их принятия.
Так, по предложению Бавлинской городской прокуратуры в регламенты всех представительных органов муниципальных образований района были внесены изменения (изменения в регламенты советов района и городского поселения внесены в 2012 г., в регламенты сельских поселений - в 2013 году). В частности, в регламентах закреплено, что за 10 дней до принятия нормативного правового акта в прокуратуру по электронной почте представляется проект, по результатам изучения которого в органы местного самоуправления направляется соответствующее заключение. Эта модель взаимоотношений способствует также и сокращению бумажного документооборота.
Ввиду действенности этой формы обеспечения поступления в органы прокуратуры проектов нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления в указании прокурора Республики Татарстан от 1 августа 2013 г. N 65/7у "Об исполнении Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 21.06.2013 N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями" прокурорам городов и районов, с целью своевременного и полного поступления проектов муниципальных нормативных правовых актов, предписано инициировать внесение изменений в регламенты представительных органов местного самоуправления, закрепив в них обязанности направлять в прокуратуру проекты нормативных правовых актов в 10-дневные сроки до их принятия. В случае нарушения установленных сроков - предусмотреть снятие с повестки дня рассмотрение соответствующего проекта.
Представляется интересным положительный опыт прокуроров городов и районов по нормативному закреплению обязанности органов местного самоуправления направлять для изучения в органы прокуратуры проекты нормативных правовых актов.
Так, по инициативе Азнакаевского городского прокурора порядок представления проектов муниципальных нормативных правовых актов в городскую прокуратуру был закреплен в уставах всех 29 муниципальных образований Азнакаевского муниципального района. Согласно уставам муниципальных образований проекты представляются в городскую прокуратуру не менее чем за 10 суток до дня их рассмотрения и принятия.
В столице республики по предложению прокурора города принято Постановление Исполнительного комитета от 27 апреля 2010 года N 4330, которым нормативно закреплен порядок направления в прокуратуру города Казани проектов нормативных правовых актов Исполкома.
В целях упорядочения процесса поступления в прокуратуру Верхнеуслонского района республики нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и улучшения дисциплины должностных лиц органов местного самоуправления в этом вопросе прокуратурой района разработан модельный нормативный правовой акт, регламентирующий процедуру представления органами местного самоуправления нормативных правовых актов и их проектов, в том числе и в электронной форме. Модельный акт направлен прокуратурой Верхнеуслонского района во все муниципальные образования района. В настоящее время соответствующие решения приняты Советом Верхнеуслонского муниципального района и в 7 сельских поселениях. В остальных муниципальных образованиях решения находятся на стадии принятия.
Практика нормативного закрепления обязанности органов местного самоуправления представлять в органы прокуратуры проекты муниципальных нормативных правовых актов, а также принятые нормативные правовые акты оказывает положительное влияние на обеспечение изучения прокуратурой всех проектов и принимаемых в муниципальном образовании актов.
Согласно ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность согласно федеральным законам и законам субъектов Федерации.
Следует отметить, что органы прокуратуры, в целях снижения нагрузки на органы местного самоуправления в рамках организации представления в органы прокуратуры республики проектов нормативных правовых актов, все активней инициируют переход на взаимодействие в электронной форме. Особенно это актуально для сельских поселений, удаленно расположенных от районного центра.
Например, Мамадышский муниципальный район включает в себя 33 муниципальных образования. В связи с большим количеством муниципалитетов, а также в целях снижения бумажного документооборота прокуратурой Мамадышского района налажено взаимодействие с органами местного самоуправления в электронном виде. Так, проекты муниципальных актов поступают в прокуратуру района в электронной форме одним из следующих способов: путем направления их на электронный адрес прокуратуры, путем направления электронного носителя с нарочным или почтой, путем представления в прокуратуру района для копирования проектов муниципальных актов USB-накопителя. Заключения по проектам нормативных правовых актов также направляются почтой или по электронной почте. В этих целях в прокуратуре района сформирован список официальных адресов электронной почты органов местного самоуправления Мамадышского муниципального района.
В Актанышском муниципальном районе республики между прокуратурой и органами местного самоуправления достигнуто соглашение о том, что все проекты нормативных правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления направляются для изучения в прокуратуру по электронной почте, заключения в указанные органы также направляются в электронном виде.
Все обозначенные меры способствуют достижению поставленной цели. Так, за 9 месяцев 2013 года городскими и районными прокурорами Республики Татарстан изучено 9782 проекта, что на 3960 больше, чем за аналогичный период 2011 года. При этом по требованию прокуроров из 1819 проектов исключены не соответствующие законодательству положения.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

Всегда ли цель оправдывает средства?

Деятельность органов местного самоуправления постоянно находится в зоне пристального внимания прокуратуры, осуществляющей надзор за исполнением законов. В результате анкетирования, проведенного Научно-исследовательским институтом Академии Генеральной прокуратуры РФ в 24 субъектах РФ и Институте повышения квалификации руководящих кадров, установлено, что наибольшее количество документов прокурорского реагирования вносится по поводу нарушений в области дорожного движения, предпринимательской деятельности, охраны природы, а также административных правонарушений, посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, общественный порядок, общественную нравственность и общественную безопасность.

Вместе с тем из некоторых решений высших судов следует, что в ходе реализации своих полномочий органы прокуратуры могут необоснованно расширять собственную компетенцию в тех или иных сферах надзора и (или) неверно толковать и применять нормы законодательства. При этом сами работники прокуратуры обосновывают необходимость такого расширительного толкования смыслом законодательства о прокуратуре, из которого, по их мнению, следует, что цели прокурорского надзора оправдывают все средства такого надзора.

Поднадзорные инстанции, к сожалению, не всегда оказываются осведомленными о пределах полномочий органов прокуратуры в сфере надзора за исполнением законов. Так, органам публичной власти, поднадзорным прокуратуре, зачастую известно лишь то, что прокуратура обладает самым широким кругом полномочий по надзору за исполнением законов. В то же время круг полномочий прокуратуры, как и любого органа, имеет свои границы, знать которые необходимо прежде всего лицам, которые взаимодействуют с ней.

Рассматривая пределы полномочий прокуратуры, в первую очередь необходимо обратиться к решениям высших судов. Дело в том, что судебные споры между прокуратурой и поднадзорными ей институтами далеко не всегда завершаются утверждением позиции первых . Поэтому соответствующую судебную практику можно использовать при взаимодействии с органами прокуратуры в целях обозначения осведомленности поднадзорных инстанций о пределах полномочий прокуратуры в конкретной сфере.

Примечательным является и то, что, по мнению некоторых специалистов, имеющих прямое отношение к прокуратуре, внутри системы прокурорского надзора отсутствует единая точка зрения о роли прокуратуры в системе обеспечения законности и правопорядка, ее полномочиях и возможностях. В связи с чем в научных публикациях по данным вопросам встречаются диаметрально противоположные позиции.

Вызов в прокуратуру для дачи объяснений

Одним из полномочий прокурора, пределы которого являются предметом для дискуссий, является вызов в прокуратуру лиц для дачи объяснений по факту выявленных нарушений законодательства . Однако, как показывает практика, органы прокуратуры зачастую неправомерно прибегают к вызову одного или нескольких лиц для дачи объяснений не в связи с уже выявленными нарушениями, а с целью выяснения, имели ли место какие-либо нарушения закона, т. е. предполагая возможность допущения каких-либо нарушений законодательства.

Между тем, как указано в постановлении Верховного Суда РФ от 06.06.2003 № 86-ВОЗ-9 (далее - Постановление № 86-ВОЗ-9), Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 2202-1) не предоставляет прокурору право на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан. Согласно ст. 22 Федерального закона № 2202-1 это право используется в случае нарушения законов упомянутыми лицами.

Следовательно, ссылка органов прокуратуры на норму ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) «умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом» и последующее привлечение к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ лица, не явившегося для дачи объяснений только лишь в связи с проводимой прокуратурой проверкой соблюдения законодательства, является неправомерной.

Также в Постановлении № 86-ВОЗ-9 справедливо отмечается, что при решении вопроса о праве прокурора требовать объяснения от граждан и должностных лиц по поводу нарушений закона на основании п. 1 ст. 22 Федерального закона № 2202-1 необходимо иметь в виду, что в силу ч. 1 ст. 51 Конституции РФ никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. Таким образом, указанные лица вправе отказаться от дачи объяснений против самих себя и перечисленных лиц, и за это они не могут быть привлечены к какой-либо ответственности.

При анализе направляемой прокуратурой документации, в которой сделана ссылка на возможность привлечения адресата по ст. 17.7 КоАП РФ к административной ответственности, необходимо руководствоваться в т. ч. ст. 24.5 КоАП РФ, в которой перечислены обстоятельства, исключающие производство по административному делу. К таким обстоятельствам относится, в частности, отсутствие события и состава административного правонарушения.

К вызову в прокуратуру лиц в связи с проводимой прокуратурой проверкой соблюдения законодательства имеет прямое отношение такой вид актов прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона. Представляется, что предостережение по смыслу является актом односторонним и не предполагающим какого-либо диалога прокуратуры с поднадзорными инстанциями. Следовательно, вызов в прокуратуру лиц для дачи объяснений по факту вынесения в их отношении предостережений о недопустимости нарушения закона со ссылкой на возможность привлечения к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ в случае неявки также является неправомерным, поскольку такой акт прокурорского реагирования выносится не по факту совершения нарушения закона, а в связи с существующей, по мнению прокуратуры, вероятностью такого нарушения.

Постановление № 86-ВОЗ-9 вызвало бурную дискуссию в определенных кругах, так как, по мнению некоторых исследователей, оно значительно сузило рамки полномочия прокурора по вызову лиц для дачи объяснений. Вместе с тем данное постановление Верховного Суда РФ не исключает возможность вызова лиц для дачи объяснений в добровольном порядке, а только указывает на пределы полномочий по применению к лицам, вызываемым не по фактам совершенных нарушений, административной ответственности. Применение норм Постановления № 86-ВОЗ-9 при разрешении спорных ситуаций, на наш взгляд, позитивно отразится на взаимодействии органов местной власти с органами прокуратуры.

Требования об устранении выявленных нарушений и привлечении к ответственности

Рассматривая пределы полномочий прокуратуры в сфере надзора за соблюдением законов, необходимо затронуть и вопрос о требованиях прокурора по устранению выявленных нарушений и привлечению к административной ответственности виновных лиц.

В научных статьях, посвященных вопросам деятельности прокуратуры, обращается внимание на необходимость принятия мер для надлежащего извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении и о вынесении постановления по делу об административном правонарушении, в целях обеспечения его возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ. Вместе с тем на практике направляемое лицу требование прокурора о явке и представлении сведений и документов зачастую не содержит информации о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, что является недопустимым.

Кроме того, при решении вопроса о привлечении к административной ответственности какого-либо должностного лица за неисполнение законных требований прокурора должен быть установлен круг полномочий данного лица. Привлечение к ответственности должностного лица, в компетенцию которого не входит осуществление соответствующих полномочий, является неправомерным. Этот вывод подтверждается судебной практикой. Так, в постановлении Верховного Суда РФ от 01.10.2010 № 46-АД10-10 подчеркивается, что в соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выявлению лицо, совершившее действия (бездействие), за которые КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, а также виновность лица в совершении административного правонарушения.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Таким образом, если исполнение требования прокурора было поручено лицу, сферой должностных обязанностей которого не охватывается спектр требований прокурора, то привлечение к административной ответственности такого лица за непредставление ответа является неправомерным и может быть оспорено в суде. В настоящее время уже формируется судебная практика по прекращению производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП РФ, за невыполнение законных требований прокурора в связи с отсутствием в действиях лиц состава административного правонарушения.

ПРИМЕР: В соответствии с постановлением Верховного Суда РФ от 08.02.2011 № 74-АД11 -1 прекращено производство по делу об административном правонарушении в отношении Г.С. Нафанаилова в связи с тем, что он правомерно отказал в предоставлении по требованию прокурора кредитных договоров с физическими лицами. Поэтому полагать, что указанное должностное лицо не выполнило вытекающие из его полномочий законные требования прокурора, оснований не имеется.

В постановлении Верховного Суда РФ от 27.08.2010№ 11-АД10-11 определено, что положения Федерального закона №2202-1, предоставляющие прокурору право вносить представления об устранении нарушений закона, обязывают должностных лиц, в чей адрес они вынесены, рассматривать данные представления, однако характер принимаемых мер должны определять сами должностные лица. Несогласие прокурора с содержанием ответов, полученных по результатам рассмотрения протестов и представлений, не может служить основанием для привлечения представителей соответствующих поднадзорных инстанций к административной ответственности пост. 17.7 КоАП РФ.

Таким образом , выражающие правовую позицию поднадзорных инстанций ответы на акты прокурорского реагирования, в которых перечисляются принятые меры по устранению нарушений законодательства, имеют самостоятельный характер и могут содержать информацию о том, имело ли данное нарушение место, какие возможности для устранения нарушений существовали, какие меры приняты для устранения нарушений, если такое устранение является возможным. Такие ответы не должны быть направлены на то, чтобы в любом случае согласиться с позицией прокуратуры, всеми ее доводами и принять абсолютно весь комплекс требуемых ею мер. Ответы на акты прокурорского реагирования в первую очередь выражают позицию поднадзорных органов по вопросам, затронутым в соответствующих актах прокурорского реагирования. При этом отрицательные ответы таких органов не могут служить основанием для привлечения к административной ответственности их должностных лиц.

С точки зрения спорных вопросов об исчислении сроков предоставления ответов на акты прокурорского реагирования вызывает интерес постановление Верховного Суда РФ от 23.12.2010 № 75-АД10-2. Из данного постановления следует, что в случае оспаривания акта прокурорского реагирования в порядке главы 25 Гражданско-процессуального кодекса РФ срок исполнения требований прокурора, если таковые будут признаны судом в установленном порядке законными, будет исчисляться с момента вступления в силу соответствующего судебного решения. Так, если в поднадзорный орган публичной власти внесено представление, то в случае его обжалования суд может рассматривать законность представления не один месяц. В связи с этим в случае принятия решения судом о законности такого представления соответствующий поднадзорный орган должен располагать необходимым временем для его рассмотрения по существу, а также для решения вопроса о принятии мер по устранению выявленных нарушений.

На основании изложенного следует отметить, что круг полномочий прокуратуры по надзору за исполнением законов при всей его широте имеет определенные границы. Должностным лицам, органам местного самоуправления, а также муниципальным служащим в ходе их взаимодействия с прокуратурой необходимо об этом помнить. При возникновении споров о наличии у прокуратуры тех или иных полномочий следует обращаться к соответствующей судебной практике либо принимать участие в ее формировании.

По материалам журнала "Практика муниципального управления"

Прокуратурой района вновь проведен анализ рассмотрения органами местного самоуправления муниципальных образований Камызякского района актов прокурорского реагирования, внесенных прокуратурой района по результатам проведенных проверок исполнения законодательства, а также рассмотрения обращений.

Проведенный анализ показывает, что содержание ответов по результатам рассмотрения актов реагирования, в также сроки их рассмотрения не соответствуют законодательству, несмотря на то, что ранее неоднократно в адрес руководителей органов местного самоуправления направлялись информационные письма о порядке и сроках рассмотрения актов прокурорского реагирования.

В этой связи, считаю необходимым вновь разъяснить следующее.

Согласно ст. 1 Федерального Закона РФ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее Закон), прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно ст. 2, 22 Закона, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Таким образом, прокурорский надзор - это одно из направлений правоохранительной деятельности, которое состоит в решении прокуратурой задач по обеспечению исполнения законов и соблюдению прав и свобод человека на всей территории РФ и осуществляется в пределах и порядке, установленном Федеральным законом «О прокуратуре РФ».

В целях устранения нарушений законодательства, а также причин и условий, способствующих данным нарушениям, предупреждения нарушений, должностные лица органов прокуратуры обладают полномочиями по внесению актов прокурорского реагирования.

Акты прокурорского реагирования - это предусмотренные Законом о прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений. Закон в качестве таковых предусматривает протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24), постановление прокурора (ст. 25), предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1).

Каждый из названных видов актов прокурорского реагирования имеет особенности в части порядка внесения, требований к его содержанию, сроками и порядку их рассмотрения.

Представление об устранении нарушений закона (ст. 22 Закона) относится к одному из наиболее распространенных актов реагирования.

Представление прокурора – это акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, уполномоченному устранить допущенные нарушения.

Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона.

Хотелось бы обратить особое внимание, что представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению . В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Таким образом, в ответе на представление должны содержаться сведения о конкретных мерах, принятых в целях устранения нарушений, а также причин и условий, им способствующих. Срок представления ответа на представление прокурора – 30 дней.

Протест прокурора (ст. 23 Закона) – это акт прокурорского реагирования, который приносится на противоречащий закону, нарушающий права человека и гражданина, правовой акт. Протест вносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации в суд. Правом принесения протеста на незаконные правовые акты обладают прокурор и заместитель прокурора.

В протесте заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону (в целом или в определенной части), о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Таким образом, в ответе на протест должны содержаться сведения об устранении имеющихся в правовом акта противоречий закону путем изменения данного правового акта, т.е. его приведения в соответствие с законодательством, либо путем его отмены. Кроме того, к ответу на протест в обязательном порядке должен быть приложен правовой акт о внесении соответствующих изменений в правовой акт либо его отмене. В случае, если оспоренный правовой акт носит нормативный характер, к ответу на протест должен быть приложен проект нормативного правового акта о внесении изменений либо отмене оспоренного акта, проект подлежит утверждению после его проверки прокуратурой. Срок представления ответа на протест прокурора – 10 дней с момента его поступления, либо не позднее ближайшего заседания Совета муниципального образования (если принесен протест на решение Совета муниципального образования).

Таким образом, Законом о прокуратуре установлен конкретный порядок и сроки рассмотрения актов прокурорского реагирования.

Кроме того, хотелось бы обратить внимание, что в соответствии с положениями ст. 6 Закона о прокуратуре, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, установленных Законом, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой административную ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ, предусматривающую наказание в виде штрафа на должностных лиц от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Информируя об изложенном, в целях укрепления состояния законности и правопорядка на территории района, а также устранения выявленных нарушений и недопущения их впредь прошу принять меры к дополнительному изучению требований Закона о прокуратуре, неукоснительному соблюдению требований, предъявляемых Законом, к порядку и срокам рассмотрения актов прокурорского реагирования.

Кроме того, прошу организовать изучение письма в поднадзорных учреждениях и предприятиях с целью недопущения нарушений законодательства при рассмотрении актов прокурорского реагирования.

Кроме того, сообщаю, что прокуратурой района разработаны памятка о порядке и сроках рассмотрения актов прокурорского реагирования и примерные образцы ответов, которые направлены в Ваш адрес электронной почтой.

С уважением,

Прокурор района старший советник юстиции В. Л. Даудов

Н.Р. Ажмуратова, тел. 999517

Возможно, будет полезно почитать: