Фактическое и юридическое содержание административно правовых отношений. Российское административное право

Нормы административного права в РФ определяют порядок создания реорганизации и упразднения органов исполнительной власти, их перечень, цели и задачи их деятельности, компетенцию и другие стороны правового статуса этих органов, их структуру и процедуру деятельности. Распространяются они и на организацию исполнительных органов местного самоуправления, и порядок их взаимодействия с органами государственной власти.

Нормы административного права устанавливают, кроме того, порядок создания, реорганизации и упразднения управляемых объектов – предприятий, учреждений и организаций и регулируют многие стороны их деятельности независимо от форм собственности, их взаимоотношения с органами государственной администрации. Нормы административного права закрепляют также порядок прогнозирования, планирования и ценообразования, распределения материальных ресурсов. Регулируют государственную службу, причем не только в органах исполнительной власти, но и во всех государственных и муниципальных органах.

Нормы административного права определяют, какие деяния являются административными правонарушениями, устанавливают виды и меры административной ответственности за их совершение, порядок производства по делам о таких правонарушениях.

Административное право не регулирует внутреннее управление в частных фирмах, ассоциациях, концернах и т.д. Их высшие органы сами устанавливают свои системы управления, свои порядки, которые однако не должны противоречить законодательству.

Нормы административного права можно разделить на материальные –

закрепляющие комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений. Н-р, статьи многочисленных Положений о различных министерствах и других субъектах государственного управления;

процессуальные – регламентирующие динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Их назначение сводиться к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

В административном праве нет единого универсального процесса, наблюдается множество его разновидностей, что предопределяется и многообразием общественных отношений, регулируемых материальным административным правом. Н-р, одна процедура установлена применительно к решению вопросов о предоставлении жилой площади, другая – к выдаче разрешений на приобретение охотничьих ружей, третья – к разрешению вопроса о приеме в вузы, четвертая – к решению дел об административных проступках. В то же время эти и другие процессы имеют общие черты.

В зависимости от их конкретного юридического содержания выделяют следующие виды административно-правовых норм:

1) обязывающие, т.е предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия;

2) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях определяемых данной номой;

3) уполномочивающие, или дозволительные (диспозитивные) нормы, т.е. предусматривающие возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению;

4) стимулирующие (поощрительные) нормы, обеспечивающие с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений;

5) рекомендательные нормы – их природа отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.

B.C. Четвериков

Административные правовые отношения - это регулируемые и охраняемые нормами административного права управленческие отношения сторон (субъектов и объектов управления), складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, уполномоченных должностных лиц, а также отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти, а также управленческие отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуществлением (в соответствии с законом) этими субъектами функций и задач государственного управления.

В административных правовых отношениях как основном элементе механизма правового регулирования индивидуализируются положения той или иной нормы административного права, определяются характер, права, обязанности, функции, задачи и ответственность участников (субъектов и объектов) управленческих отношений. Эти правовые отношения воздействуют на управленческие процессы через волю и сознание их участников (сторон), выступают как конечный результат согласованности управляющего, упорядочивающего и преобразовывающего воздействия со стороны субъекта управления (начальника) на объекты управления (подчиненных) в процессе реализации функций и задач государственного управления.

Право само по себе не может быть реализовано без применения соответствующих способов и средств его обеспечения, поэтому органы исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, их уполномоченные должностные лица, осуществляя повседневные функции и задачи государственного управления, наделяются государственно-властными полномочиями (распорядительством) применять в необходимых случаях меры государственного принуждения или стимулировать добровольное исполнение управленческих решений.

Исходя из выше сказанного основными признаками административно-правовых отношений являются:

1) в отличие от гражданско-правовых, административно-правовые отношения имеют односторонний государственно-властный характер в процессе осуществления управленческих отношений при реализации внешних и внутренних функций и задач государственного управления.

Субъект управления (орган исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, их должностные лица) при этом оказывает сознательное (волевое), целенаправленное и упорядочивающее воздействие на объекты управления (подчиненных) в форме и методах, определенных законодательством, используя при этом методы убеждения и принуждения для решения повседневных задач во всех сферах жизнедеятельности государства и общества в целом;

2) административно-правовые отношения реализуются в обширных, комплексных управленческих отношениях в масштабе государства, примером тому является ФКЗ «О Правительстве РФ», в котором регламентированы управленческие отношения, реализуемые высшим органом исполнительной власти во всех сферах и областях государственного управления как на уровне ФОИВ, их территориальных органов, так и на уровне органов исполнительной власти субъектов РФ, органов государственного управления. Кроме того, административные правовые отношения возникают в процессе реализации управленческих отношении, возникающих в деятельности органов законодательной власти, судебной власти, их обслуживающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности;

3) основным объектом воздействия административно-правовых отношений является поведение участников, сторон (субъектов и объектов управления), которое обусловлено сознанием и волей каждой из сторон. В этом правиле есть и исключение. Объектом правоотношений может быть и предмет, например, объект авторского права, а также нематериальный объект - честь и достоинство человека и гражданина;

4) административно-правовые отношения регулируют и охраняют в основном публично-правовые интересы, возникающие в осуществлении деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ. Часто публичный интерес трактуется просто как государственный интерес. Однако это не совсем так: при осуществлении государственного управления это понимается как адекватная реакция государственных органов власти и управления на требования общества в создании надежной социально-экономической защиты, нуждающихся в этом граждан и осуществления эффективной правоохранительной деятельности;

5) административно-правовые отношения возникают по инициативе уполномоченных субъектов управления (органов исполнительной власти, государственного управления по поводу осуществлении функций правового регулирования), а также по инициативе объектов управления, в результате неудовлетворительной реализации управленческих отношений субъектом управления (в форме заявлений, предложений, жалоб физических и юридических лиц);

6) административно-правовые отношения иногда характеризуются равноправием участников отношений. Например, при заключении административных договоров между федеральными органами исполнительной власти органами исполнительной власти субъектов РФ или между соответствующими органами власти субъектами РФ.

Административно-правовые отношения также имеют характер равенства сторон перед законом при разрешении управленческих конфликтов и споров, рассматриваемых уполномоченными на то органами, должностными лицами в ходе административного процессуального производства;

7) административно-правовые отношения, регламентируют управленческие отношения и по своей сути являются организационно-правовыми, то есть с помощью норм права упорядочивается процесс организации управления с целью оптимального функционирования органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ.

Основными элементами системы административно-правовых отношений являются: 1) субъекты, 2) объекты и 3) юридические факты.

Субъектами административно-правовых отношений являются стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы права и юридического факта возникают, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения.

Субъектами административно-правовых отношений в основном являются:

Органы исполнительной власти;

Органы государственного управления;

Администрации органов МСУ;

Их уполномоченные должностные лица;

Административные комиссии при органах МСУ;

Предприятия, учреждения и организации государственной и муниципальной формы собственности, их должностные лица;

Государственные, муниципальные служащие, служащие негосударственных организаций и общественных объединений;

Негосударственные организации и общественные объединения;

Физические лица (в основном это граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства);

Представители общественных формирований и иных негосударственных организаций уполномоченные на основании закона осуществлять некоторые правоохранительные функции и задачи (например, ДНД, товарищеские суды, общественные пункты охраны правопорядка и др.).

Права и обязанности физических лиц в сфере административного права основаны на конституционных правах и обязанностях и детализированы во многих законах и актах управления.

Общим объектом регулирования административно-правовых норм, являются управленческие отношения, а непосредственным объектом - поведение субъектов этих правоотношений. В каждом административно-правовом отношении его участники реализуют представленные им права и обязанности, которые связаны с объектом правоотношения (поведением сторон).

Реализация прав и обязанностей субъектов административного правоотношения может быть связана не только с их поведением (правомерным, неправомерным), ибо такие отношения возникают и по поводу вещей, продуктов творчества, а также по поводу личных нематериальных благ (охрана чести и достоинства). Тогда в таких случаях объектом административно-правовых отношений являются не поведение сторон, а вещи, продукты творчества или личные нематериальные блага - честь, достоинство.

Юридические факты являются основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Юридические факты имеют осознанный, волевой характер. Это правомерные и неправомерные действия (бездействия) людей. Юридические факты имеют простой и сложный состав. Простой юридический факт - рождение ребенка - требует дать ему имя и зарегистрировать. Сложный юридический факт - это поступление гражданина, окончившего среднюю образовательную школу, в институт. В юридический факт входят: сдача необходимых документов об образовании, медицинской справки, сдачи вступительных экзаменов, прохождение конкурса и приказ ректора о принятии на учебу.

Юридическое событие - это независящее от воли людей событие, требующее государственной регистрации. В связи с этим наступает изменение объема административной правосубъектности. Например, гражданину исполнилось 18 лет, он приобрел активное избирательное право и обязанность стать на учет для решения вопроса о прохождении военной службы по призыву.

Рассмотрим содержание административно-правовых отношений.

Правосубъектность - это правоспособность и дееспособность в единстве и развитии.

Административная провоспособность - это закрепляемая за субъектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.

У физических лиц правоспособность возникает с момента рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридических лиц с момента регистрации и до ее прекращения в порядке, определенном законом.

Специальная административная правоспособность у государственных и муниципальных служащих возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента их увольнения.

Административная дееспособность - это закрепленная за субъектами права возможность своими действиями приобретать субъективные права и исполнять обязанности, предусмотренные законодательством.

Административно-правовые отношения носят двухсторонний характер: например, праву субъекта управления соответствуют обязанности объекта управления, и наоборот праву подачи жалобы объектом управления соответствует обязанность субъекта управления рассмотреть эту жалобу в срок и t по существу и в срок сообщить результат по жалобе, кроме этого также регламентировано законом право любого гражданина на обращение в орган исполнительный власти, государственного управления, корреспондируется с обязанностью дол-| жностного лица этих органов, уполномоченных должностных лиц рассмотреть по существу это обращение и принять соответствующее решение по этому вопросу в определенном законом порядке.

В реализации административно-правоотношениях основная роль, в целом государственно-властная, принадлежит субъектам органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ, их должностным лицам. Управленческие отношения являются наиболее комплексными и сложными публичными отношениями, так как своими результатами затрагивают весь спектр жизненно важных связей между государством и его гражданами.

Административно-правовые отношения, возникающие в процессе регламентации и регулировании прав, обязанностей, задач, функций, форм, методов и ответственности участников (сторон), одновременно воздействуют на правосознание, поведение и характер деятельности субъектов этих отношений.

Виды административных правовых отношений классифицируются по разным основаниям. Наиболее общая классификация видов административно-правовых отношений, по нашему мнению, дана в работе А.П. Коренева по 1: 1) содержанию;

2) соотношению прав и обязанностей участников отношений;

3) характеру порождающих их юридических фактов.

Воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти; 4. Административно-правовые отношения (по своей сути управленческие) имеют широкую сферу для своего возникновения, изменения или прекращения. Это - сфера государственного управления - понятие, границы которого в течение всей истории определялись объемом и направленностью практической...

Занимают главное место в механизме реализации исполнительной власти, о чем свидетельствуют и иные варианты квалификации этих правоотношений. 2. Внешние и внутриорганизационные административно-правовые отношения. В соответствии с данной классификацией правоотношения подразделяются на: а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, ...

Административно-договорного характера, часто имеющие форму соглашений, но в целом постепенно обретающие конфигурацию административного договора Специфика административно-правовых отношений в сфере управления финансами и кредитом Управление финансами осуществляет специальный аппарат с помощью особых приемов и методов, в том числе разнообразных стимулов и санкций. Контроль за финансовой...

Контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовых органах. 2. Основания возникновения административно-правовых отношений. Административная правосубъектность В результате регулирующего воздействия правовых норм соответствующие предмету данной отрасли права общественные отношения преобразуются в правовые отношения...

Теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений традиционно вызывает трудности, поскольку этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права. Сущность административно-правовых отношений должна обусловливать главные черты как материальных, так и процессуальных административно-правовых норм, т. е. управленческого процесса и административно-процессуальной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин — один из главнейших участников административно-правовых отношений, важнейший субъект административного права, которое должно предоставлять гражданину максимум правовых возможностей в случае неправомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод.

Согласно одной из концепций для административно-правовых отношений характерны следующие признаки:

они возникают в процессе государственного управления;
имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (орган исполнительной власти);
являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон.

Другая концепция административно-правовых отношений также состоит из трех пунктов: 1) возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: а) отношения власти-подчинения; б) отношения равноправия. Такой подход в рассмотрении административно-пра- вовых отношений остался практически до наших дней.

Несмотря на некоторые различия в понимании сущности административно-правовых отношений, можно указать на общий недостаток, свойственный обеим концепциям: в них ничего не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению. Иначе говоря, если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то едва ли можно говорить о цивилизованных административно-правовых отношениях, характеризующихся организационностью, обязательным наличием органа управления, реализующего властную управленческую компетенцию и проч. В более широком плане этот недостаток можно было бы определить как отсутствие правового режима административно-правовых отношений, как отсутствие режима обеспечения правовой защиты граждан по отношению к управлению (исполнительной власти).

§3. Содержание административно-правовых методов

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это -- установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или част-ного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; пред-писания о совершении определенных действий; назначение на дол-жности; удовлетворение законных притязаний участников регули-руемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных дей-ствий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стан-дартов; оформление государственных заказов; применение админи-стративно-принудительных мер и т. п.

На эффективное решение проблемы методов управления не-сомненное влияние оказывает то обстоятельство, что в сфере госу-дарственного управления все более четко обозначаются три груп-пы общественных отношений, требующих различного подхода в плане обеспечения в их рамках должного поведения и порядка, от-вечающих общественным интересам. Имеются в виду:

а) управленческие отношения, в рамках которых государство в лице исполнительной власти сохраняет свои монопольные пози-ции (армия, транспорт и связь, атомная энергетика и космос и т. п.); Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997.

б) управленческие отношения, в рамках которых наблюдается сочетание государственной инициативы и самодеятельности тех или иных объектов управления (системы здравоохранения, культуры, образования, жилищный фонд, общественные объединения, граж-дане, государственные предприятия и т. п.);

в) управленческие отношения, в рамках которых преобладают не публично-правовые, а частные интересы (как правило, коммер-ческие структуры негосударственного характера). Очевидно, что механизм государственного управления должен перестраиваться с учетом особенностей названных групп отношений и потребностей "вмешательства" исполнительной власти в их развитие с помощью использования административно-правовых методов управления в том или ином их объеме. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. - М.: Изд-во БЕК, 1997

Последний вопрос связан с оценкой двух вариантов средств управляющего воздействия. Очевидны сильные стороны так назы-ваемых административных методов, без которых практически не-возможно обеспечить должную упорядоченность управляемой сфе-ры, быстрое и эффективное решение всех возникающих в ней ин-дивидуальных проблем. Именно в силу этого их качества они отли-чаются живучестью. Однако их безграничное использование таит опасность их перерождения в волюнтаристско-бюрократическую опеку над объектами управления, что и было характерно для мно-голетнего периода существования строго централизованной систе-мы управления. Значит, важнейшим условием обеспечения их ра-зумного применения является высокий профессионализм управлен-ческих работников (субъективный фактор), научная, информацион-ная, экономическая (в необходимых случаях) и, наконец, правовая обоснованность юридически-властных волеизъявлений субъектов управления. Особенно важно это для процесса практической реа-лизации исполнительной власти. Что касается так называемых эко-номических методов, то их стимулирующее назначение очевидно. Однако нельзя ограничиваться лишь подобной констатацией, ибо все зависит от практики их использования. А она свидетельствует о том, что с помощью таких методов далеко не всегда постигаются стиму-лирующие цели. По существу ориентация на их широкое примене-ние, на вытеснение ими административных методов ничего суще-ственного не дала в 60 -- 90-е гг. Как самоцель экономические ме-тоды должным образом не срабатывали и не срабатывают сейчас, ибо иное с неизбежностью повлекло бы за собой эффективное ре-шение всех задач, стоящих прежде всего в сфере экономики. Стимулирующее воздействие этих методов с должной результативно-стью не проявляется. Практика свидетельствует об обратном, а именно о крайней деформации сути экономического стимулирова-ния как такового. Мало того, практически экономическое состояние производственных и непроизводственных объектов, как правило, резко ухудшается, хотя в административном порядке используют-ся именно экономические средства воздействия на их работу (на-пример, налог, кредиты). Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997

Следовательно, экономические рычаги управления нередко утрачивают свой стимулирующий характер и превращаются в чи-сто конфискационные средства. При этом резко возрастает роль в их использовании отдельных ведомств (например, энергетики, свя-зи), причем без должного контроля со стороны правительственных служб. А административные же рычаги управления практически бездействуют в отношении самой системы государственно-управлен-ческой деятельности, но в отношении граждан, да и многих него-сударственных формирований (прежде всего коммерческого профи-ля) они все в большей степени ужесточаются. Подобная ситуация подчеркивает необходимость, во-первых, отказа от излишне прямо-линейных трактовок проблемы методов управления и, во-вторых, учета как позитивных, так и негативных их проявлений.

Негативное отношение к административным рычагам управле-ния не преодолено и в наши дни, когда проводится, хотя и непос-ледовательно, и болезненно, хозяйственная реформа. Опять то и дело звучит угроза господства административно-командной систе-мы. Все это, в конечном счете, как показывает практика, находит-ся в прямом противоречии с реальным положением вещей в сфере реализации исполнительной власти.

Все что делается сейчас в сфере государственно-управленчес-кой деятельности, несмотря на многочисленные и очевидные изъя-ны, все, что находит свое прямое выражение в решениях, прини-маемых различными звеньями системы исполнительной власти, свидетельствует о следующем. Именно "команды" составляют со-держание всех управленческих действий, что неизбежно отража-ется на используемых исполнительными органами (должностными лицами) методах управления. Любое правительственное постанов-ление, любой правовой акт исполнительных органов субъектов Фе-дерации содержат выраженные в мягкой или жесткой форме те или иные запреты, разрешения, дозволения, предписания, адресуемые тем или иным управляемым сторонам (объектам). Например, уста-новление системы пенсионного обеспечения, о свободной торговле, о приватизации предприятий, учреждений и жилых помещений, о таможенных правилах, о порядке оформления предпринимательс-кой деятельности, об оплате жилищно-коммунальных услуг, о сво-бодных и фиксированных ценах и т. п. (этот перечень может быть бесконечным) -- все это отражение тех методов, без которых нет управления, нет административной системы, нет и "административ-но-командной системы" в ее правильном понимании. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1999.

Таким образом, в принципе при выделении административных и экономических методов по существу имеются в виду одни и те же качества, присущие управляющему воздействию, но выраженные по-разному, а нередко весьма противоречиво.

ГЛАВА III. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ, ЕГО

В числе административно-правовых методов были упомянуты и средства индивидуального характера, используя которые исполнительные органы обеспе-чивают необходимое упорядочивающее воздействие на регулирование обще-ственных отношений. В своей совокупности меры принудительного обеспечения должного поведения управляемых составляют институт административного при-нуждения. Естественно, что в первую очередь имеются в виду административно-правовые нормы, регулирующие применение такого рода средств.

Являясь разновидностью государственного принуждения, администра-тивное принуждение используется главным образом как крайнее средство обес-печения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, т. е. вы-полняет карательную функцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные ме-ры выполняют и иного рода функции т. е. применяются не только в качестве на-казания за правонарушения, но и для их предупреждения. Это означает, что их следует понимать значительно шире, чем реализация санкций административно-правовых норм. В таком понимании они обеспечивают общественный порядок и общественную безопасность.

Для административного принуждения характерно следующее:

а) как правило, внесудебное применение предусмотренных законом или подзаконными актами правовых мер властью уполномоченных на то исполнительных органов;

б) применение принудительных мер не всеми без исключения исполнитель-ными органами, а лишь теми, которые наделены специальными полномочиями по осуществлению административной власти;

в) меры административного принуждения применяются в целях обеспече-ния соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые формируют обязательные правила поведения в сфере государственного управле-ния, не имеющие ведомственных границ.

г) как правило, меры административного принуждения применяются ис-полнительными органами, уполномоченными на осуществление правоохрани-тельных функций в сфере государственного управления. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997.

Постулат о превалировании административно-правового воздействия...

Адиминстративно-правовое регулирование

Существуют различные классификации методов правового регулирования, которые вполне можно применить и к методам административно-правового регулирования. Во-первых...

Административно-правовой метод: понятие, виды, сущность

Правовое регулирование общественных отношений является неотъемлемой функцией права, которая осуществляется с определенными и вполне конкретными юридическими и социальными целями...

Административно-правовой метод: понятие, виды, сущность

Как известно, в любой науке способом достижения поставленной цели выступает ее метод. Еще немецкий философ и физик Г. Лейбниц по этому поводу писал следующее: "Метод решения хорош...

Административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, разнообразных по своему характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Им свойственны все основные признаки любого правоотношения...

Административное принуждение

Административно-правовые методы - это способы реализации задач и функций исполнительной власти, средства непосредственного воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты (отрасли, сферы...

Осуществление государственного управления реализуется в конкретных формах и методах органов исполнительной власти и их должностных лиц...

Административное принуждение, как метод государственного управления

Методы осуществления исполнительной власти разнообразны...

Методы государственного управления

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ...

Нормы административного права

Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли...

Особенности административно-правовых отношений

Под структурой правоотношения, как правило, понимается его внутреннее строение, представляющее собой совокупность элементов и способ их взаимосвязи. Чаще всего к данным элементам теоретики права относят: субъекты, содержание правоотношений и их объект. Но в науке административного права, как, впрочем, и в других отраслевых науках, высказаны и точки зрения, отличающиеся от наиболее распространенной. Практически нельзя назвать какой-либо элемент в составе административно-правового отношения, целесообразность выделения которого не подвергалась бы критике со стороны исследователей.

Элементами административно-правовых отношений являются субъекты, объекты и юридические факты.

Под субъектами понимаются органы исполнительной власти, предприятия, учреждения, организации, государственные служащие, граждане, иностранцы, лица без гражданства. Субъекты административно-правовых отношений обладают определенной административной правоспособностью и дееспособностью.

Общим объектом административно-правовых отношений являются отношения в сфере государственного управления. В каждом конкретном административно-правовом отношении объектом является то, на что направлены права и обязанности его участников, т.е. то, ради чего возникает правоотношение. В административно-правовых отношениях объектами конкретных правоотношений выступают поведение, действия (поступки) субъектов в сфере управления и их результаты. Административно-правовые отношения различаются по своему содержанию, по соотношению прав и обязанностей их участников, а также по характеру порождающих их юридических фактов.

Юридические факты - это такие конкретные жизненные обстоятельства, с которыми связываются возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений. Без юридических фактов административные правоотношения невозможны.

Ученый Д.Н. Бахрах отмечает, что к элементам состава (структуры) административно-правовых отношений относятся "субъекты (участники), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание". Примечательно, что профессор Д.Н. Бахрах учитывает наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. "Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, продукты духовного творчества. В содержании различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности)".

Другой известный административист - Ю.Н. Старилов также выделяет три элемента административного правоотношения: "административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты и его нормативное содержание". По его мнению, субъекты - участники административного правоотношения, т.е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению, или те, которые имеют иной административно-правовой статус. Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение. Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. При этом автор подчеркивает, что существуют различные мнения по поводу объектов правоотношения. Им раскрывается понятие юридического факта, выступающего условием возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений. Интересно, что материальную составляющую - реальные действия, поведение участников правоотношения - Ю.Н. Старилов, в отличие от позиции Д.Н. Бахраха, относит к объекту правоотношения, а юридическую составляющую - к содержанию.

Профессором А.П. Кореневым было высказано мнение, что "элементами (составными частями) административно-правовых отношений являются: субъекты, объекты и юридические факты". При этом в отношении объекта правоотношения позиция ученого созвучна позиции Д.Н. Бахраха: общий объект регулирования административно-правовых норм - это общественные отношения и непосредственный объект - поведение субъектов. Далее идет пояснение А.П. Коренева: "Реализация прав и обязанностей субъектов административного правоотношения может быть связана не только с их поведением и действиями (правомерными или неправомерными), ибо такие отношения могут устанавливаться и по поводу вещей или продуктов творческой деятельности (например, при передаче их от одного органа управления в распоряжение другому органу, при изъятии и конфискации их в административном порядке и реквизиции), а также по поводу личных нематериальных благ (например, при охране чести и достоинства граждан, при получении ими бесплатного образования и так далее). Однако и в подобных случаях объектом административно-правовых отношений являются действия сторон, а вещи или продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага - предметом правоотношений".

Согласно этой позиции из структуры административного правоотношения вообще исключили такой элемент, как содержание, и, по сути, пошли вразрез со складывающимся в теории права мнением. А.П. Коренев, наоборот, обязательным элементом состава правоотношения считает объект правоотношения, а не содержание. В анализируемой структуре административного правоотношения имеется, на наш взгляд, и положительный момент: А.П. Коренев выделил в качестве самостоятельного элемента юридический факт.

Более четкой представляется позиция Н.М. Конина, который под "структурой административно-правового отношения понимает совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты, объекты, права, обязанности и характер связи участников, условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты)". Следовательно, по мнению автора, только юридические факты, служащие основанием возникновения административно-правовых отношений, являются существенными и входят в структуру административных правоотношений.

Лаконично и вместе с тем емко и четко высказывание Н.Г. Салищевой по поводу структуры конкретных административно-правовых отношений. Она предопределяется "нормой права, в которой в абстрактном виде сформулированы права и обязанности субъектов правоотношения и обозначены юридические факты, при наличии которых может возникнуть, измениться или прекратиться связь прав и обязанностей субъектов правоотношения".

В классическом университетском учебнике А.П. Алехиным и А.А. Кармолицким юридический факт перечислен среди необходимых предпосылок возникновения административных правоотношений - административно-правовой нормы и административной правосубъектности участников правоотношения.

Некоторые административисты при рассмотрении элементов правоотношения смешивают понятия административно-правового отношения и управленческого отношения.

В ряде других учебников (учебных пособий) по административному праву имеется представление о составе административно-правовых отношений, поскольку авторы отталкиваются от общего понятия управления, государственного управления и возникающих в процессе этого управления управленческих решений. Так, при раскрытии основных черт административно-правовых отношений характер таких отношений предопределяется "доминирующим положением одной стороны - субъекта управления, объектом административно-правового отношения является воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти. В административно-правовых отношениях опосредствуется само государственное управление". Но нельзя в качестве объекта правоотношения указывать волю и сознание управляемых, тем более ставить знак равенства между непосредственно государственным управлением и возникающими при этом административными правоотношениями. Предметом административного права являются всегда общественные отношения в сфере государственного управления, а не сама сущность социального управления, государственного управления.

Специфика административно-правовых отношений определяется в первую очередь объектом состава, под которым в широком смысле понимают общественные отношения в сфере государственного управления; далее известен и обязателен один из субъектов (участников) правоотношения - это исполнительная власть, а ее признаки и, соответственно, специфика самих отношений достаточно хорошо определены в трудах А.А. Демина, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина и др. ученых-административистов.

При этом необходимо подчеркнуть следующее:

1) поскольку обязательным субъектом будет исполнительная власть (ее орган или должностное лицо), можно утверждать, что заканчиваться, как правило, такие отношения будут определенным юридическим фактом. Юридический факт в предлагаемой конструкции состава можно рассматривать как обязательный элемент административно-правовых отношений (в отличие, к примеру, от гражданско-правовых);
2) поскольку одним из главных признаков исполнительной власти является то, что она носит подзаконный характер, то речь в первую очередь должна идти о правоприменительной деятельности, а следовательно, и о правоприменительном правоотношении. Обязательным же условием (основанием) возникновения административно-правового отношения будет юридический факт (на основе норм закона или иного нормативно-правового акта.

В предлагаемой конструкции состава (структуры) административно-правовых отношений решается давний спор о том, что следует понимать под объектом правоотношения, исключив точку зрения, что это поведение участников правоотношения. В данной конструкции поведение является объективной стороной правоотношения, реализуемого на основе норм права (объективного права). Преимуществом предлагаемой конструкции можно назвать и то, что понятие объективной стороны включает в себя непосредственные действия участников правоотношения, т.е. имеет фактическое материальное содержание правоотношения, а не возможное (потенциальное) поведение, представляющее собой права и обязанности участников правоотношения.

Изложенная конструкция административных правоотношений, конечно же, не бесспорна. Можно сказать, что это всего лишь попытка обозначить особенности элементов структуры или состава административных правоотношений, подчеркнуть между ними взаимосвязь.

Возможно, будет полезно почитать: