Конституционные основы и формы народовластия. Конституционные основы народовластия

ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ, НАРОДОВЛАСТИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Понятие основ конституционного строя

Основы конституционного строя являются важнейшими характеристиками общества, государства во всех его главных проявлениях, и, в первую очередь, отношения государственной власти со своими гражданами, что в значительной степени определяет правовое положение человека и гражданина.

Именно из основ конституционного строя возникают самые важные общественные отношения между человеком и государством, между различными частями государства, его органами, между государством и общественными организациями. Так, Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет и регулирует эти отношения в первой главе, особо подчеркивая, что никакие другие положения Конституции (а тем более других нормативных актов) не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 16 Конституции РФ).

Исходя из этого, под основами конституционного строя следует понимать закрепленные конституционными нормами наиболее важные общественные отношения, возникающие:

из экономической и политической основ деятельности государства;

из принципов взаимоотношений государства и человека;

из структуры самого государства, формы государственного правления, основы государственного устройства и политического режима;

из принципов взаимоотношения государства с общественными и другими негосударственными организациями.

Такого полного и концентрированного закрепления важнейших принципов, на которых базируется организация государственной и общественной жизни, как это сделано в Конституции РФ, нет ни в одной из зарубежных конституций. Значение норм главы 1 подчеркивается и тем фактом, что они не могут изменяться иначе, чем путем принятия новой Конституции (ст. 135 Конституции РФ).

Устанавливая экономические основы государственной власти, Конституция регулирует формы собственности, определяет статус каждой из этих форм, подчеркивая их равенство и право на защиту со стороны государства.

Закрепляя политические основы, Конституция регулирует общественные отношения, возникающие по поводу осуществления народовластия, роли и места государственной власти в обществе, правового положения специально создаваемых различных политических организаций, т.е. определяет механизм политической власти (политическую систему).

Именно в первой главе Конституции РФ 1993 г. содержится много принципиально новых положений, характеризующих важнейшие изменения государственного строя России, происшедшие в 90-е гг. XX века.

2. Народовластие как важнейший принцип Конституционного строя России

Отношения, регулируемые нормами гл. 1 Конституции РФ, обеспечивают целостность общества, основанного на общих началах экономического и политического устройства. Поэтому их называют базовыми, основополагающими.

Российская Федерация - Россия (провозглашается в ст. 1 Конституции РФ) есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.

Демократия в дословном переводе с греческого, как известно, означает народовластие. Демократический характер Российского государства проявляется в том, что согласно ст. 3 Конституции РФ "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Конституция закрепляет основные формы реализации народом своего суверенного полновластия. В ч.2 ст. 3 Конституции РФ подчеркивается, что народ осуществляет свою власть в форме представительной демократии через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Формами непосредственного осуществления народовластия являются:

референдумы и свободные выборы;

опросы общественного мнения;

обсуждение проектов законов;

формирование органов местного самоуправления.

Представительная форма народовластия выражается в том, что интересы и волю народа представляют и выражают законные избранники народа в законодательные органы власти (Государственную Думу Федерального собрания РФ, в парламенты субъектов Российской Федерации), в представительные органы местного самоуправления. Установленная законом периодичность и обязательность выборов является одной из важнейших гарантий реализации народовластия.

Таким образом, народовластие осуществляется (механизм осуществления народовластия) через государство, политические партии, другие общественные объединения, органы местного самоуправления, институты непосредственной демократии. Захват власти или проявление властных полномочий рассматривается как тягчайшее преступление и преследуется по Закону (ч.4 ст.3 Конституции РФ).

3. Основные принципы конституционного строя

К основам конституционного строя относятся закрепляемые Конституцией принципы, характеризующие основы гражданского общества, отношения государства к формам собственности, устройство самого государства (его суверенитет, форма правления, форма государственного устройства, субъекты государственной власти, формы ее реализации и другие основы функционирования политической организации общества).

принципы - основы организации государственной власти;

принципы организации и функционирования гражданского общества;

принципы, определяющие взаимоотношения государства и человека;

принципы, определяющие место Российской Федерации в мировом сообществе.

1. В первую группу (основы организации государственной власти), кроме уже рассмотренного выше народовластия, можно включить следующие принципы: демократический политический режим, республиканскую форму правления, суверенитет Российской Федерации, провозглашение России правовым государством, федеративное государственное устройство, разделение властей. а) демократический политический режим включает в себя, прежде всего, реальность всех форм народовластия (о чем было сказано выше), организацию такого порядка деятельности всех органов государства, который бы подтверждал и гарантировал власть народа как первоисточник всех видов общественной и государственной власти. Немаловажную составную часть демократии представляет собой широкая система прав и свобод человека и гражданина, гарантированность их реализации, что имеет двустороннее значение, как для населения страны, так и для государства, которое получает поддержку своего населения, как одно из главных условий жизнедеятельности и развития; б) Конституция провозглашает Россию Республикой (ст. 1). Любые попытки доказать целесообразность введения в России монархии являются нарушением важнейшего конституционного принципа; в) по Конституции Российская Федерация объявляется правовым государством.

Для правового государства характерными признаками являются:

верховенство закона во всех сферах общественной и государственной жизни;

реальность прав и свобод личности, обеспечение ее свободного развития;

взаимная ответственность государства и личности, обязательность закона не только для граждан, но и самого государства;

строгое исполнение требований закона, господство в государстве принципа законности;

осуществление государством эффективного контроля за исполнением законодательства.

В условиях правового нигилизма, низкой правовой культуры граждан, отсутствия необходимых для населения законности и правопорядка, низкого уровня жизни граждан России нельзя говорить о правовом государстве. Провозглашение незыблемости основ конституционного строя и конституционного статуса человека и гражданина означает попытку связать государство им же созданным правом, что является одним из признаков правового государства. Четко проведен в Конституции и на практике принцип разделения властей. Верховенство Конституции должно обеспечиваться деятельностью Конституционного Суда РФ. Конституция РФ требует, чтобы все законы были официально опубликованы. Неопубликованные законы не могут применяться;

г) Конституция в ст. 1 провозглашает федеративное государственное устройство. Федерация выступает и как форма государственного устройства, и как способ регулирования национальных отношений в многонациональном государстве; дает возможность нациям иметь свою государственность, т.е. обеспечивает важнейший международно-правовой принцип самоопределения наций и народов. Поэтому субъектами Федерации выступают, наряду с другими, республики в составе Российской Федерации, автономная область и автономные округа. В новом подходе к федеративному устройству России демократия находит свое выражение в том, что законодательство закрепляет децентрализацию власти, отказывается от предоставления центру монополии на власть, дает возможность отдельным регионам самостоятельно решать многие вопросы их жизни. Поэтому субъектами Российской Федерации стали не только национальные образования, но и все крупные административно-территориальные единицы страны: края, области, два города федерального значения. Таким образом, федеративное государственное устройство России построено на сочетании национального и территориального признаков. При этом Конституция закрепила равенство всех субъектов федерации (ст. 5);

д) Россия является суверенным государством. Конституция провозгласила государственный суверенитет только за Российской Федерацией. Суверенитет государства означает такое свойство государства, которое позволяет ему самостоятельно и независимо от других государств осуществлять свое верховенство в пределах своей территории. Он проявляется в самостоятельной возможности законодательных органов государственной власти решать свои вопросы, независимо от других видов органов, в единстве законодательной власти. Конституция закрепляет, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, что особенно важно для единства государства при его федеративной форме (ст.4). Важно и то, что именно федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, провозглашая и гарантируя положение о том, что границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия;

Комарова В.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права России МГЮА.

Статья подготовлена с использованием правовой базы "КонсультантПлюс: Региональное Законодательство".

Основополагающие нормы федеральной Конституции и нормы конституций и уставов субъектов Российской Федерации, устанавливающие основы народовластия, можно назвать конституционными основами народовластия. Они представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти народом как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В конституционных основах народовластия можно выделить (с известной долей условности, поскольку все нормы взаимосвязаны) три группы норм:

первая группа - общие нормы-принципы, характеризующие государственность и устанавливающие предпосылки реального народовластия;

вторая группа - нормы-принципы, основополагающие для института народовластия;

третья группа - специальные нормы, закрепляющие элементы механизма реализации высших форм народовластия.

К общим нормам-принципам можно отнести следующие конституционные установления:

1. Россия - правовое, демократическое государство с республиканской формой правления (ст. 1);
2. человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Данный фундаментальный принцип предполагает, что все действия субъектов права (в том числе коллективных) должны соизмеряться с приоритетным положением человека в государстве и обществе;
3. верховенство закона (ст. 15). Соблюдение законов является всеобщей обязанностью, которая распространяется и на государство (в виде его органов и должностных лиц), и на гражданское общество (в виде граждан и их объединений);
4. идеологическое многообразие, политическое многообразие, многопартийность (ст. 13);
5. равенство субъектов права перед законом и судом (ст. 13, 19).

Вторая группа конституционных норм-принципов включает в себя следующие:

1. носителем суверенитета и единства источников власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3);
2. народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);
3. высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);
4. граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32).

Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства традиционно считается основным, определяющим саму природу политических прав и свобод граждан. Объем правового регулирования нормы, закрепляющей права граждан на участие в управлении делами государства, выходит далеко за рамки обычного субъективного права, вторгаясь в пределы действия других политических прав и свобод граждан: избирательного права, права на участие в референдуме и многих других. Возможно, право граждан на участие в управлении государственными и общественными делами является не столько субъективным правом, входящим в систему политических прав и свобод, сколько основополагающим принципом взаимоотношений между демократическим государством и его гражданами. Данный принцип реализуется в первую очередь посредством осуществления политических прав и свобод граждан <*>.

<*> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2003.

Право граждан на управление делами государства есть реализация принципа народовластия. Это право раскрывается в целом ряде конкретных форм его осуществления:

местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ);

местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);

структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131);

граждане Российской Федерации имеют право на объединения (ст. 30);

граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31);

граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Третья группа конституционных установлений, которую мы условно определили как специальные, включает в себя нормы, закрепляющие элементы механизма реализации народовластия в России:

1. граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32);
2. не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32);
3. ссылка на наличие федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации (ст. 84), специальных федеральных законов о порядке выборов Президента Российской Федерации (ст. 81) и о порядке формирования Совета Федерации и выборах депутатов Государственной Думы (ст. 96);
4. обязанность Президента Российской Федерации назначить референдум (ст. 84);
5. отсутствие права назначить референдум у временно исполняющего обязанности Президента Российской Федерации (ст. 92);
6. обязанность Президента Российской Федерации назначить выборы Государственной Думы (ст. 84, 111, 117);
7. установление гарантий проведения выборов: выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности (ст. 92); в случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (109);
8. обязанность Совета Федерации назначить выборы Президента Российской Федерации (ст. 102);
9. закрепление принципов выборов Президента Российской Федерации: на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 81);
10. установление избирательных цензов:

• Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет, одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд (ст. 81);
• депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах;
• одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы;
• депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 97).

В Конституции России закреплены следующие виды выборов и референдумов: общероссийские, субъектов Федерации и муниципальные, по решению вопросов государственной и муниципальной жизни <*>.

<*> См.: Комарова В.В. Референдум по укрупнению субъектов - способ федеративной реформы (реалии, механизм, проблематика) // Право и жизнь. 2004. N 67; Практика регулирования местного референдума в России // Муниципальное право. 2004. N 2.

Основываясь на нормах Конституции, можно выделить срочные (ст. 81) и досрочные выборы; по предмету формирования: выборы должностного лица и представительного органа. Анализ норм Конституции также позволяет выявить следующие виды референдумов: по предмету - конституционный референдум (ст. 135), по юридической силе - императивный (принятие Конституции России); по императивности назначения - факультативный (ст. 135) <*>.

<*> См.: Комарова В.В. Российская система референдумов. Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и права. 2004; Виды референдумов в современной России // Государственная власть и местное самоуправление. М., 2003. N 5.

Анализ норм конституций, уставов (основных законов) субъектов Российской Федерации, регулирующих формы народовластия, также позволяет условно подразделить их на несколько групп <*>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Комаровой В.В. "Нормативное регулирование института референдума в современной России" включена в информационный банк согласно публикации // "Конституционное и муниципальное право". N 6. 2003.

<*> См.: Комарова В.В. Нормативное регулирование института референдума в современной России. Сборник МГЮА, 2004. С. 67.

Первая группа норм посвящена установлению общих принципов народовластия, уровней властеотношений (государственной и местной властей). В большинстве уставов и конституций субъектов Российской Федерации можно найти перечень форм осуществления народовластия, которые могут быть использованы при реализации народом государственной власти и населением - муниципальной. Высшие формы народовластия перечислены в ст. 2 Конституции Адыгеи, ст. 6 Устава (Основного закона) Алтайского края, ст. 9 Устава Амурской области, ст. 3 Устава Липецкой области, ст. 3 Устава Магаданской области, ст. 2 Конституции Мордовии, ст. 10.1 Устава Мурманской области, ст. 3 Конституции Республики Марий Эл; ст. 3 Устава Новгородской области; ст. 4 Устава Новосибирской области; ст. 3 Устава Орловской области. Например , в ст. 99 Конституции Республики Марий Эл закреплена система местного самоуправления республики: "Система местного самоуправления включает формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания (сходы), конференции граждан), представительные органы (районные, городские собрания), глав местного самоуправления, местные администрации, органы территориального общественного самоуправления населения (советы микрорайонов, домовые, уличные, сельские комитеты и иные формы самоуправления)".

Уставом Московской области от 11 декабря 1996 г. <*> предусмотрено, что самоуправление в муниципальном образовании осуществляется местным сообществом как непосредственно, так и через органы и должностных лиц местного самоуправления. Формами самоуправления, осуществляемыми местным сообществом непосредственно, являются местный референдум, сход, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления.

<*> Устав Московской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-ОЗ, с изм. от 2 июля 2003 г. // Вестник Московской областной Думы. 1997. N 1; Ежедневные новости. Подмосковье. 2003. N 118.

Практически это закрепление такой основы конституционного строя, как народовластие.

Вторая группа норм основных законов субъектов Российской Федерации - нормы, закрепляющие общие принципы института народовластия. Это нормы, устанавливающие субъективное право на участие в выборах и референдуме, иных формах народовластия; принципы избирательного права и проведения референдума, вопросы референдума, его виды; нормы, закрепляющие понятие референдума, выборов и отзыва, основы территориального общественного самоуправления, народную правотворческую инициативу и иные <*>.

<*> Примерами норм, закрепляющих право граждан на участие в прямом народовластии, является ст. 30 Конституции Адыгеи, ст. 100 Конституции Республики Алтай, ст. 22 и 23 Устава Амурской области, ст. 18, 19 Устава Липецкой области, ст. 31 Конституции Мордовии; ст. 32 Конституции Республики Марий Эл, ст. 16 Устава Новосибирской области.

Уставом Амурской области (ст. 121) закрепляются следующие принципы местного самоуправления, на которых основывается областное законодательство:

а) населению конкретных муниципальных образований предоставляется возможность использования форм непосредственной демократии (референдумов, собраний, народной инициативы, выборов, отзыва должностных лиц и др.);

б) представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

в) глава муниципального образования, если это должностное лицо предусмотрено уставом, избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава;

г) при наличии возможности регулярного проведения собраний всего населения представительные органы в пределах конкретных муниципальных образований могут не создаваться, их полномочия передаются данным собраниям;

д) запрещается изменение границ муниципальных образований без учета мнения населения соответствующей территории (ст. 122).

Уставом Амурской области (ст. 31) предусмотрено принятие законов области, регулирующих порядок проведения референдума области, областных выборов, реализации права народной правотворческой инициативы, в том числе подачи петиций, а также порядок публичного обсуждения проектов государственных решений, общественных слушаний; порядок проведения выборов в органы местного самоуправления области; порядок деятельности органов местного самоуправления.

Уставом Московской области от 11 декабря 1996 г. предусмотрено, что порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума; порядок созыва и проведения схода членов местного сообщества, принятия и изменения его решений, пределы компетенции; порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления; порядок проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и законом Московской области.

Третья группа - специальные нормы, закрепляющие элементы механизма подготовки, назначения, проведения высших форм непосредственного волеизъявления, полномочий и деятельности выборных органов и выборных должностных лиц.

Например , в статье 25 Устава Амурской области устанавливается обязанность по соблюдению и защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти на территории области, в органы государственной власти области, а референдума Российской Федерации, референдума области - при проведении муниципальных выборов, местных референдумов.

Статьей 101 Конституции Адыгеи от 10 марта 1995 г. (ред. от 21 мая 2002 г.) устанавливается, что Конституционный Суд Республики Адыгея по запросам Президента Республики, Совета представителей, Совета Республики, депутата Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, Кабинета министров Республики Адыгея, Верховного и Арбитражного Судов Республики Адыгея, прокурора Республики, местных органов государственной власти, органов местного самоуправления разрешает дела о соответствии Конституции Республики Адыгея проекта нормативного правового акта или проекта иного решения, предлагаемого для вынесения на референдум Республики Адыгея или местный референдум.

К нормам-принципам относятся, помимо конституционных, и установление базовых отраслевых законов, регулирующих механизм осуществления различных форм народовластия.

На федеральном уровне наиболее остро стоит вопрос о принципах избирательной системы и особенностях избирательных процедур, используемых на выборах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Так, практика выборов в Государственную Думу 1995 г. показала, что в обществе далеко не однозначно воспринимается предусмотренная законодательством необходимость преодоления избирательными объединениями пятипроцентного барьера для участия в распределении депутатских мандатов по федеральному округу. Как следствие, ряд депутатов инициировал рассмотрение данного вопроса в Конституционном Суде Российской Федерации, который, однако, не принял их запрос к рассмотрению. Свое определение Конституционный Суд мотивировал тем, что регламентация избирательных процедур осуществляется не в текстах конституций, а законодательным путем, и выбор того или иного варианта избирательной системы и его закрепление в законе зависят от конкретных социально-политических условий и являются вопросом политической целесообразности. Тем самым официально было подтверждено, что российская Конституция предполагает возможность проведения выборов по различным избирательным системам в зависимости от воли законодателей <*>.

<*> Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. (ред. от 11 декабря 2004 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*> в ст. 3 закрепляет общие принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума: всеобщее равное и прямое волеизъявление при тайном голосовании; свобода и добровольность участия; гарантированность; открытость, гласность и независимость деятельности избирательных комиссий; обязательность (ст. 9) проведения выборов и их периодичность (ст. 8), состязательность. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ (ред. от 22 июня 1998 г.) "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" <**> повторяет аналогичное закрепление принципов.

<*> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
<**> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497.

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" <*> (ст. 2) закрепляет принципы проведения референдума: всеобщее равное и прямое волеизъявление при тайном голосовании; свобода и добровольность участия; гарантированность; открытость, гласность.

<*> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

Однако в отраслевом законодательстве, закрепляющем основополагающие начала различных форм и видов народовластия, помимо повторения общих принципов, мы видим специфические, характерные только для той или иной формы, принципы. Например , нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляют:

• местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1);
• право граждан Российской Федерации осуществлять местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 3);
• перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции, опросы, обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 22 - 32);
• возможность участия населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации (ст. 34) и др.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <*> (ст. 3) закрепляет принципы проведения публичного мероприятия:

<*> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

1. законность - соблюдение положений Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации;
2. добровольность участия в публичном мероприятии.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ (ред. от 28 декабря 2004 г.) "О политических партиях" в ст. 8 закрепил основные принципы деятельности политических партий: <*> равенство партий перед законом, добровольность, равноправие, самоуправление, законность, гласность и независимость. Следует согласиться с Т.К. Байковой, которая в своей работе заявляет о существовании еще одного принципа правового статуса политических партий, не получившего прямого закрепления в этой статье Закона о политических партиях <**>. Это принцип территориальности (или национального характера) <***>. Принцип территориальности является единственным принципом, свойственным исключительно правовому статусу политических партий. Все иные принципы свойственны в равной мере как политическим партиям, так и иным общественным объединениям.

<*> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; 2004. N 25. Ст. 2485.
<**> Байкова Т.К. Конституционно-правовой статус политических партий в Российской Федерации. Дис... канд. юрид. наук. М., 2001.
<***> Согласно данному принципу, во-первых, деятельность политических партий ограничена территорией России, во-вторых, распространяется на всю ее территорию и, в-третьих, на российской территории имеют право действовать только российские партии и их структурные подразделения.

В заключение можно сказать следующее. Современный этап развития форм непосредственной демократии России является составной неотъемлемой частью общей государственной политики по совершенствованию избирательного законодательства и законодательства о референдуме с учетом как отечественных традиций и опыта, так и международных стандартов в осуществлении законодательного регулирования и проведения демократических выборов и референдумов. В Российской Федерации за короткий период (1994 - 2000 гг.) создано современное избирательное законодательство и законодательство о референдуме, соответствующее международным избирательным стандартам и отвечающее основным гражданским и политическим правам и свободам человека <*>.

<*> См.: Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М.: Весь мир, 1997.

Значение конституционного оформления принципов избирательного права трудно переоценить. Еще Ф. Лассаль подчеркивал, что конституция должна являться основанием для всех других законов, которые, в свою очередь, должны строго согласовываться с принципами конституции как основного закона. Более того, принципы, на которых зиждется конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки принимаемого и действующего законодательства.

Не призывая ввести в Конституцию России понятие избирательной власти, тем не менее нельзя не отметить, что поскольку народовластие и опосредующие их проведение формы составляют одну из фундаментальных основ политической системы, то необходимость закрепления принципов их реализации и участия в них граждан особенно остро ощущается именно на конституционном уровне. Можно полностью согласиться с А.В. Иванченко, который в своем диссертационном исследовании подчеркивает, что "отсутствие в действующей Конституции специальной главы "Избирательная система" создало ряд сложностей в законодательном определении общих принципов и институтов избирательного права, хотя, как известно, этот конституционный пробел отчасти был восполнен Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав граждан. Однако федеральный закон менее устойчив, нежели конституционные нормы, к тому же для их защиты используется более широкий круг юридических средств" <*>.

<*> Иванченко А.В. Организационно-правовые основы избирательного процесса в Российской Федерации. Автореф... докт. дис. С. 26.

Отсутствие в Конституции России главы об избирательной системе, лапидарность и бессистемность принципов народовластия, игнорирование принципов избирательного права не способствовали определению четких ориентиров избирательной реформы, приоритетным направлением которой, как справедливо отмечается в литературе, являлось воссоздание на новых принципах всего избирательного законодательства в Российской Федерации, построения логичной системы народовластия, и уж тем более - механизма ее реализации с учетом особенностей осуществления на различных уровнях.

Для реализации таких конституционных основ, как демократизм, народовластие, местное самоуправление, полезно было бы более четко определить в Конституции России, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации основные принципы системы народовластия, форм реализации, быть может, и механизмов их осуществления. Возможно, следует вспомнить практику регулирования на конституционном уровне избирательной системы в виде отдельной главы.

– волеизъявление народа в управлении государством непосредственно или через представителей, которое осуществляется свободно народом, но в соответствии с требованиями закона , его суверенной волей и интересами государства. В РФ власть легитимируется и контролируется народом, гражданами РФ.

Элементы народовластия в РФ: 1) коллективный субъект – граждане РФ; 2) объект – власть.

Формы народовластия: 1) непосредственная (прямая) демократия; 2) представительная (косвенная) демократия.

Непосредственное народовластие – это прямое волеизъявление народа или его части по разрешению важнейших для государства вопросов регулирования общественной жизни.

Виды непосредственной демократии: 1) референдум ; 2) выборы ; 3) мирные собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т. п.; 4) народная правотворческая инициатива в органы местного самоуправления , инициатива граждан по проведению референдума; 5) индивидуальные и коллективные обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления .

Высшие формы непосредственной демократии: референдум и выборы. Конституционные гарантии народовластия – выборы в РФ проводятся на основе: 1) всеобщего; 2) равного; 3) тайного голосования.

В зависимости от содержания института институты прямой демократии могут быть: 1) способами принятия обязательного и окончательного решения (свободные выборы, референдум); 2) формами выражения народного мнения, имеющими консультативное, но необязательное значение для принятия решения органами власти (митинги, демонстрации, обсуждение проекта закона и т. д.

Представительная демократия (народовластие) – это осуществление власти народом через представительные органы государственной власти и местного самоуправления.

Органы представительной демократии:

1) высшие коллегиальные органы законодательной власти (Государственная Дума ФС РФ, парламенты субъектов РФ , городские думы и т. д.);

2) единоличные органы (Президент РФ , президенты республик в составе РФ, губернаторы краев, областей и автономий, мэры городов и т. д.).

В зависимости от непосредственности волеизъявления граждан и влияния его на управление властью в формировании органов власти выделяются представительства народа различных степеней: 1) органы, прямо избираемые народом (Государственная Дума, Президент РФ и др.); 2) органы, образуемые представительными органами первой степени (Правительство РФ , Уполномоченный по правам человека); 3) органы, формируемые представительными органами второй степени (Счетная палата и др.) и т. д.

Формы косвенного народовластия: 1) обсуждение проектов законов и других важнейших вопросов общественной жизни государства; 2) народная правотворческая инициатива в законодательные органы РФ; 3) участие граждан в управлении обществом через органы местного самоуправления, общественные организации, сходы и собрания граждан; 4) индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления по всем вопросам.

Суверенитет народа означает, что именно ему принадлежит суверенная государственная власть , имеющая такие свойства, как верховенство и независимость; народ обладает всей полнотой власти на территории страны. Народу принадлежит верховенство в государстве , в системе власти, его суверенная государственная воля обязательна для всех , органов местного самоуправления , вообще всех лиц, организаций на территории государства. Никто, никакая часть народа, организация, лицо не должны присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону - гласит ч. 4 ст. 3 Конституции РФ. Власть должна исходить только от народа - ее единственного источника.

* Это вопросы: изменения статуса субъектов РФ ; досрочного прекращения или про-дления срока полномочий Президента РФ , Государственной Думы , проведения их до-срочных выборов , досрочного формирования Совета Федерации , отсрочки выборов, формирования этих органов; принятия и изменения федерального бюджета , исполне-ния и изменения внутренних финансовых обязательств государства ; введения, изме-нения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности на-селения; амнистии и помилования . Кроме того, выносимые на референдум вопросы не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Референдум РФ проводится по инициативе: 1) не менее двух мил-лионов граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме РФ, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокуп-ности за пределами территории РФ проживают не более 10% из них; 2) Конституционного Собрания в случае, когда оно выносит на всена-родное голосование проект новой Конституции РФ. Только эти субъ-екты могут выдвинуть юридически значимое требование референдума. Инициатива указанного числа граждан реализуется в определенном порядке. Образуется инициативная группа для сбора подписей в под-держку такой инициативы; эта группа указывает формулировку вопро-са, выносимого на голосование, и собирает не менее 2 млн подписей граждан в течение не более чем трех месяцев. Впоследствии подписные листы, другие необходимые документы передаются в Центральную из-бирательную комиссию, которая направляет соответствующие доку-менты со своим заключением Президенту РФ. Он, после проверки и признания Конституционным Судом РФ соблюдения конституцион-ных требований, назначает референдум РФ.

Подготовку и проведение референдума организуют комиссии по проведению референдума: Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ, действующие в качестве со-ответствующих комиссий по проведению референдума, а также терри-ториальные (районные, городские и др.) и участковые комиссии по проведению референдума.

Органы местного самоуправления

Еще одна форма осуществления народовластия -органы местного самоуправления . Они отделены от системы органов государственной власти , не входят в их систему. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий; оно обеспечивает решение населением вопросов локального значения. Самоуправление осуществляется местным населением - составной частью народа через формы непосредственного волеизъявления на местном уровне: выборы , референдумы и через органы местного самоуправления.

Все рассмотренные главные организационно-правовые формы осуществления народовластия взаимосвязаны, должны служить реализации суверенитета народа - единого и единственного конституционного источника власти в стране.

Выше были лишь схематично показаны конституционные формы народовластия, его юридический каркас. Реальное же осуществление власти народа, управление обществом носит сложный, многоаспектный характер. В осуществлении власти, в политике самое активное участие принимают государственные деятели, политические лидеры, партии, другие общественные объединения . Они завоевывают поддержку избирателей, оказывают действенное влияние на формирование, выражение через демократические институты воли народа, мнения социальных слоев и групп, на определение и проведение политики государства . Процессы реализации власти протекают в рамках политической системы , охватывающей разные организационные формы народовластия.

Как уже отмечалось, политическая власть не может существовать вне организации, через которую она могла бы осуществляться и в рамках которой выявлялась бы и формировалась политическая, властная воля народа. Такой организацией служит, прежде всего, государство - политическая организация всего народа, которая является механизмом реализации политической власти, субъектом управления обществом. Оно включает важнейшие институты народовластия.

В осуществлении власти участвуют также другие организации - политические партии , иные общественные объединения.

Все упомянутые организации, демократические институты составляют политическую систему - комплекс государственных и общественных организаций, политических институтов, через который осуществляется политическая власть, участие народа в политической жизни .

Политическая система - сложная, разветвленная организация, и роль разных компонентов политической системы различна. Если государство - это суверенная политическая организация всего народа, то партии, другие общественные организации - лишь участники осуществления политической власти. Следуя законам , они выражают волю своих членов, групп людей, определенных слоев общества и не обладают властными полномочиями.

Итак, в структуру политической системы, которая охватывает разнообразные государственные и негосударственные институты народовластия, входят государство в целом, общественные объединения (политические партии, массовые общественные движения, разнообразные общественные организации).

Основы правового статуса общественных объединений

В настоящее время нормы об общественных объединениях содержатся в Конституции РФ 1993 г., принят Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., действующий с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 19 июля 1998 г.*, закрепляющий содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации, ликвидации. Имеются и другие нормативные акты , в том числе законы об отдельных видах общественных объединений (например, Федеральный закон «О профессиональных союзах , их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г.**).

Закон содержит определение понятия общественного объединения, под которым понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (уставных целей) .

Учредителями общественных объединений могут быть как физические лица (граждане), так и юридические лица - общественные объединения.

Деятельность общественных объединений может охватывать как их членов, так и участников, причем и теми и другими могут быть и физические, и юридические лица. Различие между ними, в частности, в том, что членство оформляется индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения.

Общественные объединения многочисленны и разнообразны; они могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности.

Общественные организации

Особенность общественной организации - наличие членства, тогда как в отношении других организационно-правовых форм общественных объединений этого не требуется, и их составляют участники. Общественная организация - это основанное на членстве общественное объединение, созданное для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан . Высшим руководящим органом общественной организации выступает съезд (конференция) или общее собрание; имеется и постоянно действующий руководящий орган (это выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду, конференции или общему собранию). Общественные организации многообразны. Этим понятием, в частности, охватываются профессиональные союзы , политические партии .

Законодательство регламентирует и порядок ликвидации общественных объединений. Ликвидация общественного объединения происходит по решению съезда (конференции) или общего собрания либо в судебном порядке; предусматривается также возможность приостановления деятельности общественных объединений. Деятельность общественного объединения может быть приостановлена по решению суда в случае нарушения Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

Общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда, что означает запрет на его деятельность. Основаниями этого являются: 1) нарушения требований Конституции РФ и Федерального закона «Об общественных объединениях» о запрещении создания и деятельности общественных объединений определенного характера; 2) виновные нарушения общественным объединением своими действиями прав и свобод граждан; 3) неоднократные или грубые нарушения закона или иных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.

Общественные объединения - самостоятельные, самоуправляющиеся ассоциации, и законодательство не допускает вмешательства государственных органов , должностных лиц в деятельность общественных объединений, а также и вмешательства последних в работу органов государственной власти , за исключением случаев, предусмотренных законом.

Вместе с тем многие общественные объединения активно участвуют в политической жизни, играют заметную роль в политической системе , участвуют в выборах органов государственной власти, представители политических партий, других общественных объединений являются депутатами представительных органов, занимают выборные государственные должности. Однако сами по себе общественные объединения государственную власть не осуществляют, не наделяются государственно-властными полномочиями; это прерогатива органов государства.

Общественные объединения имеют широкие права, позволяющие им реализовывать свои уставные цели. Они вправе свободно распространять информацию о своей деятельности; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; участвовать в выработке решений государственных органов и органов местного самоуправления (в порядке и в объеме, предусмотренных законодательством); выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти. Общественные объединения могут представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, других граждан в государственных органах, органах местного самоуправления, общественных объединениях. Весьма важным и активно используемым правом общественных объединений является возможность участвовать в избирательных кампаниях (при наличии государственной регистрации объединения и указания в его уставе об участии в выборах). Отвечающие требованиям законодательства общественные объединения имеют право выдвигать кандидата на должность Президента РФ , кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ . Особенно значимо их право выдвигать федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы по федеральному избирательному округу, которое принадлежит только общественным объединениям.

Закон возлагает на общественные объединения и определенные обязанности, прежде всего обязанность соблюдать законодательство Российской Федерации, нормы устава и других учредительных документов, а также обязанность допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия, и некоторые другие обязанности.

Государство осуществляет надзор и контроль за деятельностью общественных объединений. Надзор за соблюдением ими законов осуществляется прокуратурой Российской Федерации. Орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Финансовые органы контролируют источники доходов общественных объединений, размеры получаемых ими средств, уплату налогов . Другие органы государственного надзора и контроля (экологические, пожарные и др.) также участвуют в контроле за соблюдением общественными объединениями соответствующих норм.

А.М. Будаев

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА НАРОДОВЛАСТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ*

В Конституции РФ (ст. 3) указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Каждая из двух категорий «народ» и «власть», составляющие понятие «народовластие», представляет собой сложное явление и требует, по мнению ряда авторов, специального отдельного изучения.

С юридической точки зрения понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность к данной, ассоциированной в рамках единого государства, совокупности людей1. Власть - явление социальное, являющееся инструментом поддержания в любом обществе определенного порядка и его регулирования2. Кроме того, понятие «власть» можно рассматривать как господство в области организации общественных отношений и управления, т.е. системы подчинения, при которой воля одних лиц (властвующих) является императивно обязательной для других лиц (подвластных)3.

В то же время многие исследователи полагают, что власть народа - это единая категория, которую необходимо рассматривать с политических, правовых, социальных позиций. В частности, А.И. Хорошильцев выделяет у власти народа в современном демократическом обществе две стороны: внешнюю и внутреннюю. Внутренняя сторона власти народа обращена на обеспечение его целостности как системы, что позволяет народу

1 См.: Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 84-94; Устинов Д.Ю. Народовластие и местное самоуправление в России. Саратов, 2000. С. 4-17.

2 См.: Поздняков Э.А. Философия государства и права. М., 1995. С. 159.

3 См.: Алексеев С.С. Философия права. М., 1997. С. 64-66.

Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2011

действовать по отношению к другим субъектам социального взаимодействия самостоятельно и этим проявлять внешнюю сторону своей власти. Внутри каждого общества власть народа своей внешней стороной включена в систему социальной власти, функционирующей в данном обществе4.

По мнению Г.В. Атаманчука, именно власть народа означает демократию, которая выступает в связке этих двух слов. Нельзя говорить о демократии, если власть отчуждена, отдалена или противостоит массе людей. Определяющими проявлениями демократии выступают: во-первых, представление потребностей, интересов, целей и воли всего народа страны; во-вторых, закрепление данных структурных элементов посредством норм, обязательных для поведения и деятельности каждого человека; в-третьих, обеспечение проведения в жизнь установленных, признанных норм, правил, идеалов, ценностей, других регуляторов социальной активности5.

Большой юридический словарь определяет народовластие как один из существенных элементов демократии в ее современном общепринятом понимании. Кроме того, в большей степени народовластие тождественно понятию народного суверенитета6, одним из сторонников которого являлся Ж.Ж. Руссо. По его мнению, источником государственной власти является не воля властителя, а воля народа. Подобное значение сущности народовластия содержится и в Энциклопедии государственного управления, характеризующей народовластие как политический идеал, в соответствии с которым власть принадлежит народу как

4 См.: Народовластие и право в условиях формирования гражданского общества: Материалы международной научной конференции / Сост. А.И. Хорошильцев, A.B. Самойлов. Курск, 2006. С. 51-53.

5 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997. С. 278-281.

6 См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. 3-е изд. М., 2010. С. 433.

главному суверену, реализующему свою волю посредством демократических институтов и механизмов7.

Согласимся с мнением Ю.Л. Шульженко, определяющим демократическим то государство, в котором, с одной стороны, на практике реализуется принцип народовластия, т.е. реальная власть принадлежит народу, с другой - права и свободы человека, являющиеся высшей ценностью, обеспечены и защищены государством8.

Исходя из приведенных характеристик, народовластие можно определить как комплексное политико-правовое явление, основополагающее начало осуществления управления в современном демократическом государстве, сочетающее в себе политические, правовые, социальные и экономические характеристики. Базируясь на современных международных стандартах, обобщая опыт политических учений, народовластие в современном федеративном государстве реализуется через нормативное закрепление в конституционных актах и раскрывается через сложный государственно-правовой механизм на региональном и местном уровнях.

В связи с проводимым исследованием вызывает интерес ис-торико-правовой аспект реализации принципа народовластия в дореволюционной и советской России. Ю.Л. Шульженко и Д.Ю. Шульженко обращают внимание на то, что объем прав и обязанностей в царской России, в том числе и в сфере участия в управлении государством, в значительной степени определялся принадлежностью к тому или иному сословию9. Сословные обязанности и права предшествовали общегражданским правам. Лишь с началом государственно-правовых реформ второй половины XIX в. создается определенный круг прав, общий для большинства людей, развивается понятие общегражданских

7 См.: Энциклопедия государственного управления в России: В 4 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова. Т. III. Отв. ред. И.Н. Барциц. М., 2005. С. 211.

8 См.: Конституционное право России: Курс лекций / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2007. С. 92.

9 См.: Шульженко Ю.Л., Шульженко Д.Ю. Наука русского государственного права второй половины XIX в. М., 2010.

прав. Показательна точка зрения В.В. Сокольского, отмечающего, что для определения «положения лица в обществе понятие сословной обязанности было доминирующим моментом в Московское время, а понятие сословного права коррелятором сословной обязанности. В Имперский период... сословная привилегия получает самостоятельное и преобладающее значение для высших классов. Классы эти получаются привилегированными и почетными. Низкие классы остаются с прежним характером тяглых и податных»10.

Существенное значение для понимания институциональной природы народовластия имеют работы представителей русского зарубежья. Так, H.A. Бердяев писал, что «признание народной воли верховным началом общественной жизни может быть лишь поклонением формальному, бессодержательному началу, лишь обоготворением человеческого произвола. Не то важно, чего хочет человек, а то, чтобы было то, чего он хочет. Хочу, чтобы было то, чего захочу. Вот предельная форма демократии, народовластия»". H.A. Ильин, отрицая возможность самодовлеющего народовластия как единственного механизма организации управления в государстве, полагал допустимым соучастие народа в делах государства. По мнению исследователя, «участие народа в осуществлении верховной власти может быть организовано так, что всякий взрослый гражданин имеет право лично участвовать в народном собрании; такой порядок называется непосредственным народоправством и возможен только в очень маленьких государствах. В огромном большинстве современных государств народ осуществляет свое участие через выборных (представителей, депутатов), и такой порядок называется народным представительством»12.

Свою концепцию народовластия предложили авторы-евразийцы. Ее особая ценность состоит в том, что она содержит анализ опыта России - опыта советской демократии, а не абстрактную схему прозападной демократии, которая, как полагают некоторые исследователи, должна обрести законодательное

10 Цит. по: Шульженко Ю.Л., Шульженко Д.Ю. Указ. соч. С. 156 -157.

11 Бердяев Н. Философия неравенства. М., 1990. С. 159.

12 Ильин И.А. О воспитании национальной элиты. М., 2001. С. 158.

закрепление в нашей стране13. Так, один из видных представителей евразийцев - H.H. Алексеев - достаточно негативно оценивает роль политических партий в жизни западных государств и в принципе отрицает ценность многопартийной системы как одного из признаков западной демократии: «режим партий взамен естественной организации граждан дает организацию чисто искусственную, построенную не на действительных социально-экономических интересах и потребностях, но на «принятии программ». Партийные программы строятся обыкновенно по принципу: «Кто больше пообещает». F3ot на таких посулах и покоится организация «верховного органа» современных демократий... В противоположность всему указанному советская система, в принципе своем, покоится на представительстве чисто реальных и профессиональных интересов, группирующихся около «советов» как основных ячеек республики»14.

Указанные положения во многом были только теоретическими основами народовластия, а практика реального советского строительства была иной. Так, согласно (первоначальному) замыслу В.И. Ленина система Советов в итоге должна была привести к ликвидации «класса» профессиональных политиков. Теоретически власть народа обеспечивалась тем, что в перспективе каждый гражданин советского государства будет вовлечен через многоступенчатую систему Советов в государственное управление в качестве реального носителя властеотношений. Именно данная схема, по мнению исследователей, позволила бы реализовать ленинские слова о «кухарке», которая будет править государством. Однако практика Советской республики оказалась иной. Принцип пролетарской диктатуры весьма быстро переродился в принцип партийной олигархии, власть в государстве перешла в руки партийной номенклатуры. Однопартийный режим, который поддерживали евразийцы, дискредитировал сам принцип построения Советской республики15.

13 См.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. М., 2005.

14 Алексеев Н. Русский народ и государство. М., 2000. С. 351-352.

15 См.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. С. 333-334.

Интересен генезис содержания принципа народовластия, закрепленного в советских конституциях. Так, если в ст. 1 Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, являющейся частью Конституции РСФСР 1918г., указано, что «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам», то в ст. 2 Конституции СССР 1977 г. и ст. 2 Конституции РСФСР 1978 г. закреплено, что «вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов» и «вся власть в РСФСР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депугатов» соответственно16.

Государственное развитие, совершенствование социально-экономических условий в стране, хотя и в рамках советской модели управления, потребовали существенных изменений, новых редакций конституционных положений, закрепляющих природу власти в Советском Союзе. В течение нескольких десятилетий на конституционном уровне произошел переход от классовой характеристики принадлежности власти в государстве к пониманию необходимости конституционного закрепления одного из важнейших принципов организации власти в стране - принципа народовластия.

В связи с этим во второй половине XX в. в научной среде появляются исследования, посвященные правовому анализу не только представительной формы демократии, реализуемой через систему Советов, но и возможного осуществления принципа народовластия, построенном на оптимальном сочетании представительной и непосредственной форм. В.Т. Кабышев, раскрывая сущность народовластия, отмечал, что «путем прямой демо-

16 Известия ВЦИК. 1918. № 151; Ведомости СССР. 1977. № 41. Ст. 617; Ведомости РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407. 20

кратии представительная форма получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, то есть она конституируется»17. Одновременно важная роль отводилась местным Советам как наиболее приближенным к населению органам власти, через которые граждане участвуют в управлении делами государства. По мнению К.Ф. Шеремета, особенность организации местной власти в соответствии с советским законодательством состоит в том, что ее органы выступают не как представители центральных органов власти, назначенные ими, а как органы, непосредственно образуемые местным населением и являющиеся одной из форм участия трудящихся в управлении государством. Это наилучшим образом обеспечивает сочетание в деятельности местных органов власти

интересов государства в целом с интересами местного населе-18

Начиная с 1960-х гг. на союзном и республиканском уровнях принимаются нормативные правовые акты, призванные обеспечить конституционные гарантии участия населения в управлении государственными делами как непосредственно, так и через органы государственной власти. Многие из них представляют интерес и в наше время не только в научном, но и в практическом плане. В связи с нарастанием кризисных явлений в государственном управлении и необходимостью существенных изменений в политической системе страны в конце 1980-х гг. действовавшие законодательные акты были существенно дополнены, изменены или приняты в новой редакции19.

17 Кабышев В Т. Народовластие развитого социализма: Конституционные вопросы. Саратов, 1979. С. 25.

18 См.: Советское государственное право. М., 1985. С. 410.

19 См., например: Закон СССР от 6 июля 1978 г. № 7772-1Х «О выборах в Верховный Совет СССР» // Ведомости СССР. 1978. № 28. Ст. 441; Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 120; Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР» // Ведомости СССР. 1979. № 49. Ст. 840; Закон

СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» // Ведомости СССР. 1987. № 26. Ст. 387;

Неотъемлемым элементом реализации конституционного принципа народовластия являлось законодательное закрепление участия населения в управлении делами государства в автономных образованиях союзных республик. В частности, согласно ст. 12 Закона РСФСР от 2 декабря 1981 г. «О Хакасской автономной области»20 «деятельность Совета народных депутатов Хакасской автономной области строится на основе... гласности, регулярной отчетности исполнительного комитета, других создаваемых Советом органов перед Советом и населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе. Совет... выносит наиболее важные вопросы на обсуждение граждан, ...развивает общественную самодеятельность населения. Совет и создаваемые им органы систематически информируют население о своей работе и принятых решениях». Подобные нормативные правовые акты регламентировали отношения между государственными органами и населением и на местном уровне. Так, в соответствии со ст. 81 Закона Башкирской АССР от 27 декабря 1968 г. «О сельском, поселковом Совете народных депутатов Башкирской АССР»21 (в ред. от 10 августа 1978 г.) «поселковый, сельский Совет народных депутатов обеспечивает активное участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения, привлекает их к деятельности Совета, руководит работой органов общественной самодеятельности населения».

Важное значение, по нашему мнению, в настоящее время имеет возрождение и законодательное закрепление таких форм участия населения в управлении делами государства, как народный контроль и всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни.

Полагаем, что многие функции народного контроля, предусматривавшиеся советским законодательством, в частности, борьба с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, способствование совершенствованию работы

Закон СССР от 27 декабря 1990 г. № 1869-1 «О всенародном голосовании (референдуме СССР)»// Ведомости СССР. 1991. № 1. Ст. 10.

20 Ведомости РСФСР. 1981. №49. Ст. 1667.

21 Центральный государственный исторический архив РБ.

государственного аппарата, осуществление контроля за соблюдением должностными лицами законодательства при рассмотрении предложений, заявлений, жалоб граждан не только не устарели, но и остаются особо актуальными. Это дает основания полагать, что организация подобной формы участия населения в управлении делами государства, система и процедура контроля должны быть восстановлены и получить законодательное закрепление.

Сохраняет свою актуальность и необходимость всенародного обсуждения наиболее важных вопросов жизни страны. Конституция СССР 1977 г. предусматривала в ст. 48 право граждан СССР принимать участие во всенародных обсуждениях. В дальнейшем это конституционное положение нашло свое отражение в Законе СССР «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» 1987 г., который был направлен на развитие самоуправления народа, расширение для каждого гражданина реальных возможностей осуществлять конституционное право на участие в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении проектов законов и решений общегосударственного и местного значения. Принципами всенародного обсуждения устанавливались широкая гласность, сопоставление и учет различных мнений и предложений.

В действующей Конституции РФ 1993 г. в ст. 32 закреплено, что «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». Конституционные положения раскрываются на федеральном уровне в Указе Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»22 и на местном уровне в ст. 28-30 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , предусматривающих такие формы участия населения в обсуждении важных вопросов местного значения и муниципальных

22 СЗ РФ. 2011. №7. Ст. 939.

23 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

правовых актов, как публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов)24.

После принятия Конституции в 1993 г. всенародное обсуждение важных вопросов общественно-политической жизни и проектов законов фактически началось только в 2010 г. с обсуждения законов «О полиции» и «Об образовании». В связи с этим считаем, что процедура подобного обсуждения должна не только определяться подзаконными нормативными правовыми актами, но и предусматриваться федеральным законом.

Анализ законодательного закрепления и реализации принципа народовластия в СССР и в Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы.

1. В отличие от советского законодательства в Российской Федерации единого нормативного правового акта, регламентирующего процедуру всенародного обсуждения важных вопросов государственной и общественной жизни, в настоящее время не принято, что, по нашему мнению, не вполне оправданно.

2. Именно в советском законодательстве максимально полно была реализована институциональная природа народовластия через конституционное и законодательное закрепление таких категорий, как «всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни», «народный контроль», «самоуправление народа». В законодательстве РФ используются иные понятия, на наш взгляд, не в полной мере отражающие принцип народовластия, - предусмотрен только «учет общественного мнения», хотя согласно ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти в Россий-

24 По мнению ученых, широкое всенародное обсуждение требовалось при принятии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., так как местное самоуправление - конституционно закрепленная и гарантированная форма осуществления народом своей власти. Анализ публикаций того периода показывает, что основные обсуждения проводились только органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках совместных заседаний. В период принятия Закона отсутствовал канал прямой связи населения с органами власти. Подробнее см.: Захватова Ю.Б. Муниципальная революция. М., 2007. 24

ской Федерации является ее многонациональный народ, а не общество.

Современное российское государство взаимодействует со многими странами мира, идет интенсивный взаимный обмен политическим и правовым потенциалом. Указанное взаимодействие базируется на положениях ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации.

Одним из важнейших международно-правовых актов, положения которого нашли отражение в национальном законодательстве многих стран, является Всеобщая декларация прав человека 1948 г.25 В ст. 21 Декларации предусмотрено, что «1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей... 3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах». Кроме того, Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г.26 в ст. 25 устанавливается, что «каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; Ь) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; с) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе».

25 Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией 217 А (111) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. // Международные избирательные стандарты. Сб. документов. М., 2004. С. 41-44.

26 Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г. // Международные избирательные стандарты. Сб. документов. С. 61-72.

Анализ законодательства зарубежных стран позволяет установить, что возможность участия народа в управлении делами государства имеет длительную историю. В частности, Декларация независимости США от 4 июля 1776 г. провозгласила, что «правительства, заимствующие свою справедливую власть из согласия управляемых, учреждаются среди людей для обеспечения неотчуждаемых прав, к числу которых принадлежат жизнь, свобода и стремление к счастью; если же данная форма правительства становится гибельной для этой цели, то народ имеет право изменить или уничтожить ее и учредить новое правительство, основанное на таких принципах и с такой организацией власти, какие, по мнению этого народа, всего более могут способствовать его безопасности и счастью»27.

В современном мире существует несколько концепций демократии, положения которых находят отражение в национальном законодательстве стран: теория плюралистической демократии, консенсуальной демократии, плебисцитарной демократии, консолидированной демократии, корпоративной демократии28. По мнению В.Е. Чиркина, общими чертами для современного государства, позиционирующего себя как демократическое, должны быть: обеспечение возможности самостоятельного и активного участия граждан в определении государственной политики; политический плюрализм; формирование органов власти путем выборов; свобода пропаганды любой политической идеологии в рамках, установленных законом29.

Данные характеристики закреплены в конституционных актах многих стран мира: «Австрия является демократической республикой. Ее право исходит от народа» (ст. 1 Федерального конституционного закона Австрийской Республики); «Государственная власть в Финляндии принадлежит народу, представ-

27 Декларация независимости Соединенных Штатов Америки от 4 июля 1776 г. // Конституции зарубежных стран: Сборник. М., 2001 С. 181.

28 См.: Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2002; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2007.

29 См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 196-199.

ленному в Эдускунте. Целью демократии является обеспечение каждому права участвовать в общественной деятельности и развитии среды обитания» (§ 2 «Демократические и правовые принципы» Основного закона Финляндии); «Вся государственная власть в Швеции исходит от народа. Правление шведского народа основывается на свободном формировании мнений и на всеобщем и равном избирательном праве. Правление осуществляется посредством государственного строя, основанном на представительной и парламентской системе, и посредством коммунального самоуправления» (§ 1 Конституции Швеции)30.

Однако фактическая реализация конституционных положений вызывает в настоящее время многочисленные дискуссии. По мнению С.П. Кубанцева, избирательные права граждан США являются одной из составляющих политических прав, обеспечивающих гражданам возможность участия не только в формировании выборных органов государства и местного самоуправления, но и в процедурах непосредственной демократии, таких как народная инициатива, референдум, отзыв лиц, находящихся на выборных должностях31.

В то же время, как указывает И.А. Гаевский, «предвыборные кампании превратились в дорогостоящие политические представления, имеющие мало общего с принципиальной политической борьбой и уж тем более с изъявлением народной воли. Но вместе с тем они только внешне выглядят как «абсурдные» и «гротескные». В действительности стиль проведения предвыборных дебатов, весь процесс являются досконально продуманными, целенаправленными, подчиненными одной задаче - идейно-политической обработке населения. В тех же целях кандидаты не скупятся давать избирателям самые щедрые обещания, многие из которых они не намерены воплощать в жизнь»32. В связи с этим еще раз напомним позицию H.H. Алексеева, ко-

30 Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступит, ст. Л.А. Окунькова. Т. 1. М., 2001. С. 26; т. 3. С. 371, 598.

31 Ответственность за нарушение избирательных прав граждан в законодательстве зарубежных стран. М., 2005. С. 10-11.

32 США: конституция и права граждан / Отв. ред. И.А. Гаевский. М., 1987. С. 69.

торый в начале XX в., критикуя институты западной демократии, определял многопартийность одним признаком: «кто больше пообещает».

Особый интерес вызывает исследование особенностей конституционного закрепления и практической реализации принципа народовластия в суверенных государствах - бывших республиках СССР. Сравнительный анализ позволяет выявить общее и особенное, характерное для каждой страны, определить статус России на постсоветском пространстве как демократического правового государства.

Конституция Республики Армения в ст. 2 устанавливает, что «власть в Республике Армения принадлежит народу. Свою власть народ осуществляет посредством свободных выборов, референдумов, а также через предусмотренные Конституцией государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц»; в сг. 3 Конституции Республики Беларусь закреплено, что «единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией»; Конституцией Украины в ст. 5 предусмотрено, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления»33.

Практическая реализация конституционных положений, с одной стороны, во многом схожа с практикой западной демократии, а с другой стороны, обладает особыми, собственными характеристиками. Сравнивая политический процесс и в особенности влияние политических лидеров и масс-медиа на систему демократии в США и Украине, Е. Яцунская приходит к выводу о заимствовании такого феномена, как электоральная мифология, представляющая собой систему мифов, которые, являясь мощ-

33 Конституция Республики Армения от 5 июня 1995 г.; Конституция Республики Беларусь от 24 ноября 1996 г.; Конституция Украины от 28 июня 1996 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. С. 262, 298; Т. 3. С. 311. 28

иейшим средством влияния на электорат, утверждают определенные ценности и нормы, а также структурируют видение коллективного настоящего и будущего. По мнению исследователя, главная задача - выработать механизм нейтрализации определенных социально-политических представлений, что не позволит развиться такому явлению, как манипулятивная демократия, характерной чертой которого является превращение избирателя в «информационного раба», не понимающего и не видящего, как им манипулируют, но и считающего себя свободным и самостоятельным человеком, делающим осознанный выбор34.

По мнению С. Золяна, в условиях современной Армении коммунистические идеалы перестали быть актуальными, но сама система ценностей во многом сохранилась и зачастую ее можно встретить как разновидность «национальной демократии». В России с ее большим идеологическим опытом говорят о «соборной демократии», в Армении чаще используется термин «парламентская демократия», но под парламентом понимается скорее некий орган неделимой власти, нежели законодательная

ветвь власти.

Г. Арутюнян, изучая опыт развития молодых демократий, отмечает, что на постсоветском пространстве путем слияния политической, экономической и административной сил формируется «корпоративная демократическая система», которая своим характером искажена, игнорирует принцип верховенства права, основана на теневой экономике и реалиях абсолютизации власти; корпоративная демократия, по мнению исследователя, более опасна, чем тоталитарная система, так как она деформирует и искажает демократические ценности, которые теряют свое

34 Подробнее см.: Яцунская Е. Мифы избирательных кампаний: сравнительный анализ президентских выборов в США и Украине // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3 (60). С. 56 66.

35 См.: Золян С. Институты западной демократии и армянские реалии // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2 (59). С. 131.

значение, становятся для общества не только неприемлемыми, но и опасными36.

Подводя итог сравнительно-правовому анализу конституционного закрепления и практической реализации принципа народовластия, можно сделать следующие выводы.

1. Россия, как и большинство стран мира, развивает и совершенствует свою правовую систему на основе общепризнанных принципов и норм международного права. Принцип народовластия есть суть конституционного развития современных демократических государств.

2. Отличительной особенностью постсоветских суверенных государств, в том числе и России, является определение статуса народа не только как источника власти, но и носителя суверенитета. Кроме того, практическая реализация современных форм народовластия на постсоветском пространстве происходит с учетом исторических и местных традиций.

Конституция РФ 1993 г. юридически отразила кардинальные изменения в правовой, экономической и политической системе российского общества и государства. Она закрепила основы конституционного строя, отражающие проверенные мировым опытом ценности конституционализма, среди которых важное место занимает федерализм. Он воплощается прежде всего в конституционном разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, двухуровневой структуре законодательства, образующей в комплексе единое правовое пространство России. Основной целью как федерального, так и законодательства субъектов РФ является всемерное развитие конституционных форм осуществления власти нарда. Важно отметить, что в ст. 3 Конституции РФ в качестве источника власти установлен многонациональный народ России.

Анализ конституций и уставов субъектов РФ позволяет выделить следующие правовые конструкции, определяющие природу власти в регионе: «Источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным

36 См.: Арутюнян Г. Угрозы корпоративной демократии // Конституционное правосудие: Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Вып. 3. 2006. С. 41-42.

нравом в соответствии с законодательством», «жители города Москвы (москвичи) - граждане Российской Федерации, имеющие место жительства в городе Москве, независимо от сроков проживания, места рождения и национальности. Жители города Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество» (ст. 3-4 Устава г. Москвы37); «Граждане всех национальностей, проживающие на территории Республики Тыва, составляют народ Республики Тыва» (ст. 3 «Народовластие» Конституции Республики Тыва38); «Власть в Чувашской Республике принадлежит народу» (ст. 3 Конституции Чувашской Республики).

Использование в основных законах субъектов РФ иных конструкций, отличных от положений, закрепляемых в Конституции РФ и определяющих природу власти в регионе, не нарушает нормы федеральной Конституции, а раскрывает и уточняет региональные особенности, что также поддерживается как мнением ряда исследователей, так и позицией Конституционного Суда РФ но данному вопросу40.

Конституционные нормы устанавливают два направления реализации населением своей власти: непосредственное осуществление власти народом и через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Конкретизация указанных форм происходит в законо-

37 Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 8. Ст. 130.

34 СЗ 4P. 2000. № 11-12. Ст. 442.

40 Подробнее см.: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. A.A. Иванченко. С. 146-149; постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П по делу «О проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда РФ и Законодательного собрания Красноярского края», в котором понятие «народ субъекта Российской Федерации» используется наряду с понятием «народ Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 16. Ст. 1601.

дательстве как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Основными законодательными актами на уровне Федерации являются: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»41; Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»42; Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»43; Федеральный закон 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»44; Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»45; Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»46 и др.

Существенное значение для понимания конституционной природы народовластия в России имеют положения ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, устанавливающие, что «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».

U.C. Бондарь и A.A. Джагарян отмечают, что закрепление на конституционном уровне избирательных прав граждан позволяет определить их как элемент, составную часть нормативного содержания комплексного (многопланового по своему значению) права граждан РФ на участие в управлении делами государством. В связи с этим политические и избирательные права являются средством реализации народовластия в Российской Федерации, а также способом привлечения каждого гражданина

41 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

42 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

43 СЗ РФ. 2003. №2. Ст. 171.

44 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

45 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.

46 СЗ РФ. 2005. №21. Ст. 1919.

к осуществлению политического народовластия через участие в осуществлении как государственной власти, так и местного самоуправления47.

Неотъемлемым элементом реализации права граждан РФ, проживающих на территории конкретного субъекта Федерации, на участие в управлении делами государства является закрепление данной нормы в конституции, уставе региона. Конституция Республики Карелия48 в ст. 20 закрепляет, что «1. Граждане имеют право участвовать в управлении делами Республики Карелия как непосредственно, так и через своих представителей в соответствии с законодательством. 2. Граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти Республики Карелия и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»; в ст. 66 Устава Санкт-Петербурга49 установлено, что «жители Санкт-Петербурга осуществляют власть: непосредственно, путем референдума и свободных выборов; через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Закрепление права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления как одной из форм реализации народовластия в Российской Федерации не только в федеральной Конституции, но и в основных законах субъектов РФ позволяет определить конституционную ценность представительной демократии. По мнению Г.Д. Садов-никовой, она определяется тем, что без реализации основных компонентов представительной демократии, как то: справедливой и прозрачной избирательной системы, адекватных конституционализму полномочий представительных органов, структуры и организации их работы, оптимальной численности депутатов, обеспечивающих представительство различных социальных групп и слоев населения, механизмов воздействия как самих избирателей, так и институтов гражданского общества на принятие

47 См.: Бондарь Н.С., Джагарян A.A. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М., 2005. С. 27-28.

49 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998.

решений, - невозможно формирование гражданского общества, демократического конституционного правового государства50.

Важное значение в реализации принципа народовластия имеют такие формы участия граждан РФ в управлении делами государства, как предусмотренное ст. 33 Конституции РФ право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Реализация указанного конституционного права предусмотрена как Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»51, так и законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, в частности, Законом Ставропольского края от 12 ноября 2008 г. № 80-кз «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в Ставропольском крае»52; решением Думы г. Геор-гиевска от 31 мая 2010 г. № 447-39 «Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан и организации приема граждан в Думе города Георгиевска»53.

В настоящее время практика реализации конституционного права на обращение выявила комплекс проблем, затрудняющих полноценное участие граждан в управлении делами государства54. Так, в Уголовном кодексе РФ 1996 г. отсутствует статья, устанавливающая ответственность за преследование гражданина в связи с его обращением, хотя подобная гарантия безопасности была закреплена в ст. 139" «Преследование граждан за критику» УК РСФСР 1960 г., предусматривавшей санкцию вплоть до ли-

50 См.: Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008. С. 10.

51 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060

52 Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2008. № 36. Ст. 7797.

54 Подробнее см.: Нудненко Л.А., Хаманева Н.Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. № 3. С. 10-12; Беломестных Л.Л. Проблемы реализации конституционного права на обращение // Труды Института государства и права РАН. 2008. № 5. С. 69-93.

шения свободы на срок до двух лет. Личный прием граждан депутатами и должностными лицами затруднен в силу их нерегулярности, встречаются случаи проведения приема неуполномоченными лицами. Все это затрудняет доступ граждан к участию в решении вопросов государственной и общественной жизни, нарушает конституционные права граждан. Согласимся с мнением исследователей, утверждающих необходимость существенного обновления законодательства об обращениях граждан, в том числе и с учетом советского опыта55.

Подводя итог проведенному исследованию, представим ряд выводов.

1. В современном мире народовластие есть неотъемлемый элемент основы организации управления в государстве. Нормы Конституции РФ 1993 г., определяющие ее многонациональный народ в качестве единственного источника власти в Российской Федерации, позволяют позиционировать российское государство как одного из лидеров современного демократического мира.

2. Неотъемлемым условием развития народовластия в Российской Федерации должен быть учет исторических традиций. Советский опыт вовлечения народа в управление делами государства в таких формах, как народный контроль, всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни, по нашему мнению, должен найти отражение в действующем законодательстве с учетом современного социально-экономического развития страны.

3. Особенностью реализации принципа народовластия в Российской Федерации как федеративном государстве должно быть дальнейшее законодательное развитие и совершенствование разнообразных форм выражения власти ее многонационального народа в субъектах Федерации и на местном уровне.

4. Реализация народом своей власти - это не только право граждан РФ, но и обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц всемерно содействовать реализации данного права. В связи с этим существенное значение приобретает контроль со стороны правоохра-

55 См.: Беломестных Л.Л. Указ. соч.

нительных и судебных органов, а также гражданского общества за своевременной и полной реализацией норм Конституции РФ, направленных на развитие Российской Федерации как демократического и правового государства.

М.П. Петров

ОРГАНИЗАЦИОННО-СТРУКТУРНЫЙ АНАЛИЗ

ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СТАТУСА ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*

Механизм совершенствования формы государственной администрации и выражающих ее существо «системы» и «структуры» органов исполнительной власти согласно устоявшимся положениям административной науки детерминирован содержанием исполнительной власти, задачами функционального и ком-петенционного характера. От распределения функций, качества правового закрепления компетенционных норм в сфере исполнительной власти зависит ее организация, эффективность системы. Структура исполнительной власти не имеет самостоятельного детерминирующего значения в отрыве от ее функций, она лишь отражает определенную композицию сложившихся управленческих связей1. Если изменяется предназначение системы

1 Функции органа, по словам И.Л. Бачило, как целевая категория оказывают определяющее влияние на самые различные элементы организации структуры и деятельности системы управления. Имеет место системообразующее влияние функций на кадры, информацию, решения, организационные формы структуры органа. См.: Бачило И.Л. Правовые проблемы организации структур и их функций в системе советского государственного управления: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1979. С. 12; Казанник A.M. Научная организация управленческого труда в государственных и муниципальных учреждениях России.

 

Возможно, будет полезно почитать:

• Аббатство - это католический монастырь ;
• Самые распространенные расклады ;
• Быт и обычаи Обычаи и нравы 19 века ;
• К чему снятся жабы и лягушки: мужчине, девушке, женщине, беременной – толкования разных сонников ;
• Основные характеристики марса ;
• Должностная инструкция транспортного экспедитора ;
• Татаро-монгольское иго или история о том, как ложь стала правдой ;
• Журавль толкование сонника ;