Местное самоуправление.

Осуществление власти на местном уровне, понимаемое как решение местных вопросов, предполагает наличие постоянно действующих органов местного самоуправления, формирующихся на основе демократических процедур и находящихся под контролем населения. Это и есть один из способов осуществления народом принадлежащей ему власти в Российской Федерации.

Базовой нормой Конституции, закрепляющей народовластие в современной России, является ст. 12, в которой местное самоуправление признается как одна из основ конституционного строя и гарантируется государством. Некоторые исследователи оценивают данную норму как свидетельство «осознания» государством «социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти, реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и ряда других основных прав, позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого» .

Однако в литературе существует и другая точка зрения: ее суть заключается в том, что природа самоуправления до сих пор неясна, поскольку, согласно ст. 12, «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», и таким образом, конституционная формула статуса местного самоуправления содержит в себе серьезное противоречие, являющееся следствием неадекватного юридического отражения его политической природы.

В этой связи следует согласиться с точкой зрения, утверждающей, что местное самоуправление - это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти, наряду с государственной и общественной.

И Конституция, и федеральное законодательство последовательно определили сферу деятельности органов местного самоуправления и установили механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти. Эти механизмы не предполагают (в обычных ситуациях) ни подчиненного положения органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти, ни возможностей административного воздействия со стороны органов государственной власти на органы местного самоуправления, ни даже (в обычных ситуациях) возможностей вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Все это прямо указывает на то, что органы местного самоуправления являются самостоятельной частью аппарата публичной власти, достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с системой органов государственной власти, но в то же время юридически отделенной от них.

В конституционно-правовой теории сегодня существуют различные мнения по поводу соотношения понятий «политическая власть», «публичная власть», «государственная» и « местная власть». Во многом эти мнения являются отражением прежних советских доктрин, когда государственная власть связывалась с политической властью - властью над обществом, властью, отражающей классовый характер общественных отношений. Термин «публичная власть» практически не использовался в советское время. Государственная власть отождествлялась с политической, публичной, суверенной, официальной, принудительной властью в обществе. В реальности государственная власть рассматривалась как единая политическая власть всего народа. Другой политической власти в государстве быть не могло .

Считалось, что в каждом негосударственном объединении существует своего рода внутриорганизационная власть: внутрипартийная, профсоюзная, комсомольская, внутриколхозная и т.д. За рамки процесса властвования выводилась коммунистическая партия. Постулировалось, что она не участвует в процессе властвования, но ее руководящая деятельность является стержнем власти. При этом ее организаторская работа никоим образом не могла быть отождествлена с властвованием.

В реальности же именно партия осуществляла весь процесс властвования в специфических, как правило, неправовых формах директивного руководства и управления как государственными органами, так и структурами гражданского общества.

Доктрина местного самоуправления основывалась в этот период на марксистско-ленинской концепции общенародного государства и связывалась не столько с децентрализацией и «коммунальным устройством», сколько с организацией государственной власти и управления в масштабе всего общества. Выделялись следующие основные признаки самоуправления:

а) самоуправление есть наивысшая форма демократического управления в обществе, отражающая высокий уровень производства, организации труда, дисциплины и сознания граждан;
б) самоуправление означает производность общественных установлений от волеизъявления народа, всеобщее участие всех граждан в управлении;
в) общие функции управления приобретают деловой характер, происходит переход от управления лицами к управлению вещами и производственными процессами в смысле перехода к общественному регулированию;
г) доступность функций управления всем гражданам, выполняющим их бесплатно, на общественных началах, по отбытии «урока» производительной работы;
д) использование социальных норм - саморегуляторов, выражающих осознанное отношение людей к соблюдению принятых правил общежития .

Очевидно, что указанные признаки характеризуют теоретическую концепцию народного самоуправления. Некоторые из них сейчас полностью показали свою утопичность. Тем не менее, элементы идеи общественного самоуправления, заключенные в ряде этих признаков, содержатся и в современных теоретических работах о местном самоуправлении.

Система публичной власти, складывающаяся в России на основе установлений Конституции РФ 1993 г., выглядит следующим образом (представляет собой триаду):

1) субъекты публичной власти;
2) объекты публичной власти;
3) механизм реализации публичной власти.

В рамках этого подхода выделяются основные субъекты народовластия в Российской Федерации:

1) российский народ;
2) электорат (избирательный корпус);
3) государство и его органы;
4) муниципальные образования и органы местного самоуправления; 5) граждане (в личном качестве);
6) группы избирателей;
7) общественные объединения.

Соответственно, под публичной властью понимается всякая политическая власть, осуществляемая гражданами в коллективных формах. В свою очередь, политическая власть - это полномочия и деятельность по управлению обществом и государством. Политическая власть в значительной степени является государственной властью, т.е. властью, которая обеспечивает управление делами государства и общества через систему государственных органов с участием в этом процессе негосударственных организаций, использующих те или иные средства влияния на государственные органы, а через них - на управление государством и обществом в целом.

Формами реализации публичной власти являются:

? непосредственная власть народа, реализуемая через институты прямой демократии - выборы, референдумы, собрания граждан и в других публичных формах;
? государственная власть, которая в отличие от иных форм публичной власти обеспечивается монополией возможного принуждения;
? местная власть - власть муниципальных (территориальных) сообществ, основанная на конституционном праве граждан на местное самоуправление;
? корпоративная власть - власть общественных объединений .

Политическая и публичная власть имеют ряд общих черт. Оба вида власти имеют общий источник в лице многонационального российского народа. Они используют для достижения поставленных целей основополагающие принципы и методы демократии. Для них характерно их фактическое слияние на местном уровне в лице органов местного самоуправления.

Однако между ними существуют и серьезные различия. В частности, признаком публичной власти в отличие от политической власти является непосредственное управление делами общества и государства, право принятия общеобязательных решений и в случае необходимости применения методов принуждения. Следствием этих различий являются неравные возможности для реализации воли их субъектов.

Обе ветви власти существуют в рамках определенной территории (территория государства в целом, субъекта РФ, муниципального образования) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Территория является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами.

В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства, а муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке: от права на местное самоуправление нельзя отказаться; нельзя и отказать в праве на местное самоуправление.

В обществе местное самоуправление является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных решений в интересах местного населения. Одновременно местное самоуправление - это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Поэтому не менее важный признак муниципалитетов как органов местного самоуправления - относительно децентрализованный характер их организации, причем широкие начала муниципальной демократии существуют не в противовес государству, а являются его продолжением в территориальных общностях.

При обосновании негосударственного характера органов самоуправления приводятся обычно такие аргументы. В системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность. В отличие от органов государственной власти органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местного сообщества.

Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Содержание государственной власти составляют вопросы государственного значения, которые закреплены в Конституции РФ. При этом вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития своей территории. Некоторые ученые в этой связи отмечают, что разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.

Органы местного самоуправления являются уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы. На муниципальном уровне гораздо большее значение имеют формы непосредственного участия населения. У органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.

Кроме того, органы местного самоуправления не могут самостоятельно определять круг своих полномочий: в отличие от государства как такового местное сообщество не обладает суверенитетом.

Подытоживая вышесказанное, следует констатировать, что муниципальная власть - это система властеотношений, реализующая функции местного самоуправления и основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действует в пределах муниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основана на нормах права.

самоуправление община муниципальный

Власть местного самоуправления в России обособлена от государственной власти. Местное самоуправление и местная власть понятия не тождественные. Их объединяет только уровень осуществления властных полномочий муниципальные образования. На уровне муниципальных образований власть может осуществляться государством, его местными органами. Так, в СССР власть на местном уровне (города, района, поселка, села и т. д.) осуществлялась местными советами народных депутатов. Советы были основной формой осуществления власти народа и являлись органами государства. Согласно позиции советской школы государственного права Советы воплощали в себе черты государственных органов и местного самоуправления. В деятельность Советов действительно вовлекались широкие слои населения, использовались различные институты непосредственной демократии. Вместе с тем местные советы входили в единую систему советов, подчинялись вышестоящим Советам и не имели достаточной меры обособленности и самостоятельности в решении местных вопросов.

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения. Вместе с тем государство обязано обеспечивать достойный уровень жизни, защиту конституционных прав и свобод граждан на всей территории страны, т. е. обязано решать вопросы жизнедеятельности граждан и развития регионов на местном уровне. Таким образом, государственная власть и местное самоуправление должны взаимодействовать в осуществлении своих властных полномочий. Это взаимодействие происходит на основании гармоничного сочетания двух основных конституционных принципов: самостоятельности местного самоуправления и единства публичной власти.

Государственная власть и власть местного самоуправления являются различными формами публичной власти, но вместе они образуют единую систему:

Их полномочия и деятельность основывается на Конституции РФ,

единой правовой системе государства;

Их основной целью является достижение публичных интересов населения (всей страны или отдельного муниципального образования);

Их организация и деятельность построены на одних демократических принципах (например, участие граждан в формировании и деятельности органов публичной власти).

Российское государство обеспечивает единые принципы публичной власти на всей территории страны, в том числе власти местного самоуправления. Согласно ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (ст. 5, 6) федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов РФ:

Определяют общие принципы организации местного самоуправления

(только федеральные органы государственной власти);

Осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности соответствующих органов государственной власти, граждан, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

Осуществляют исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Принцип единства публичной власти ярко проявляется в институте наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19 ФЗ). Органы государственной власти вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается следующими положениями:

1) законодательное установление перечня вопросов местного значения. Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (гл. 3) к ним относятся: формирование и исполнение местного бюджета; установление и изменение местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение объектами собственности муниципального образования; организация водо- и теплоснабжения; содержание и строительство дорог общего пользования, мостов; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, содержание муниципального жилищного фонда и др. Следует отметить, что Закон устанавливает исчерпывающий перечень вопросов местного значения. Это связано с необходимостью законодательного обеспечения реальности осуществления местным самоуправлением своей компетенции. Каждое полномочие местной власти должно быть обеспечено материально. Если этого нет оно не может быть реализовано. Таким образом, в Законе закреплен принцип соответствия полномочия и материального ресурса. Увеличение числа полномочий местной власти должно сопровождаться установлением дополнительного финансирования. А это лучше всего закреплять федеральным законодательством (больше гарантий для его обеспечения);

2) закрепление экономической основы местного самоуправления, в том числе муниципальной собственности и защитой этой формы собственности наравне с иными формами собственности;

3) установление в качестве важнейших элементов правовой основы местного самоуправления уставов и иных правовых актов местного самоуправления (ст. 4 ФЗ), наделение муниципальных правовых актов качеством общеобязательности для всех граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории муниципального образования (ст. 7 ФЗ);

4) установление пределов вмешательства органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления. Так, осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органов государственной власти в отношении муниципальных образований допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 2 ст. 5, ст. 6 ФЗ).

Правовая модель российского местного самоуправления имеет свои особенности, причём эта модель далеко не в полной мере реализуется на практике и, не будучи последовательно конструктивной и логически выдержанной, не может быть отнесена ни к одной из известных западных моделей местного самоуправления, хотя и имеет отдельные черты некоторых из них.

В первом варианте президентского проекта Конституции 1993 года говорилось, что местное самоуправление отделено от государственной власти и действует независимо и самостоятельно, то есть местное самоуправление должно было быть освобождено от каких бы то ни было государственных функций. Но в этом случае местное самоуправление действовало бы по собственным внутренним законам, имея свою изначально определённую, сферу деятельности.

При всём демократическом значении самостоятельности местного самоуправления, эта самостоятельность не может быть абсолютной, поскольку местное самоуправление существует и действует в рамках единого государства, в системе отношений публичной власти.

В самом деле, статус местного самоуправления и его органов определяется актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Права, которыми закон наделяет органы местного самоуправления, являются одновременно и их обязанностями. Поэтому они должны точно и последовательно выполняться. Правда, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил правило, по которому муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не относимые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Однако противореча себе, этот закон, с другой стороны, неоднократно подчёркивает, что местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, другими федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции обязательны. Как и решения органов государственной власти, действия органов местного самоуправления защищаются судебными органами - органами государственной власти. Органы государственной власти при определённых условиях могут распустить представительные органы местного самоуправления.

Всё это привело к замене первоначальной формулы проекта Конституции РФ об отделении местного самоуправления от государственной власти на другую - о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это значит, что местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно. Агенты государственной власти могут действовать рядом с местным самоуправлением, но не "внутри" его. Органы местного самоуправления не могут назначаться или утверждаться "сверху". Решения органов местного самоуправления не должны согласовываться с какими-либо государственными инстанциями. Вмешиваться в решение этих дел государственным инстанциям не позволено. Недопустимы прямые указания органам местного самоуправления со стороны государственных органов исполнительной власти, в противном случае должна наступать ответственность за нарушение Конституции РФ.

Всё это, однако, не означает функциональной отделённости местного самоуправления от государственной власти. Они действуют в рамках обще-государственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства - подчиняются требованиям гражданского, уголовного кодексов, кодексу об административных правонарушениях, соблюдают политические и социально-экономические права граждан и т.д.

Статус органов местного самоуправления можно определить как статус органов власти. Это власть, отличающаяся от государственной власти, поскольку она осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти, то есть органами, состоящими из лиц, на состав которых государство не имеет влияния. Но это публичная власть, решениям которой подчиняется население соответствующих муниципальных образований. Называть её просто местной властью, как это делается в законах ряда субъектов Федерации, недостаточно. Местная власть может быть и государственной. Однако недостаточно останавливаться и на определении её только как публичной власти. В постановлениях Конституционного Суда для определения власти местного самоуправления используется термин "муниципальная власть", как особая публичная власть. И это, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления.

При этом нельзя не заметить, что отношения государственной власти к власти местного самоуправления не стоит представлять как идеально налаженные, не имеющие никаких проблем и осложнений.

На федеральном уровне принимались различные программы государственной поддержки местного самоуправления, начиная с 1993 года. На уровне субъектов Федерации разрабатываются свои программы государственной поддержки развития местного самоуправления. Выполнение их всех может существенно продвинуть вперёд дело развития в России важнейшего демократического института.

М.Н.Матвеев*

ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ЧАСТЬЮ МЕСТНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ?

В статье анализируется опыт местного самоуправления России в XX веке - земств, Советов, современных муниципалитетов с точки зрения споров о природе местного самоуправления, а также степени его автономности от государственной вертикали власти.

История местного самоуправления в России в XX веке ставит вопрос: «Не является ли местное самоуправление в России тупиковой ветвью местного государственного управления?» Действительно, и теоретические споры о природе местного самоуправления, и существующая практика - от земств, через Советы, к современным муниципалитетам и думам так или иначе возвращают нас к проблеме взаимоотношения государственного и общественного начал в местном самоуправлении, к вопросу «управление или самоуправление?»

Местное самоуправление в России никак не станет аксиомой. В XX веке Россия несколько раз переживала кризис системы местного самоуправления, приводящий к его ликвидации. Так было с земским самоуправлением в 1918 году, так было и с пришедшими ему на смену Советами в 1993 году. В итоге до сих пор страна не имеет сильного и развитого местного самоуправления - основы демократического государства, решая на протяжении столетия один и тот же вопрос: «Как сделать так, чтобы местное самоуправление в стране заработало?» С особой актуальностью этот вопрос зазвучал в наши дни, когда почти одновременно с новой реформой местного самоуправления обществу стали подбрасывать отнюдь не новую идею встраивания органов местного самоуправления в государственную вертикаль управления.

В отечественной историографии лакмусовой бумагой природы местного самоуправления являются взаимоотношения между органами местного самоуправления и государственной властью. Существуют две основные точки зрения: согласно одной из них, органы местного самоуправления являются продолжением системы государственной власти на ее низовом звене и, по сути, являются органами местного управления. Согласно другой теории, основным признаком и достоинством местного самоуправления является его автономность от государственной вертикали власти, при которой в пределах своей компетенции местное самоуправление действует самостоятельно. Можно добавить, что в российской практике обе позиции существуют одновременно. Первая олицетворяет традицию и идеологию основной массы чиновничества, вторая, хоть и черпает свои силы в Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении, является скорее теоремой, которую все время надо доказывать.

Согласно статье 12 Конституции РФ, «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Глава 8 Конституции РФ конкретизирует автономные начала местного самоуправления: «местное самоуправление в Российской Федерации обеспе-

Матвеев Михаил Николаевич - соискатель кафедры российской истории Самарского государственного университета

чивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью... Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.... Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Как видим, слово «самостоятельно» звучит постоянным рефреном главы о местном самоуправлении. Взаимоотношения с государством прописаны в следующих двух статьях Основного закона.

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». В статье 133 подчеркивается, что «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется... запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Таким образом, взаимоотношения с государственной властью (и система «подконтрольности») у местного самоуправления, с точки зрения Конституции РФ, возникают только в момент передачи ему отдельных государственных полномочий и ресурсов на их реализацию, а что касается иной подконтрольности и ограничения прав, то они прямо запрещены. Исходя из этой буквы Основного закона местное самоуправление никак не может являться частью местного государственного управления и не может встраиваться в систему вертикали власти. На чем же строятся надежды апологетов «вертикали» и почему многие эксперты склонны считать, что в ближайшие годы будет найдено решение, позволяющее обойти и ст.12 Конституции РФ, и ст.133?

Разделение теорий природы местного самоуправления и раньше, и теперь проходит по базовому различию в подходе к соотношению местного самоуправления и государственной власти. Основываясь на данном критерии, исследователи делят все имеющиеся теории на «общественные» и «государственные». В общественных теориях местного самоуправления ключевым является тезис о приоритете общины и ее прав над государством, поскольку первая возникла раньше. Согласно этому взгляду, самоуправление есть результат самоорганизации общества и продукт общественной свободы. В основе государственных теорий лежит положение о том, что самоуправление представляет собой особую форму государственного управления. При этом государство не просто допускает существование общин, но требует обязательной организации их во всех своих частях. В силу того, что государство требует единства действий, местное самоуправление согласовывается с государственным управлением, при этом местные органы предстают, прежде всего, агентами государства. Сформулированная юристами в конце XIX века «государственная» теория самоуправления утверждает, что не существует особых местных вопросов, а все местные дела являются государственными, переданными в ведение органов местного самоуправления.

В советские годы главенствующей теорией была идея о двойственной природе советского самоуправления, заключавшаяся в том, что оно было одновременно и государственное, и общественное. Считалось, что местные представительные органы - Советы народных депутатов - являются одновременно и органами государственной власти и самыми массовыми общественными объединениями населения, а в перспективе - органами социалистического общественного самоуправления народа. Закрепляемое Конституцией 1977 года «полновластие» Советов приводило к смешению понятий управ-

ления и самоуправления и, как следствие, к различному пониманию исследователями сути местного самоуправления вообще. В Большой советской энциклопедии местное самоуправление определялось как одна из форм государственного управления «при которой население административно - территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами через выборные органы или непосредственно в пределах прав, установленных государством» .

В период поздних советов в начале 90-х годов тема изучения природы местного самоуправления впервые начала обсуждаться с позиций разделения властей. Это было связано с тем, что разграничение полномочий в сфере местной власти требовало определиться с принадлежностью Советов. До этого считалось, что двойственная природа Советов народных депутатов свидетельствует о силе советской системы и ее демократизме. К началу 90-х годов это стало трактоваться как слабость. Поэтому популярными темами стали разграничение полномочий между партийными органами и Советами, с одной стороны, и местным самоуправлением и государственной властью - с другой. При этом «сутью нынешнего этапа становления» виделось «превращение местных Советов из органов власти в органы местного самоуправления» .

В результате активного обсуждения в 90-е годы в научной и общественно-политической среде проблем местного самоуправления наметилось три основных направления и в историографии: условно говоря, либеральное, земское и государственное, каждое из которых по-своему отвечало на вопрос о взаимоотношениях местного самоуправления с государственным управлением.

Выход в свет Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» породил обширную литературу. Государственники рассматривали местное самоуправление в общей системе государственной власти и решали задачи идеологического обоснования встраивания его в т.н. «вертикаль». Подспудным мотивом многих работ, написанных авторами, занимающими различные посты во власти, был мотив «управления самоуправлением», что, по мнению ряда этих исследователей, связано с тем, что на практике разделить выполнение органами местного самоуправления государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения в большом числе случаев невозможно.

Либеральные авторы отмечали противоречивость и неполноту норм, регулирующих развитие системы местного самоуправления в России, «огосударствлевание этой системы», препятствующее разделению властей и включению общества в выполнение задач государственного управления . Так, С.И.Рыженков отмечал, что местное самоуправление в 90-е годы в России оказалось между борющимися за влияние и власть центром и регионами. «Местное самоуправление как форма власти отнимала часть власти у центра и большую часть власти регионального уровня, - констатировал исследователь. Это означало, что центр пытался ослабить регионы за счет разделения региональной власти по вертикали, а регионы пытались отстоять максимум своих властных полномочий, всячески минимизируя значение местного самоуправления как властного института» .

Среди причин, объясняющих неудачи реформ в России, либеральные исследователи называли финансовую зависимость местных бюджетов и нерешенность проблем муниципальной собственности, в частности на землю, сопротивление местному самоуправлению со стороны госчиновников, а также особенности российского менталитета, среди которых В.Я.Гельман отмечал «неготовность российских граждан к самоорганизации и низкую значимость ценностей самоуправления в массовом сознании» .

О.Сенатова видела основную проблему развития местного самоуправления в России в том, что «фундаментальная основа общественного сознания» населения России

заключается в убеждении в естественной централизации власти и патронаже государства над личностью. «Идея же народовластия в практической плоскости, - отмечала она, - самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения осталась terra incognita для абсолютного большинства населения. Таким образом отсутствие полноценного института местного самоуправления в России- это не столько проблема государственного произвола или несовершенства законодательства, сколько в первую очередь проблема общественного сознания, не готового к внедрению этого института» .

Сторонник земского течения А.И.Солженицын выступал за максимальную передачу полномочий в вопросах местной жизни от государственной бюрократии к населению: «Власть государственная не может быть вообще никогда источником народной жизни. Она может только или помогать ей, или вредить». «Построение земства, - предупреждал А.И.Солженицын, - встретит множество препятствий, оно встретит препятствия правящей олигархии, оно встретит препятствия партийных функционеров, оно встретит препятствия некоторых элит, которые пользуются сегодняшней преимущественной системой. Но пропасть между властями и народом должна быть заполнена...живой народной инициативой. Иначе России не быть и не жить». «Беспредельность начальствования», при которой бюрократия «сама сверху вниз наращивает себе кадры», а «государственные структуры и чиновники не отвечают перед простым гражданином», Солженицын считает одной из основных опасностей для современного местного самоуправления.

С.Н.Федоров считал, что «ныне существующее федеральное (а на его основе и региональное) законодательство о местном самоуправлении в значительной мере вступило в противоречие с духом и буквой Конституции и низвело местное самоуправление в придаток государственной власти». По мнению академика, «местное самоуправление в Российской Федерации находится лишь в начальной стадии становления и не является жизнеспособным и подлинно демократическим, .государственная и муниципальная власть продолжают действовать таким образом, как будто вся территория государства, в том числе и муниципальные образования, являются сферой только их функционирования, а уж муниципальная собственность - неотъемлемая часть их власти. Для государственной власти не существует прав местного самоуправления, а для муниципальной власти - прав автономии, коей является территориальное общественное самоуправление». Согласно убеждению С.Н.Федорова, «если мы не начнем строить местное самоуправление «снизу» - с фундамента - территориальных сообществ на принципах добровольности, а по-прежнему упорно будем продолжать насаждать его «сверху» - с крыши - народовластие обречено на провал. И тогда, не имея организованного населения, способного защищать свои гражданские права и законные интересы, сочетающие их с властными структурами на основе взаимопонимания, обречена на провал сама идея стабильности в нашем многострадальном обществе».

Интересно, каким образом на вопрос «управление или самоуправление?» отвечает мировой. Сложившаяся за рубежом практика местного самоуправления основывается на двух моделях муниципальной организации: первая предполагает формирование за счет гражданской инициативы населения, вторая строится сверху, под присмотром и контролем государства. Исследователи разделяют существующие модели на англосаксонскую, утвердившуюся в Великобритании, США, Канаде, Австралии, т.е. в основном в англоязычных странах, и континентальную, распространенную в Европе, франкоязычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке.

В англосаксонской модели избираемые населением органы местного самоуправления самостоятельны в вопросах, отнесенных законом к их исключительной компетен-

ции, и в которых ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими. В этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов самоуправления вышестоящим, и любая местная община представляет собой собственный мир, живущий по своим обычаям и правилам, пусть даже в рамках общегосударственных законов. В англосаксонской модели ведущая роль в управлении на местах принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько его профильным комиссиям и комитетам. Континентальная модель предусматривает наличие на муниципальной территории чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. В странах континентальной модели сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней. Кроме того, в отличие от стран с англосаксонской моделью, местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Так, например, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах Сената.

Наличие двух базовых моделей предопределяет различный статус местной власти и понимание природы местного самоуправления в западной историографии. В США, Канаде, Австралии отношение к муниципальным органам носит утилитарный и подчеркнуто аполитичный характер, описываемый с помощью триады «roads, rats and rubbish» («дороги, крысы и мусор»). В Европе муниципалитеты имеют больший общественный статус, сообщаясь с системой власти и государственным управлением и участвуя в политической жизни .

Вопрос о природе местного самоуправления и его соотношении с государственной власти вновь вспыхнул в последние три года, когда стало очевидно, что Россию ждет новая реформа МСУ. Оценивая развитие местного самоуправления после 2000 года, авторы отмечают, что проводимая в настоящее время по инициативе президентской администрации реформа существенно ограничит местную автономию, «фактически выстраивая здесь третий уровень государственной власти». Оставляя нерешенным вопрос, «насколько нынешние преобразования соответствуют самому духу самоуправления», авторы делают вывод, что, по-видимому, они «позволят выжить убыточным муниципалитетам, но окажутся пагубными для тех из них, которые сумели развиться в переходный период», имея в виду прежде всего местное самоуправление крупных городов: «если ранее источником давления на местную автономию выступали исполнительные власти регионов, то теперь эту функцию взял на себя федеральный центр».

Определение природы местного самоуправления важно в первую очередь потому, что в зависимости от его понимания властью, в том числе первыми лицами государства, местное самоуправление в России либо приобретало дополнительные права, либо в них ограничивалось. Несколько слов об азбучной истине: для чего вообще государству необходимо местное самоуправление. В первую очередь для того, чтобы эффективно реагировать на потребности населения, одновременно разгрузив государство от избыточных функций.

Расширение или сужение полномочий и политического значения органов местного самоуправления стало одним из вопросов отечественного МСУ, периодически возникающим со времен земств, через Советы, к органам современной муниципальной власти. По мнению К.П.Ланге, «несмотря на то, что принципы парламентаризма и федерализма были для страны внове, их все же удалось привить на российскую почву». Однако, отмечает автор, «этот процесс до сих пор не носит необратимого характера» . По мнению С.И.Рыженкова, «центральный вопрос реформы местного самоуправления.^ переходе от существовавшей системы государственного управления на местах к системе местного самоуправления, основанной на самостоятельном заведовании ме-

стными делами органами местного самоуправления, т.е. к автономии местного самоуправления от государства, так и не был решен за годы реализации закона 1995 года». Рядом исследователей отмечалось, что тенденции, сложившиеся в сфере местного самоуправления к этому времени, могут характеризоваться как неблагоприятные для его развития в конституционном варианте, т.е. как самостоятельного в пределах своих полномочий уровня власти. Появились понятия «огосударствление», «губернаторизация» местного самоуправления. Параллельно отмечалось, что возрастает уровень отчуждения населения от местной власти.

В 2000 году Президентским центром стратегических разработок была принята программа развития России до 2010 года, в которой были сформулированы основные вызовы и угрозы, возникающие перед страной и играющие важную роль для местного самоуправления в текущее десятилетие. Среди таких угроз называлось нарушение конституционных прав граждан на местное самоуправление, усиление диспропорций в экономическом развитии и качестве жизни в различных муниципальных образованиях, потеря мотивации местных сообществ к самоорганизации для решения общих проблем, ослабление управляемости в регионах, рост теневой экономики и коррупции, отсутствие самостоятельности органов местного самоуправления в экономической политике и тенденция возврата к централизованному тоталитарному управлению, к «жесткой руке». Отмечалось, что в целях обеспечения устойчивого экономического подъема необходима «деконцентрация полномочий субъектов Федерации с частичной их передачей как на муниципальный уровень, так и федеральному центру» .

Современные исследователи отмечают, что «федеральные исполнительные органы государственной власти воспринимают органы местного самоуправления в качестве своей низовой управленческой структуры». При этом государственная власть, кроме управленческих решений, преследует и политические цели: с одной стороны - «переориентировать органы местного самоуправления на прямую связь с федеральной исполнительной властью, в первую очередь посредством прямой финансовой помощи» (т.е. создание зависимости местного самоуправления), а с другой - «в случае неудач органов местного самоуправления снять с себя всякую ответственность за положение дел на местах» .

Отсутствие реального самоуправленческого начала в системе местного самоуправления России И.Г.Мачульская видит не только в стремлении государственной власти управлять органами местного самоуправления, но и в отсутствии соответствующей инициативы населения. «Самоуправление создать «сверху», даже на основе конституционного акта, невозможно, - делает вывод исследователь. - Оно может возникнуть только по инициативе населения, согласно его потребностям и интересам. Если их нет, нет и самоуправления» .

И.Г.Мачульская критически относится к передаче органам местного самоуправления всей полноты власти после регионального уровня, считая, что это приводит к «фактическому безвластию на местах». «Полностью автономное местное управление», по мнению автора, препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, увеличению аппарата управления и, как следствие - к ухудшению жизни населения. Автор указывает, что Европейская хартия местного самоуправления не содержит требования о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. «Более того, - подчеркивает исследователь, - ст.8 хартии устанавливает, что за органами местного самоуправления может быть установлен любой административный контроль вышестоящими органами власти, причем не только с целью обеспечения законности и конституционных принципов, но и целесообразности задач, выполнение

которых поручено органам местного самоуправления». Решение проблемы места самоуправления в системе власти И.Г.Мачульская видит в частичном пересмотре концепции конституционно-правовой модели местного самоуправления в сторону сочетания функций государственного управления и местного самоуправления «на конкретной территории в переходный период становления российской демократической государственности» .

Начиная с 2003 года Москва активно занялась вопросами местного самоуправления, вылившимися в принятие в конце того же года нового ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Одновременно с постепенным введением в действие нового закона стала разворачиваться кампания по строительству т.н. «вертикали власти», объективно ставя вопрос о возможном встраивании в государственную вертикаль и независимого по Конституции местного самоуправления. Наиболее активно новая угроза для местного самоуправления проявилась с сентября 2004 г., когда после потрясшего весь мир террористического акта в Беслане президент заявил о необходимости во имя большей эффективности управления страной перейти от прямых выборов глав субъектов федерации к их фактическому назначению. В качестве «компенсационной меры» для губернаторов политическая элита России тут же пожелала дарование им права назначать глав местного самоуправления, мэров городов. «Объективным» обоснованием доведения «вертикали» до органов местного самоуправления для адептов этой идеи стали как традиционные для многих регионов факты противостояния местной и региональной власти, так и примеры низкой хозяйственной эффективности ряда руководителей местного самоуправления.

Зависимость судьбы местного самоуправления от реформы структуры государственной власти очевидна. При этом ряд экспертов полагает, что у центральной власти нет четкой внутренней политики и декларируемые ею цели часто расходятся с реальной практикой. По оценке «Новой газеты» с февраля 2000 г. по декабрь 2002 г. президент В.В.Пу-тин не менее шести раз говорил, что не будет отменять прямые выборы глав регионов. Так, 6 мая 2000 г. президент заявил: «Отбирать у людей право выбирать себе руководителей в регионах было бы неправильным, и стало бы элементом неуважения к избирателям. Избрание руководителей субъектов Федерации повышает ответственность руководителей за результаты их труда». В результате же под аргументом укрепления единства страны и борьбы с терроризмом прямые выборы глав регионов населением в декабре 2004 г. были отменены .

Понимание местного самоуправления как продолжения государственной машины управления территориями глубоко укоренилось среди политической элиты. Однако следует отметить, что живучесть схемы подмены самоуправления управлением основывается не только на логике власти, стремящейся максимально управлять и контролировать и полагающей это своим естественным правом, но и менталитетом российского населения, традиционно не разделяющего различные уровни власти и полагающего власть единой субстанцией, ответственной за все. По мнению Н.И.Емельянова, «в условиях тоталитаризма люди привыкли к нерасчлененности власти и не привыкли поэтому определять меру ответственности тех или иных ее ветвей. Такое положение не может исчезнуть сразу, оно сохраняется и сейчас» . Некоторые исследователи считают, что «сами граждане не осознали еще необходимости замены государственного управления местным самоуправлением, не испытывают потребности, желания участвовать во внедрении новых форм местного самоуправления. Поэтому повсеместно местное самоуправление находится в сильной зависимости от администраций и центральной власти». Многие также отмечают, что развитое самоуправление напрямую связано с экономической и политической стабильностью в обществе. Так, по мнению К.П.Лан-

ге, дестабилизация ситуации в СССР и постсоветской России начала 90-х во многом связана с «отсутствием развитой политической культуры и традиций самоуправления» . По распространенному мнению современных исследователей, местное самоуправление является «одним из важнейших институтов гражданского общества, дающего возможность гражданам... в наибольшей степени влиять на политические процессы локального уровня».

В качестве одной из возможных причин, побуждающих государственную власть подготавливать сейчас почву для возможного сворачивания местного самоуправления в стране и его преобразования в местное государственное управление, может быть его близость к населению, которую местное самоуправление занимает, и объективно, по своей природе являясь резонатором народных настроений, в кризисные моменты превращаясь в органы оппозиции правительству. В этом ключевой признак органов местного самоуправления, определяющий их политическое значение в государстве, являющийся одновременно и его силой, и его слабостью. Органы местного самоуправления, являясь местной властью, одновременно и проводят в жизнь государственную политику, и являются проводниками настроений низов в отношениях с государственной властью. Исходя из этого, они становятся полем битвы власти и общества, часто становясь заложником этой борьбы в период кризисных моментов истории. Следуя логике своей выборности, представительства интересов населения, органы МСУ ориентируются на защиту прав своих избирателей и на самоуправление. Следуя же логике государства, МСУ должно быть включено в аппарат управления.

В этом противоречии кроется причина всех бед местного самоуправления России, т.к., как правило, и в 1918, и в 1993 гг., и сейчас в этих спорах побеждает государство, которое, если органы МСУ включаются в политический процесс и накапливают оппозиционность настроений масс, просто ликвидирует их и на их месте создает новые. В этой связи центральная власть считает необходимым иметь в качестве проводников на местах непопулярных реформ, проводимых в период второго президентского срока Путина, органы местной власти, ответственные не перед населением, а перед вышестоящим начальством. Реакция многих местных парламентов на непопулярный ФЗ №122 о т.н. «монетизации», или называемый в народе «об отмене льгот», была отрицательной.. Очевидно, что и претворение в жизнь этого закона, и нового Жилищного кодекса, и реформ в области здравоохранения и образования потребует от органов местного самоуправления значительных усилий, что в свою очередь фактически поставит вопрос о необходимости создания на местном уровне эффективного аппарата принуждения, существование которого возможно только на основе вертикального соподчинения.

Фактическая борьба за органы местного самоуправления уже идет и через их постановку под партийный контроль через создание в их представительных органах фракций проправительственной «Единой России», и через изменения выборного законодательства, предоставляющего возможность перехода от всенародных выборов глав исполнительных органов местного самоуправления к их избранию из числа депутатов, либо через переход полномочий мэров к нанятым по контракту менеджерам. Ряд экспертов считают, что в ближайшее время на муниципальном уровне может быть реализован сценарий, аналогичный замене всенародных выборов губернаторов их фактическому назначению, когда глав городов будут избирать депутаты представительных органов по представлению руководителя субъекта Федерации.

Какой прогноз возможен на перспективы развития местного самоуправления в России в условиях современного кризиса во взаимоотношениях власти и общества? Не исключено, что местное самоуправление на уровне муниципальных образований, городов и районов будет ликвидировано и преобразовано в местный, низовой уровень государ-

ственного управления. Потребуется ли для этого изменение Конституции РФ или власть пойдет по пути максимального изъятия полномочий МСУ с последующей их передачей обратно, что в строгом соответствии со ст.132 и 133 Конституции РФ создаст местному самоуправлению условия «подконтрольности» государству? Очевидно, что при таком сценарии самоуправленческие начала могут уйти в территориальное общественное самоуправление, что в принципе может привести к бурному развитию малых форм местного самоуправления, таких как товарищества собственников жилья, домовые и микро-районные комитеты и т.п. ячейки инициативы населения. При этом политические функции полностью уйдут к чиновникам госвласти, а все народное самоуправление будет строиться вокруг сервисных функций ЖКХ. Начнутся ли затем когда-либо, с этого коммунального уровня, рост народного самосознания и строительство нового здания местного самоуправления?

Библиографический список

1. Большая советская энциклопедия. М.,1975.Т.22.

2. Бусыгина И., Захаров А. Самоуправление // Общая тетрадь. Вестник московской школы политических исследований. 2004. №2 (29).

3. Государственная дума. Стенограмма заседания осенней сессии 21-28 октября 1994 г. М.,1995.Т.9.

4. Гмельянов Н.И. Местное самоуправление в России: генезис, тенденции развития. М.; Тула,1988.

5. Ланге К..П. Становление современной системы органов государственной власти в 19931999 годах (на материалах Самарской области). Самара,2000.

6. Мачульская И.Г. Институционализация местного самоуправления в системе власти Российской Федерации: Дис. ... канд.юрид.наук. М.,2001.

7. Местное самоуправление: стратегические направления развития: Материалы научно-практической конференции 13-14 апреля 2000 г. М., 2000; Московский общественный научный фонд. Библиотека местного самоуправления. Вып.32.

8. Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандг при участии В.Я.Гель-мана - М.: Фонд Ф.Науманна, 1996.

9. Новая газета. 14.02.2005.

10. Попов Г.Х. Что делать? М., 1992.

WHETHER THE LOCAL GOVERNMENT IS A PART OF THE REGIONAL ACTIVITY OF THE FEDERAL GOVERNMENT IN RUSSIA

The article analyses the experience of the Russian local government institutions in XX century - “zemstvo”, soviets and modern municipality from the point of view of the disputes about the nature of the local government and the degree of its independence from the federal government.

Местное самоуправление

Местное (муниципальное) самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституции РФ гласит: « Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Статья 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В соответствии со статьями 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществятся:

Через референдумы, выборы, собрания и сходы;

Посредством выборных и других органов местного самоуправления.

Основные направления муниципальной деятельности характеризуются функциями местного самоуправления. Перечень полномочий органов самоуправления (под полномочиями мы будем понимать правовое выражение их деятельности) позволяет выделить следующие основные функции:

обеспечение участия населения в решении местных дел (ст.131)

управление муниципальной собственностью (ст. 132)

обеспечение развития соответствующей территории

охрана общественного порядка (ст.132)

защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ (ст. 133)

обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и иных услугах.

К принципам местного самоуправления относятся следующие основополагающие принципы:

самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения

организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством

многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Органы местного самоуправления

Анализ статей 3,12, а также главы 8 Конституции РФ показывает, что местное самоуправление, его органы не входят в систему государственной власти. Правда, они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. И в этом качестве представляют собой государственно-властные органы, деятельность которых по реализации им полномочий подконтрольна государству. К органам местного самоуправления относятся:

Представительные органы самоуправления;

Собрания, сходы граждан (в основном в небольших населенных пунктах);

Главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, и т.д.);

Местная администрация, подконтрольная главе местного самоуправления.

Основы деятельности местного самоуправления

Территориальная основа местного самоуправления - это городские и сельские поселения. Однако, оно осуществляется и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (район, сельский округ, и т.д.)

Деятельности органов местного самоуправления основана на действующей Конституции и на правовых актах субъектов РФ, а также на основе положений местных представительских органов.

Экономическая основа местного самоуправления - муниципальная собственность, к ней относятся жилищный фонд, нежилой фонд, бюджетные и внебюджетные средства, и т.д. Органы местного самоуправления имеют свою экономическую и финансовую базу, формируют бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Полномочия местного самоуправления

Полномочия местного самоуправления, которые реализуются населением непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления, включают: собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, переданные им государством.

Глава местного самоуправления непосредственно или через образуемые им органы осуществляет управление муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и т.д. Издает постановления и распоряжения в пределах своих полномочий.

Представительный орган местного самоуправления утверждает бюджет, устанавливает налоги и сборы, утверждает программы развития и т.д. Также осуществляют контроль за деятельностью главы администрации.

Органы местного самоуправления организуют исполнение законов РФ, указов Президента, правовых актов субъектов РФ, на территории которых они находятся.

Гарантии правомочий местного самоуправления

Гарантии правомочий служат для того, чтобы обеспечить правовыми средствами самостоятельность органов местного самоуправления в решении местных вопросов и обеспечить условия для наиболее полной реализации прав местного самоуправления.

Конституция РФ закрепляет, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и устанавливает следующие положения:

органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти

изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения

структура органов местного самоуправления определяется население самостоятельно

В целях защиты прав местного самоуправления и создания благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации Конституция РФ (ст. 133) гарантирует:

судебную защиту нарушенных прав местного самоуправления

компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти

гарантии местного самоуправления более детального закрепляются федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ

ряд важных гарантий содержит указ Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в РФ». В нем в частности, установлено, что решения органов самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке.

Местное самоуправление в городе Москве

Рассмотрим пример организации местного самоуправления в городе Москве. Москва как субъект РФ имеет систему органов государственной власти, определяет самостоятельно в соответствии основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами. В связи с этим органы местного самоуправления обязаны в своих действиях руководствоваться законами города Москвы, регулирующими их действие на территории города. Данные законы принимаются на основании действующей Конституции, что записано в статье 5 Устава города Москвы: «Жители Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество и осуществляют самоуправление на основе статей 3,12,32,130-133 Конституции РФ», а также на основании закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.

Основные положения местного самоуправления заложены в законе о «Территориальном общественном самоуправлении в г. Москве» от 10 июля 1996 г. Он определяет права граждан на самоорганизацию, порядок организации и действия органов местного самоуправления, полномочия, права и обязанности.

Принципы организации территориальных общин

Территориальное самоуправление в г. Москве - самоорганизация граждан для самостоятельного осуществления инициатив местного значения. Любой житель достигших 18-летнего возраста может принимать участие или быть организатором органов местного самоуправления. Закон дает также определение территориальной общины как добровольной, самоуправляемой, некоммерческая организация, созданной по инициативе жителей микрорайона, улицы, дома и т.д. Высшим руководящим органом общины является собрание или конференция, которые избирают подотчетные органы - комитет (совет) и контрольную комиссию, для организации и непосредственного осуществления функций. К полномочиям территориальной общины законом отнесены следующие функции: защита прав и интересов граждан, организация акций милосердия и благотворительных акций, контроль над муниципальной собственностью, содействие органам правопорядка, контроль над соблюдением прав потребителей, работа с детьми и подростками, содействие в решении жилищных проблем, а также другие вопросы, переданные общине органами власти. Для регистрации общины необходимо представить: карту границ, документ об утверждении границ районным Собрание, список участников собрания (схода), протокол выдвижения делегатов конференции. С момента регистрации община приобретает гражданские права и принимает обязанности как юридическое лицо. Взаимодействие с органами власти осуществляется на основании договоров и соглашений, органы власти района содействуют созданию и деятельности общин на своей территории, осуществляют контроль. В случаи возникновения разногласий между органами власти и общиной рассматривает районное Собрание.

Органы и средства общины

Собрание (сход) или конференция является высшим органом и созывает комитетом (советом) или районной Управой не реже одного раза в год. В ее ведение находятся следующие вопросы: организация общины, изменение границ, устава, избрание органов общины, утверждение программы деятельности общины.

Комитет является руководящим органом общины и после ее регистрации действует в качестве юридического лица от имени общины в соответствие с уставом. В его полномочиях находятся: заключение договоров с органами власти и другими организациями, принятие участия с правом совещательного голоса в заседаниях районного Собрания и администрации района, распоряжение финансовыми средствами, пользование собственностью, реализация других полномочий.

Контрольная комиссия является контрольным органом общины и создается для проверки и контроля финансовой деятельности комитета, подотчетна только собранию или конференции, может привлекать аудиторские организации, также на нее могут быть возложены функции по контролю над выполнением устава.

Финансовые средства общины состоят из средств бюджетного финансирования из фондов районной Управы, города и т.п., собственных средств полуученых от дохода по оказанию услуг населению, по акциям, от взносов и пожертвований. Контроль над поступлением и расходование финансовых средств осуществляет контрольная комиссия.

В собственности общины могут находиться кооперативные средства населения, жилые, нежилые, иные построенные сооружения, другое имущество, переданное городом на основе правовых актов. Управление собственностью общины осуществляет комитет. Он также имеет право на договорной основе осуществлять управление собственность города и других юридических лиц.

Органы общины несут ответственность перед жителями соответствующие территории, основания и вид ответственности определяется уставом общины. Ответственность наступает в случае нарушения законов, уставов общины, утраты доверия со стороны жителей. С другой стороны жители соответствующей территории ни в целом, ни индивидуально не отвечают за действия комитета (совета). Деятельность общины прекращается решением собрания, конференции или решением суда. С иском в суд могут обращаться Управа, префект, Дума, Мэр, органы юстиции и прокуратура. Имущество и финансовые средства, оставшиеся после удовлетворения требований кредиторов, передаются районной Управе для использования в интересах жителей.

Таки образом территориальная община является важным элементом управления в демократическом государстве, способствующая более полному выражению прав и свобод граждан, участия их в управление государства. В реферате были рассмотрены основные понятия и принципы организации местного самоуправления заложенье в Конституции РФ, а также на примере конкретного субъекта РФ, местные законы, регулирующие действие территориального самоуправления.

Литература

Конституция РФ

Основы государства и права; под ред. О.Е. Кутафина, М., Юрист, 1994

Законы города Москвы (1994-1996), М, 1997

Возможно, будет полезно почитать: