Субъекты права муниципальной собственности. Право муниципальной собственности

Становление права муниципальной собственности связано с признанием населения местных административно-территориальных образований, местных общин коллективными субъектами права публичной собственности, а не простыми или безответственными пользователями единого имущественного фонда общенародной или государственной собственности.

Проблема муниципальной собственности приобрела особую остроту в начале 90-х годов прошлого века, когда в условиях экономического кризиса различные государственные хозяйствующие субъекты начали передавать местным органам власти разнообразные объекты социально-бытового назначения, а централизованное (государственное) финансирование местных административных образований значительно ухудшилось в условиях гиперинфляции и распада союзного государства.

Отделение местного самоуправления от государства, провозглашенное ст. 12 Конституции РФ, объясняется тем, что назначение местного самоуправления сочетает в себе черты как государственной властной деятельности (регулирование общественно значимых отношений, общеобязательность решений, территориальный принцип организации, гарантированность решений силой государства и др.), так и общественной организации (социальная инициатива, непосредственное волеизъявление, экономическая целесообразность).

Местное самоуправление осуществляется в двух формах -- непосредственно (сход граждан и местный референдум) или опосредованно (через представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц). Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами России и федеральными законами.

Российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений.

Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и местных традиций, что связано с национальным составом населения, демографическими особенностями, культурными традициями, экономическими связями, тяготением к определенным центрам, транспортными и инженерными коммуникациями, социально-бытовой инфраструктурой, сложившейся системой управления местными делами. Почти все территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, представляют собой административно-территориальные единицы: города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие поселения. В соответствии с таким построением местной власти можно говорить о субъектах права муниципальной собственности, которые различаются по кругу предметов ведения как административно-территориальные образования -- общины-поселения и иные муниципальные образования (поселение, муниципальный округ, город или сельский район), закрепленные Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -- Закон об общих принципах организации местного самоуправления).

Население городского или сельского поселения независимо от численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Однако если в каком-либо субъекте Федерации не действует законодательство, регулирующее порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, порядок проведения сходов (собраний) граждан и муниципальных выборов, муниципальные образования и органы местного самоуправления должны быть сформированы в соответствии с Федеральным законом от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Исключения могут быть сделаны в соответствии с федеральным законом для определенных территорий в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны и безопасности государства.

Везде, где осуществляется местное самоуправление, должны возникать и отношения муниципальной собственности. Однако признание муниципальной правосубъектности территориальных общин само по себе не создает муниципальные имущественные фонды, точно так же, как признание гражданской правоспособности не делает лицо собственником. До введения в действие Закона об общих принципах организации местного самоуправления на большей части территории страны самоуправление осуществлялось в довольно крупных административных единицах и не доходило до уровня личного участия граждан в его делах.

Создание крупных муниципальных образований при соблюдении принципа автономности местных общин диктуется особенностями процесса передачи в муниципальную собственность государственного имущества. Укрупнение объясняется и технологическими нюансами оказания социальных услуг, необходимостью участия в крупных капиталоемких предприятиях.

Эта тенденция была отмечена Е.Б. Султановым на примере решения проблемы утилизации мусора в Баварии. Община не в состоянии строить и содержать современный завод по переработке твердых бытовых отходов. Возникает необходимость делегирования соответствующих полномочий и аккумулирования имущественных и финансовых ресурсов на вышестоящий уровень.

Несколько муниципальных образований могут создать межмуниципальные хозяйственные общества (ст. 69 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Но в таком случае собственниками имущества хозяйствующего субъекта будут муниципальные образования -- учредители.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может быть юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации (см. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Отдельные вопросы местного значения вправе решать и товарищество собственников жилья (кондоминимум). Тем не менее эти субъекты не становятся ни носителями муниципальной власти, ни субъектами права муниципальной собственности. Согласно Конституции РФ права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью принадлежат населению муниципального образования (ст. 130). Никакая часть населения не может выступать от имени всех иначе как по их поручению, данному установленным законом порядком.

Именно население, поселения в целом выступает в роли собственника «первого уровня». Неслучайно для решения важнейших вопросов местного самоуправления, таких как изменение границ, создание или упразднение муниципальных образований, формирование органов местного самоуправления, законодательством предусмотрена необходимость волеизъявления граждан.

Внутренняя системность муниципальных образований как коллективных субъектов права собственности диктует необходимость исследования структурных элементов, обладающих вещными правами на соответствующие объекты муниципальной собственности. Права всех других субъектов являются производными от прав собственника-населения. Последний передает права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью представительным органам местного самоуправления и (или) выборным должностным лицам. Эти субъекты реализуют соответствующие права в пределах собственной компетенции и в порядке, установленном законодательством соответствующего субъекта Федерации и уставом муниципального образования.

Выборные органы и должностные лица выступают субъектами права муниципальной собственности «второго уровня». Их правомочия носят производный характер от правомочий соответствующих местных общин. Иные полномочия представительный орган вправе передать и муниципалитету, и администрации (выборной или наемной), и создаваемым за счет муниципальной собственности унитарным предприятиям на основании административного акта, и иным хозяйствующим субъектам на основании гражданско-правового договора.

Органом местного самоуправления может быть принято решение о передаче во владение, пользование и оперативное управление отдельных видов имущества, находящегося в муниципальной собственности. Однако такие юридические лица не становятся собственниками никакого иного имущества, кроме того, которое было приобретено ими в процессе хозяйственной деятельности. Эти субъекты являются лишь обладателями ограниченных вещных прав на объекты муниципальной собственности.

Необходимо ограничить возможность бесконтрольного использования этими лицами средств муниципальной казны. Любые сделки с казенным имуществом должны быть поставлены под контроль представительного, коллегиального органа местного самоуправления. Статус этих лиц как титульных владельцев, пользователей децентрализованных имущественных фондов муниципального имущества не может бесконечно приближаться к статусу собственника имущества. Органы местного самоуправления, формируемые населением, непосредственно осуществляют исполнительно-распорядительные функции, вступают в различные правоотношения в лице своих органов и должностных лиц. Важнейшее отличие законных представителей муниципального образования от органов юридического лица (частей корпорации, не имеющих самостоятельной правосубъектности) заключается в том, что органы местного самоуправления одновременно имеют самостоятельную гражданскую правосубъектность бюджетных учреждений с ограниченными вещными правами на находящееся у них имущество.

Представительные органы местного самоуправления формируют на профессиональной, конкурсной основе администрацию специализированных организаций, муниципалитетов, местных администраций, а также иных муниципальных учреждений и предприятий. Эти органы, учреждения и предприятия имеют статус юридического лица. Основное различие между ними заключаются в том, что администрации и их структурные подразделения обладают общей и отраслевой компетенцией по решению вопросов местного значения, тогда как унитарные и казенные предприятия являются предпринимательскими структурами со специальной, ограниченной дееспособностью.

Такое положение не умаляет возможности участия населения муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях как коллективных субъектов через своих законных или договорных представителей. Не исключается и способность представителей муниципальных образований приобретать имущество в муниципальную собственность или иное вещное право, заключать гражданско-правовые договоры и совершать односторонние сделки, исполнять обязанности.

Распространение на муниципальные образования правового статуса юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124 ГК РФ), не случайно. Как отмечают Л.А. Грось и В.Д. Ким, на практике нередко происходит смешение муниципальных образований и их органов.

К специализированным организациям по управлению муниципальной собственностью относятся муниципальные унитарные предприятия, оказывающие социальные услуги населению, а также учреждения, которые владеют, пользуются и распоряжаются вверенным им имуществом на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст. 296). В данном случае, по выражению З.А. Ахметзяновой, к владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом «подключаются вполне самостоятельные звенья в виде юридических лиц, выступающих в гражданском обороте не от имени собственника имущества, а от своего собственного имени, и наделенных на закрепленное имущество относительно самостоятельным вещным правом».

На недопущение расширения круга собственников муниципального имущества направлено постановление Президиума ВАС РФ, который указал, что ГК РФ не предусмотрена возможность осуществления прав собственника муниципального имущества иными органами, кроме указанных в ст. 125. Полномочия собственника городского имущества осуществляют комитеты по управлению имуществом города (п. 10 приложения к информационному письму Президиума ВАС РФ от 28.04.1997 № 13 «Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»).

Как показывает практика, всегда существует возможность сокращения децентрализованных фондов муниципальной собственности за счет выкупа соответствующего имущества его арендаторами, включая предприятия, созданные в разное время самими муниципальными образованиями. Так, Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации 1993 года и Основными положениями государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденными Указом Президента РФ от 22.07.1994 № 1535, было закреплено право на приобретение в собственность сданных в аренду зданий, строений, сооружений, помещений, находящихся в аренде или в фактическом владении, пользовании этих предприятий в процессе их уставной деятельности. Такое право было ограничено двумя условиями: 1) если не более 25% уставного капитала соответствующих субъектов права владения и пользования муниципальным имуществом находится в государственной или муниципальной собственности; 2) если договор аренды был заключен на основании конкурса или аукциона объектов нежилого фонда.

В защиту права добросовестного арендатора на выкуп арендованного имущества, если возможность выкупа прямо не запрещена законом, неоднократно высказывался и ВАС РФ.

Таким образом, местное самоуправление является совокупностью правовых форм, в которых местное население имеет возможность самостоятельно решать свои вопросы. Организационными формами осуществления местного самоуправления являются муниципальные образования, которые обладают и публично-правовой, и частноправовой правосубъектностью. Вещные права собственника муниципального имущества реализуются населением муниципального образования непосредственно, органами местного самоуправления различной компетенции, а также через специально уполномоченные субъекты -- муниципальные унитарные и казенные предприятия. Формируемые муниципальными образованиями органы местного самоуправления, а также создаваемые этими органами организации, учреждения и предприятия являются юридическими лицами, обладающими вещными правами на имущество, находящееся в муниципальной собственности.

Определила население муниципального образования , которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью . Это принципиальное положение получило дальнейшее развитие в ГК РФ: субъектами права муниципальной собственности объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования. Таким образом, субъектами муниципальной собственности являются различные муниципальные (публично-правовые) образования в целом, а не их органы управления . Кроме того, подтверждена принципиальная установка на четкое разграничение государственной и муниципальной собственности.

От имени соответствующего муниципального образования – собственника – его правомочия и в соответствии со своей компетенцией управление муниципальной собственностью могут осуществлять те или иные его органы, а также по их специальному поручению и от их имени – юридические лица и граждане , что не делает их собственниками соответствующего имущества.

Органы муниципального образования могут выступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц – муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество. Частью этого имущества – денежными средствами – они будут отвечать по своим обязательствам . При осуществлении ими правомочий собственника – муниципального образования – они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну, и именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета , составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального собственника по своим долгам.

Муниципальное имущество делится на две части:

имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;
средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

С точки зрения интересов имущественного оборота такое разделение муниципального имущества имеет свои особенности – прежде всего для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам.

Особенности участия в гражданском обороте муниципального образования:

к муниципальным образованиям не могут применяться правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридического лица ;
в состав имущества муниципального образования, которым оно отвечает по своим обязательствам, не включается имущество, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущество, которое может находиться только в муниципальной собственности;
обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных

2.1. Субъекты владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью

Понятия «владение, пользование и распоряжением муниципальной собственностью» и «управление муниципальной собственностью» нельзя рассматривать как однопорядковые. Первый термин по своему содержанию более емкий и глубокий, чем второй. Можно управлять муниципальной собственностью, не владея этой собственностью. Однако собственник может не только владеть и пользоваться, но одновременно самостоятельно управлять своей собственностью.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжением муниципальной собственностью. Как видим, в основном российском законе вопрос о субъектах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью остается открытым. В нем лишь идет о субъектах управления муниципальной собственностью (п.1ст.132).

Согласно пункту 2 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополняет положение статьи 215 ГК РФ. В пункте 2 статьи 29 подчеркивается, что в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население от имени муниципального образования непосредственно осуществляет права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

В новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ вышеприведенное уточнение опущено. Законодатель в пункте 1 статьи 51 определил, что только органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми органов местного самоуправления.

Муниципальная собственность как форма общенародной (общественной) и публичной собственности передается от имени муниципальных образований как гражданско-правовых субъектов органам местного самоуправления на праве собственности для самостоятельного владения, пользования, распоряжения и управления муниципальным имуществом. Население муниципальных образований, не говоря о местных сообществах, по существу не имеет никаких прав в части владения, пользования и муниципальной собственностью. Местная управленческая элита в лице депутатского корпуса и муниципального чиновничества получила правовую основу для бесконтрольного пользования и распоряжения муниципального имущества. Муниципальная собственность из общественного достояния, т.е. достояния местных сообществ, фактически превратилась в собственность муниципальной корпоративной управленческой элиты. Она будет распоряжаться муниципальной собственностью как своей, с учетом своих собственных интересов и интересов определенных групп и отдельных личностей в местных сообществах.

2.2. Субъекты управления муниципальной собственностью

Федеральное законодательство позволяет выделить две группы управления муниципальной собственностью.

В первой группе в качестве основных субъектов управления муниципальной собственностью выступают органы местного самоуправления. При этом подчеркивается их самостоятельность в управлении муниципальной собственностью (пункт 1 статье 132 Конституции Российской Федерации). Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование. Им предоставлено право отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Вторую группу субъектов управления муниципальной собственностью составляют физические или юридические лица, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления иных муниципальных образований, которым органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование.

В этой группе особое место занимают муниципальные организации в виде муниципальных унитарных предприятий и учреждений. Их учредителями являются органы местного самоуправления, которые закрепляют имущество, находящееся в муниципальной собственности, во владение, пользование и распоряжение за муниципальными унитарными предприятиями на правах хозяйственного ведения и муниципальными учреждениями - в оперативное управление.

Речь также идет об участии органов местного самоуправления в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Уровни управления муниципальной собственностью . Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью представляет собой сложную систему отношений между ее субъектами. В ней можно выделить несколько уровней.

Первый уровень. Субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью выступает непосредственно само местное сообщество. На этом уровне определяются отношения между местным сообществом и органами местного самоуправления, выборными должностными лицами местного самоуправления.

Вместе с тем в федеральное законодательство не предусматривает непосредственного участия местных сообществ, населения муниципальных образований в управлении муниципальной собственностью.

Второй уровень – это отношения, которые складываются в процессе управления муниципальной собственностью:

Между органами местного самоуправления (представительными органами и исполнительно-распорядительными органами);

Между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления (между представительным органом и главой муниципального образования, между местной администрацией и главой муниципального образования и т.п.).

Третий уровень – это отношения, возникающие между собственником в лице органов местного самоуправления и теми организациями, физическими лицами, которым передано в управление муниципальное имущество.

Четвертый уровень характеризует отношения, которые складываются и развиваются между структурными органами и подразделениями местной администрации в процессе управления муниципальной собственностью.

Управление муниципальной собственностью должно носить открытый характер. Органы местного самоуправления обязаны через средства массовой информации ежегодно информировать местные сообщества об эффективности использования муниципальным имуществом, об итогах проведения всех крупных операций с муниципальной недвижимостью и планах ее использования на последующий период.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Закона о местном самоуправлении в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях » применительно к учреждениям.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125, 215 ГК).

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Владение, пользование и распоряжение указанным имуществом унитарные предприятия и учреждения осуществляют в соответствии со ст. 294, 296 ГК. Средства местного бюджета , а также иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК).

В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют объектами муниципальной собственности, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет , устанавливают местные налоги и сборы , осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Объекты права муниципальной собственности . Изначально экономическая основа муниципальных образований в 90-х годах прошлого века создавалась за счет передачи в муниципальную собственность объектов государственной собственности. Согласно приложению № 3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 при разграничении государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную в муниципальную собственность передавались объекты государственной собственности независимо от того, на чьем балансе они находились. К таким объектам был отнесен жилищный фонд и обеспечивающая его эксплуатацию инфраструктура, жилищно-эксплуатационные предприятия; предприятия розничной торговли , общественного питания и бытового обслуживания населения ; учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

Законом о местном самоуправлении в ст. 50 «Муниципальное имущество» в зависимости от субъектов местного самоуправления перечень объектов права муниципальной собственности формируется с учетом возложенных на органы местного самоуправления задач. В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения предусмотренных законом вопросов местного значения. Муниципальное образование представляет собой городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения (ст. 2 Закона о местном самоуправлении).

Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Законом о местном самоуправлении осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Кроме того, в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации. Третью группу объектов права муниципальной собственности составляет имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих , работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в ч. 2, 3 ст. 50 Закона о местном самоуправлении, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

При этом особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом.

1. Понятие. Муниципальная собственность является экономической основой местного самоуправления. Отделение муниципальной собственности от государственной впервые было закреплено в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР". В настоящее время муниципальная собственность признается отдельной формой собственности и защищается государством наравне с иными формами собственности в Конституции РФ (п. 2 ст. 8, ст. 130), ГК РФ (п.1 ст. 212), Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон) и в иных актах.

Муниципальная собственность создается для решения вопросов местного значения – вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (абз. 10 ст. 2 Закона). Право муниципальной собственности - право лиц, населяющих определённую территорию, решать вопросы местного значения путём владения, пользования и распоряжения имуществом в пределах, установленных законом.

2. Субъекты права муниципальной собственности. Их состав и принципы формирования определены напрямую в ст. 131 Конституции РФ: местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Согласно п. 1 ст. 215 ГК и ст. 10 Закона субъектами муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования (муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения).

Городское поселение - это город (кроме городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга) или поселок. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов). Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Внутригородская территория города федерального значения – это часть территории города федерального значения (например, муниципальное образование Преображенское в г. Москве).

Все муниципальные образования регистрируются в государственном реестре муниципальных образований. Органы местного самоуправления, которые от имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, определяются населением, проживающим на их территории, самостоятельно (местные советы, собрания народных представителей, думы, администрации, префектуры и др.). Единой системы органов самоуправления в стране не существует.

Структура органов местного самоуправления состоит из представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа), контрольного органа муниципального образования, иных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 1 ст. 34 Закона).

Правовой статус представительных органов местного самоуправления неодинаков, поскольку одни являются юридическими лицами, а другие – нет. Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казёнными учреждениями и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц (ст. 41 Закона).

Муниципальное образование может участвовать в гражданском обороте опосредованно и непосредственно. В первом случае создаются муниципальные унитарные предприятия и учреждения, которые наделяются имуществом от собственника (муниципального образования). При непосредственном участии от имени муниципального образования в гражданских правоотношениях выступают органы местного самоуправления. Такие органы, как правило, наделяются правами юридического лица в организационно-правовой форме учреждений. Если они не наделяются правами юридического лица, то определяется другой муниципальный орган, который является юридическим лицом, и, следовательно, может выступать в гражданском обороте от своего имени.

В литературе для участия в гражданском обороте публичных образований предлагается использовать конструкцию юридического лица публичного права (или публичного юридического лица), которая применяется в праве зарубежных стран. К юридическим лицам публичного права предлагают относить государственные органы (министерства, ведомства и др.), органы местного самоуправления, наделённые правами юридического лица для выполнения возложенных на них публичных функций. Однако государство не является юридическим лицом публичного права, оно считается особым субъектом права наряду с гражданами и юридическими лицами. Применение же к нему, к его правам и обязанностям, при участии в гражданском обороте правил о юридических лицах – не более чем приём законодательной техники.

Понятие юридического лица, имеющееся в ГК РФ, является цивилистическим. Особенности тех или иных разновидностей юридических лиц, выполняющих публичные функции в гражданском обороте (государственных корпораций, некоторых государственных органов), закреплены в специальных законах.

3. Объекты. В муниципальной собственности находится имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (ст. 49 Закона). Объекты, находящиеся только в муниципальной собственности, перечислены в Постановлении ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1. Муниципальным образованиям на праве собственности могут принадлежать любые земельные участки, водные объекты безотносительно к их функциональной принадлежности. Муниципальное имущество, подобно государственному, делится на две части (п. 3 ст. 215 ГК):

· имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.

· муниципальная казна соответствующего муниципального образования.

Имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, находится у них на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Муниципальные образования, являясь собственниками этого имущества, в значительной степени лишены возможности напрямую осуществлять принадлежащие им правомочия владения, пользования и распоряжения. За них эти правомочия осуществляют соответствующие предприятия и учреждения.Органы местного самоуправления как собственники имеют право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

Находящееся в составе казны имущество принадлежит на праве собственности непосредственно соответствующему муниципальному образованию. Казна муниципального образования включает:

· средства местного бюджета;

· иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Местный бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств (доходы и расходы), предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет.

Иное имущество, составляющее казну муниципального образования, - это акции открытых акционерных обществ, земельные участки, водные объекты, здания, строения, сооружения, не закрепленные за конкретными муниципальными организациями. Органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества.

Муниципальная собственность имеет целевой характер. Поэтому Закон содержит перечень объектов муниципального имущества (ст. 50). Это имущество, предназначенное для: 1) решения вопросов местного значения (например, на содержание дорог, жилищно-коммунального хозяйства); 2) осуществления отдельных полномочий, переданных органам местного самоуправления от государства или других органов местного самоуправления; 3) обеспечения деятельности муниципальных органов, предприятий и учреждений, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; 4) решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. Таким образом, Закон определил исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. По справедливому замечанию Гаджиева Г.А. данный подход противоречит конституционному принципу равенства всех форм собственности, так как ставит частную собственность в доминирующее положение по отношению публичной.

4. Основания возникновения муниципальной собственностиможно разделить на две группы: специальные и общегражданские .

Специальными основаниями возникновения, присущими только муниципальной собственности, являются: отчисления от федеральных и региональных налогов; финансовые средства, переданные органами государственной власти для реализации отдельных государственных полномочий; поступление в муниципальную собственность имущества, которое в силу закона не может принадлежать собственнику (ст. 238 ГК РФ); изъятие земельного участка для муниципальных нужд (ч. 1 ст. 279 ГК РФ); отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится (ч. 1 ст. 239 ГК РФ), а также перераспределение публичного имущества на основании актов законодательства РФ и субъектов РФ. В отношении последнего основания законодательство противоречиво.

Согласно ч. 11 ст. 154 Закона от 22 августа 2004 г. относящееся к федеральной собственности имущество, которое может находиться в ведении субъектов РФ или муниципальных образований, подлежит безвозмездной передаче в их собственность в случае, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается. Возможность передачи федерального имущества в одностороннем порядке предусматривается и в п. 2 вышеуказанного Постановления ВС РФ N 3020-1, согласно которому объекты государственной собственности, указанные в приложении N 3, независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность. Судебная практика также складывается таким образом, что при отсутствии согласия органа местного самоуправления суд обязывает его принять определенные объекты в муниципальную собственность. Это касается, прежде всего, социально значимых объектов (детские сады, школы, больницы, объекты коммунальной инфраструктуры, относящиеся к системам жизнеобеспечения), а также жилищный фонд социального использования. Именно они оказались в крайне затруднительном материальном положении, когда были переданы в собственность муниципальных образований. Такие учреждения обычно не приносят никакой прибыли и требуют больших расходов. У муниципальных образований, как правило, нет достаточных средств для их содержания, а возложить полностью эти расходы на пользователей данных учреждений не представляется возможным.

В более сложной ситуации оказались собственники приватизированного жилья. В большинстве многоквартирных домов необходимо производство капитальных ремонтов. Самостоятельно решить эту проблему домовладельцы не в состоянии, поскольку требуются существенные вложения. Государству, прежде чем переложить обязанность по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах на плечи собственников, необходимо было привести его в надлежащее состояние. Согласно абз. 3 ч. 1 ст. 165 ЖК РФ органы местного самоуправления «могут предоставлять управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов». Однако это остается только правом, не обязательным для исполнения.

Указанная проблема решена Конституционным Судом РФ в Определении от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П, согласно которому при безвозмездной передаче в муниципальную собственность федерального имущества необходимо учитывать «волеизъявление» (то есть согласие – примечание автора)органа местного самоуправления на такую передачу(абзац 4 п.3). Недопустимо принимать решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную и наоборот (то есть из муниципальной в федеральную) в одностороннем порядке, игнорируя согласие органов местного самоуправления на такую передачу.

Особенность муниципальной собственности в России в том, что она не может существовать без государственной собственности, постоянно нуждается в государственном финансировании. В Федеральном законе от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" предусмотрено выделение бюджетных инвестиций на содержание школ, детских садов и некоторых других учреждений. Получается, что данные учреждения находятся в собственности муниципалитетов, но финансируются, в том числе, и из федерального бюджета.

Общегражданскими основаниями возникновения муниципальной собственности являются: прибыль, полученная муниципальными предприятиями и учреждениями; имущество, приобретённое по сделкам, в том числе поступления от сдачи муниципального имущества в аренду, и иные основания. Способы, присущие только публично-правовым образованиям: поступления от приватизации имущества; местные налоги и штрафы; плата, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории данного образования; и другие способы.

Общегражданские основания приобретения права собственности муниципальными образованиями имеют специфику. Она проявляется при приобретении права собственности на основе договора, в частности, купли-продажи. Данный способ тщательно регламентирован специальными положениями законодательства: параграф 4 гл. 30 ГК РФ "Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд", БК РФ, законы "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и "О приватизации государственного и муниципального имущества". Право собственности по договору у муниципальных образований возникает на основе государственных и муниципальных контрактов на поставки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, за исключением вложений в уставные капиталы юридических лиц - открытых акционерных обществ, а также совместных с другими лицами вложений в строительство (реконструкцию) объектов муниципальной собственности.

5. Осуществление права муниципальной собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в их развитие нормативными актами органов местного самоуправления (ст. 51 Закона). Подобное право также закреплено в ст. 215 ГК РФ. Муниципальные образования вправе издавать нормативные акты по вопросам, входящим в их компетенцию, например, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (п. 5 ч. 10 ст. 35 Закона).

Представительный орган муниципального образования (собрание депутатов) устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, а сделки от имени муниципального образования совершает глава местной администрации и другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования, то есть выдерживается принцип разделения исполнительно-распорядительной и нормотворческой деятельности.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ, субъектов РФ, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Под иными сделками можно понимать сдачу муниципального имущества в аренду, передачу в хозяйственное ведение и оперативное управление, приватизацию и т.п.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия, порядок деятельности предприятий, учреждений, организаций, находящихся в муниципальной собственности. По вопросам, не входящим в их компетенцию, их отношения с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.

Органы местного самоуправления вправе координировать участие хозяйствующих и иных субъектов независимо от форм собственности в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, но не могут ограничивать их хозяйственную деятельность, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ. Они также самостоятельно распоряжаютсясредствами местных бюджетов, сумма превышения доходов над расходами у них не изымается.

Возможно, будет полезно почитать: