Служение государству и обществу. Этические и общие нормы и принципы служебной деятельности государственных служащих

Введение

Настоящая курсовая работа посвящена государственным служащим в Российской Федерации. Именно благодаря этой категории граждан России, посвятивших себя служению обществу и государству, имеет возможность существовать и выполнять свои функциональные обязанности Российское государство. Понятие государственной службы и государственного служащего неразрывны между собой и имеют большое практическое значение т.к. именно государственные служащие наделены определенными полномочиями по выражению государственной воли в отношении неопределенного круга лиц не находящихся по отношению к ним в отношении подчиненности. Они в необходимых случаях имеют право на применение государственного принуждения по отношению к тем гражданам, которые по каким либо причинам не желают соблюдать установленные государственными органами предписания. Государственные служащие в зависимости от занимаемых ими должностей наделены различными полномочиями, они находятся в определенной иерархии по отношению друг к другу и к остальным гражданам, им присваиваются различные квалификационные разряды (ранги, звания, чины, степени). В работе будут исследованы такие вопросы, как: понятие, значение и принципы государственной службы; законодательные основы государственной службы; понятие и классификация государственных должностей; понятие и классификация государственных служащих.

Понятие, значение и принципы государственной службы

Служба как вид человеческой деятельности зарождалась и развивалась вместе с обществом и внутри него.

Разделение труда в обществе еще на ранней ступени его жизни как следствие непрерывного развития производительных сил при­вело к формированию в обществе определенных социальных групп, названных впоследствии классами, прослойками и т.д., - рабочие, крестьяне и др. Среди этих социальных групп заняла свое место группа, получившая название служащих. А деятель­ность, которую она стала осуществлять, - служба. Затем и сама служба подверглась дифференциации, - появилась с рождением государства государственная служба, служба общественная, част­ная и т.д.

Какие же особенности этой деятельности - службы - соста­вили основания для выделения и обособления ее от других видов общественной деятельности?

Каждая социальная группа применительно, скажем, к совре­менным условиям - рабочие, аграрии, ученые и т.д. - отлича­ется от другой процессом труда, по объекту воздействия в про­цессе труда, что влечет, в свою очередь, особенности в отношениях между участниками трудового процесса, в оплате труда и т.д. Решающим же фактором, определяющим отличия одной соци­альной группы от другой, является объект воздействия в процессе труда со стороны его участников. Например, рабочим считается лицо, воздействующее на объект природы, - в его первозданном виде (добыча полезных ископаемых) или прошедшем производ­ственную переработку (вождение транспортного средства, сборка агрегата и т.д.). А служащий, что же служит объектом воздействия с его стороны в процессе труда?

Объектом воздействия служащего в процессе труда является человек, личность как социально-биологическое существо, т.е. воля человека, его здоровье, свобода, правовой статус в целом, интересы и т.д. Служащий служит другим лицам, хотя служба выражается не только в пожеланиях, рекомендациях, обучении, но и в приказах, распоряжениях, взысканиях, наказаниях и т.п.

Но здесь возникает вопрос: а ведь, например, товаропроизво­дитель, он ведь тоже воздействует на других лиц рынком, кон­кретным товаром, ценой и т.д.? Верно, воздействует, но не непо­средственно, а через товар. Служащий же в каждом отдельном случае воздействует на личность прямо и непосредственно, притом на личность конкретную, заведомо, как правило, известную (обу­чение, образование, научная сфера и т.д.) или ставшую известной в самом процессе труда (административное задержание, арест и т.д.). Но не относится к сфере службы оказание тем же лицам, скажем, услуг - отремонтированы квартира, холодильник, изго­товлена одежда по заказу и т.п., поскольку здесь непосредствен­ного, прямого воздействия на личность нет. Это сфера производ­ства (по законодательству один из трех видов производства - продукции, услуг и работ). Эта вторая особенность труда служа­щего является определяющей и отличает труд служащего от всех других видов трудовой деятельности. С зарождения службы как вида социальной деятельности прошли века и тысячелетия, по­явилась служба государственная, возникли другие виды службы (частная, общественная и др.), но существо службы осталось прежним и неизменным, что составляет твердую основу для разработки соответствующего законодательства и его практичес­кого применения.

Исходя из сущности службы как вида социальной деятельнос­ти, можно определить и те основные признаки, которые характе­ризуют служащего, т.е. субъекта, осуществляющего служебную деятельность. Служащий, во-первых, как следует из сказанного выше, воздействует в процессе своего труда на человека, а не на, например, технические средства; во-вторых, служащий это свое воздействие (учит, лечит, ограничивает свободу и т.д.) на личность оказывает непосредственно, а не через посредство иных мер и средств. Наконец, в-третьих, в процессе указанного непосредственного воздействия на личность преследуются определенные цели, нося­щие общественно-полезный характер, т.е. полезные для общества и для личности, хотя такое совпадение не всегда возможно, но, в конечном счете, польза и для личности несомненна, даже если речь идет о применении к ней принудительных мер.

Такое определение общего социального статуса служащего проведено пока без учета правовых признаков служащего (воз­раст, профессиональные требования и др.). Эти юридические критерии определены уже не ко всем служащим, а по группам внутри них - к государственным служащим, к законодательстве о службе этот пробел должен быть восполнен, тем самым будет создана общая основа для правового регулирования службы в ее различных видах. К тому же в законодательстве отсутст­вовали и отсутствуют нормы, в которых определялись бы общее понятие служащего и его социальный и правовой статусы.1

Успешное решение государством экономических, социальных и политических задач во многом зависит от эффективности деятельности государственных органов, через посредство которых и осуществляются функции государства. В свою очередь, эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от правильности подбора, расстановки и рационального использования кадров, входящих в состав этих органов, их профессиональной подготовки, квалификации и опыта работы. Кадровый (личный) состав государственных органов составляют государственные служащие. Происходящие в стране преобразования во всех сферах жизни общества и государства породили новые требования, предъявляемые к государственным служащим. Поскольку функционирование государственного аппарата в условиях перехода к рыночным отношениям в значительной степени перестало соответствовать задачам осуществления рыночных реформ, возникла необходимость реформирования государственной службы. Цель ее реформирования состоит в том, чтобы создать государственный аппарат нового типа, способный работать в современных и будущих политических и экономических условиях, аппарат высоко профессиональный, компетентный, экономичный м дисциплинированный.

До недавнего времени в нашем законодательстве не было определения понятия «государственная служба». В юридической литературе в это понятие вкладывалось выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. При этом государственными служащими считались все служащие в любой государственной организации.

В связи с вступление в законную силу Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 это положение кардинально изменилось. Статья 2 названного закона определила, что

1. Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В".

• 2. Государственная служба на государственных должностях категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории "А".
• 3. Государственная служба включает в себя:
• 2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.1 Таким образом к государственным служащим относятся только лица замещающие должности в государственных органах, а не в любых государственных организациях (например, служащие государственных вузов не считаются государственными служащими).2

Новые задачи, стоящие перед государственной службой, предопределяют и иное (новое) отношение к государственным служащим, исполняющим государственную службу. Успешная профессиональная деятельность государственных служащих по реализации функций государства во многом зависит от их правового положения.

В соответствии Российским законодательством Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, признаются настоящим Федеральным законом государственными служащими Российской Федерации.3

Из приведенного определения можно выделить три основных признака государственного служащего:

• 1. Государственный служащий – это гражданин Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть государственными служащими в Российской Федерации. Не могут быть государственными служащими и граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства (двойное гражданство). Исключение составляют случаи, когда их допуск к государственной службе прямо урегулирован на взаимной основе государственными соглашениями.
• 2. Государственный служащий, это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности. Государственной должностью считается должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.1

Основные принципы государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации или вытекают из нее. Виды этих принципов конкретизированы в Законе Российской Федерации об осно­вах государственной службы. Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, без тех оговорок об исключениях, которые установлены или могут устанавливаться из общих правил. Например, принцип гласности в осуществлении государственной службы не бес­пределен, в предусмотренных законом случаях он ограничен в интере­сах государства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нормах, имеющихся в самом законе. Например, относительно к принципу профессионализма и компетентности государственных слу­жащих и др.

Закон об основах государственной службы закрепляет следующие принципы:

• 1. Верховенства Конституции Российской Федерации и федераль­ных законов над иными нормативными правовыми актами, должност­ными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.
• 2. Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосред­ственного действия: обязанности государственных служащих призна­вать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
• 3. Единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской федерацией и субъектами Российской Федерации.
• 4. Разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.
• 5. Равного доступа к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации. Требования к кандидату на государственную долж­ность обуславливаются характером должностных обязанностей. Правоограничения государственных служащих вытекают из факта осущест­вления ими властных полномочий по руководству деятельностью людей и специфики конкретных служебных функций, характерных для тех или иных категорий государственных служащих.

Гражданину, претендующему на государственную должность, надо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объе­му полномочий этой должности.

6. Обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руко­водителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодатель­ством.

Однако государственный служащий не должен безоговорочно вы­полнять незаконные акты вышестоящих в порядке подчиненности руководителей. На этот счет Законом об основах государственной служ­бы установлены правила, которыми он должен руководствоваться. Го­сударственный служащий в случае сомнения в правомерности получен­ного распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно со­общить об этом: а) своему непосредственному руководителю; б) руко­водителю, издавшему распоряжение; в) вышестоящему руководителю.

Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим не­правомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

• 7. Единства основных требований, предъявляемых к государст­венной службе.
• 8. Гласности в осуществлении государственной службы.
• 9. Профессионализма и компетентности государственных слу­жащих.
• 10. Ответственности государственных служащих за подго­тавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежа­щее исполнение должностных обязанностей. Она должна занимать осо­бое место среди мер, направленных на совершенствование системы исполнительной власти. Опыт доказывает, что главная задача сбоев в этой системе не столько в недостатках в правовом регулировании, сколько в безответственности, влеку щей за собой нарушения норм дей­ствующего права. Неприятие защитных мер ведет к правовому нигилизму.

В связи с этим возникает необходимость в правовой защите обще­ства через принятие соответствующих законов, определяющих пове­дение всех государственных служащих, особенно руководящих должностных лиц, а также эффективного государственного контроля и надзора за их исполнением.

• 11. Внепартийность государственной службы. В системе государ­ственной службы не допускается создание организаций политических партий и движений. Государственные служащие при исполнении долж­ностных обязанностей не связаны решениями общественных объединений и обязаны руководствоваться законодательством.
• 12. Отделения от религиозных объединений от государства. На служебную деятельность государственных служащих не могут влиять религиозные объединения, ибо они отделены от государства.
• 13. Социальная защищенность государственных служащих. Им гарантируется денежное содержание, оплачиваемые отпуска, пенсионное обеспечение и т.д. Государственным служащим на отдель­ных видах государственной службы могут предоставляться льготы по налогообложению, оплате транспорта, жилья и др.
• 14. Стабильность кадров государственной службы. Положение государственного служащего не должно зависеть от политической конъ­юнктуры, конкретной личности политического руководителя, необос­нованных организационных импровизаций. Однако надежные право­вые гарантии стабильности государственной службы административно­му праву Российской Федерации неизвестны.

В числе принципов государственной службы не оказалось принципа законности. Его не могут подменить те принципы, которые сформулированы в контексте законности, выражая ее отдельные требо­вания (например, о верховенстве Конституции Российской Федерации, обязательности решений вышестоящих органов для государственных служащих). Между тем принцип законности является универсальным, который не должен иметь для кого-либо и каких-либо исключений. Органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а также подзаконные акты, изданные в пределах компетенции и в соответствии с законода­тельством.1

• Чиканова Л.А. Государственные служащие. /Под ред. проф. Б.А. Шеломова. – М.: Юристъ, 1998 г. Стр. 7
• Административное право: Учебник. /Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 1999 г. Стр.199

Принцип законности является конституционным и общеотраслевым принципом российского права. В этой связи проблема укрепления законности на государственной службе и формирования основ нравственных устоев и этического поведения государственных служащих приобретает важное значение. Внедрение принципа законности на государственной службе является важным элементом комплекса мер по противодействия коррупции в государственном аппарате...

Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

ВВЕДЕНИЕ

Актуальным вопросом совершенствования института государственной гражданской службы является проблема систематизации принципов государственной службы. Необходимость рассмотрения этой проблемы обусловлена постоянными изменениями в законодательстве формулировок, перечня принципов государственной службы. Нестабильность принципов государственной службы, включаемых в федеральные законы, говорит о нестабильности всей системы законодательства о государственной службе в Российской Федерации. В научной литературе распространены разноречивые мнения и позиции авторов относительно состава и формулировок принципов государственной службы. Одновременно с выбором и обоснованием концепции государственной гражданской службы, которая реализуется на основе соответствия ее целям и задачам рационального и эффективного обеспечения деятельности органов государственной власти, должны быть проработаны и принципы государственной гражданской службы. Формулирование принципов государственной гражданской службы, реально отражающих избранную концепцию есть сложная теоретическая проблема. Принципы это та основа, которая позволяет создать в законодательстве систему согласованных норм и положений. Принцип законности является конституционным и общеотраслевым принципом российского права. Законность означает постоянное и точное выполнение качественного и справедливого законодательства, которое обеспечивается неотвратимостью применения мер государственного принуждения в случае нарушений.

В этой связи проблема укрепления законности на государственной службе и формирования основ нравственных устоев и этического поведения государственных служащих приобретает важное значение.

Внедрение принципа законности на государственной службе является важным элементом комплекса мер по противодействия коррупции в государственном аппарате. В связи с этим необходимо отметить, что с целью исполнения Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568, в РФ создана законодательная база противодействия коррупции, приняты организационные меры по предупреждению коррупции и активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней.

Однако, несмотря на принимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует осуществлению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж государства на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности страны.

В Казахстане за последние десятилетия достигнуты значительные успехи в реформировании государственной службы. Например, создана законодательная база, определены статус, права и обязанности государственных служащих, регламентированы полномочия государственных органов. Развитие любого общества в эпоху глобальных трансформаций требует выработки эффективной модели взаимоотношений государства и граждан в целях повышения уровня жизни населения. В этом отношении создание эффективной и профессиональной государственной и региональной администрации является приоритетным направлением Стратегии развития Казахстана до 2030 г.

Данная проблема является актуальной и в связи с тем, отсутствует комплексное исследование, посвященное механизму становления казахстанской модели государственной службы на региональном уровне в условиях модернизации казахстанского общества.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, представляется актуальным теоретико-правовое исследование принципа законности на государственной службе в современный исторический период времени. Данный вопрос требует научно-методологического обоснования и предварительной проработки. Результаты работы, которых имеют важное значение, как для конституционного права, так и для практической деятельности органов государственной власти различного уровня.

Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы исследования, в котором с учетом современного уровня развития юридической науки разработаны понятие и условия реализации принципа законности на государственной службе, формулированы выводы об основных тенденциях развития законодательства в данной сфере.

Состояние научной разработанности темы. В современный период осмысление отдельных вопросов, связанных с реализацией принципа законности на государственной службе, осуществлялось в работах Алексеева С.С., Баглая М.В., Барабашева А.Г., Барцица И.Н., Васильевой А.Ф., Витрука Н.В., Глушко Е.К., Головко А.А., Дейч И.А., Демина А.А., Денисова С.А., Еремяна В.В., Игнатюка Н.А., Исакова В.Б., Зайцевой Т.В., Казаченковой О.В., Качушкина С.В., Колодкина JI.M., Конюховой И.А., Краснова М.А., Крыловой Е.Г., Кудрявцева В.Н., Кутафина О.Е., Лапиной М.А., Любимова А.П., Малакановой О.А., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Матейковича М.С., Нестерова А.А., Никитина В.В., Полянского В.В., Сауляка О.П., Талапиной Э.В., Терешенко Л.К., Тихомирова Ю.А., Толкачева К.Б., Федосенко В.А., Филатовой А.В., Чикановой Л.А., Чиркина В.Е., Хабриевой Т.Я., Хазанова С.Д., Эбзеева Б.С. и др.

В центре научных интересов казахстанских ученых М. Тажина., С. Сейдуманова, А. Бижанова, Е. Ертысбаева, Л. Иватовой., М. Машана., Н. Масанова., В. Уварова., И. Козыбаева., А. Садвокасовой., Ж. Артыкбаева., С. Капарова., А. Байменова., З. Турисбекова., С. Дьяченко., М. Нуртазина находятся многоаспектные вопросы отношений в системе государственной службы Республики Казахстан .

Однако, существующие научные исследования затрагивали лишь отдельные аспекты законности на государственной службе и в результате не исследовали всего комплекса теоретических и законодательных проблем обоснования и реализации принципа законности на государственной службе.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с прохождением государственной службы в Российской Федерации и Республике Казахстан.

Предмет исследования составляют концептуальные основы законности государственной службы, понятие принципа законности на государственной службе, правовые механизмы его эффективной реализации, тенденции и перспективы развития отечественного и зарубежного законодательства в исследуемой области в современный период, проблемы практики применения законодательства о государственной службе в России и Казахстане.

Цель исследования - комплексный анализ понятия и содержания принципа законности на государственной службе, конституционно-правовое исследование проблем его реализации с учетом соотношения норм международного права, национального законодательства, практики Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционного Совета Республики Казахстан и Европейского Суда по правам человека.

Цель исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:

Рассмотрение сущности и правовой природы законности;

Анализ системы принципа законности;

Конституционно-правовое исследование теоретических проблем и законодательных основ реализации принципа законности на государственной службе в Республике Казахстан и Российской Федерации на современном этапе;

Определение основных концептуальных подходов к содержанию принципа законности на государственной службе;

Формулирование системы основных направлений реализации принципа законности на государственной службе на современном этапе в РК и РФ.

Методологической основой исследования являются научные методы познания общественных явлений и процессов, такие как: системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, программно-целевой, формально-юридический, логический, теоретико-прогностический и др.

Нормативную базу исследования составили международные правовые акты, конституции Республики Казахстан и Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы РФ, Постановления Правительства РФ, Указы Президента РК, Постановления Конституционного Совета РК и Конституционного Суда РФ.

Научная новизна исследования. В работе сформулировано понятие принципа законности на государственной службе, определены основания и цели его применения в связи с решением актуальной задачей противодействия коррупции Республики Казахстан и Российской Федерации.

Новизной отличаются результаты сравнительно-правового анализа положений о законности на государственной службе, содержащихся в Конституции Республики Казахстан и Конституции Российской Федерации. Проведенный сравнительный анализ позволяет говорить о наличии как принципиально совпадающих тенденций гуманистической направленности, так и отдельных национальных особенностей. На этой основе выявлены основные тенденции развития национального законодательства в исследуемой области и их воздействия в условиях глобализации на законодательство Республики Казахстан и Российской Федерации.

Практическое значение работы определяется разработкой содержащихся в ней положений, научных выводов и предложений о совершенствовании законодательства Республики Казахстан и Российской Федерации по вопросу реализации принципа законности на государственной службе.

Структура работы. Исследование состоит из введения, трех параграфов, заключения, списка использованной литературы.

1 Основные теоретические подходы к пониманию сущности и природы законности.

Проблемы законности всегда находилась в центре внимания юридической мысли. Значительное число работ ученых посвящено вопросам законности. Такое внимание объясняется не только познавательным интересом. Дело заключается в том, что подход к разработке вопросов законности во многом связан с решением и обоснованием проблем о приоритетах общественных ценностей, о соотношении права и государства, о формах государства, принципах его деятельности, руководства им, о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Приведем определение понятия закон. «Закон - это нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в строго определенном, особом порядке, устанавливающий основные нормы всех отраслей права и регулирующий наиболее важные общественные отношения».

Как видно, закон содержит в себе нормативные предписания, обязательные правила поведения, регулирует самые важные общественные отношения и является источником права. От иных правовых норм закон отличается по юридической силе, порядку принятия и субъекту принятия закона. Содержательная же и целевая стороны закона являются аналогичными другим нормам права.

Проведем анализ имеющихся подходов к содержанию понятия законность.

По мнению, А.Т. Боннер, в понятии законность выделяют следующие три элемента: общеобязательность права, идею законности и особый режим общественно-политической жизни в режиме законности.

Г.В. Минх пишет, что законность - это требование строгого и неуклонного следования юридическим предписаниям, независимо от отношения к ним.

Э.В. Кузнецов отмечает, что ее содержание охватывает не только область реализации права, но и область его создания, поскольку нельзя говорить о процветании законности, если исполняются акты несправедливые, противоречащие общим человеческим интересам», а основа законности, т.е. непосредственно правовые нормы, прежде всего, зависит от того, кем и как она создается.

Традиционным объяснением содержания законности в литературе является точное и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.

Полагаем, что вышеприведенные определения и подходы к понятию законности можно считать дискуссионными.

Так, в определении, которое предлагает А.Т. Боннер, в содержание законности включается общеобязательность права. Однако понятия права и закона не совпадают. Поэтому, как считает В.Я. Кикоть, общеобязательность права можно признать элементом законности только в случае расширительного толкования этого понятия. Более того, в содержание законности не следует включать идею законности, поскольку идея - это представление, которое отражает действительность в сознании человека, выражающее его отношение к ней, но не элементом самой действительности, социального явления.

Вышеприведенное определение понятия законности, по нашему мнению, не может претендовать на то, что раскрывает в полной мере содержание рассматриваемого понятия. По определению Г.В. Минха, во-первых, неясно, кто требует строгого соблюдения юридических предписаний и, во-вторых, юридические предписания – понятие очень широкое, которое включает в себя не только предписания закона, нормативных правовых актов, но и иные предписания, например, предписания должностных лиц, влекущие юридические последствия. Следовательно, понятие законности потребовало бы расширительного толкования.

Традиционный подход к содержанию понятия законности является оптимальным, но, по мнению В.Я. Кикоть, не полностью отражает содержания рассматриваемого явления.

На наш взгляд, структурное содержание законности удачно определил С. Алексеев, который к требованиям законности отнес следующие элементы: регулирование всех общественных отношений, которые нуждаются в юридическом опосредовании только законом, т.е. всеобщность права; верховенство конституции и закона; равенство всех перед законом, наличие механизма реализации права и его качественное применение.

Следует согласиться с мнением В.Я. Кикоть, который отмечает, что при определении понятия законности следует исходить из понятия и содержания закона и лишь посредством этого определять их с тем, чтобы избежать смешения указанных дефиниций. Исходя из этого, он предлагает включить в содержание законности следующие элементы: всеобщность закона, т.е. урегулирование наиболее значимых общественных отношений только законом; верховенство Конституции и закона; корреспондированность законов между собой; соответствие закону иных нормативных правовых актов, принимаемых во исполнение и для исполнения закона; наличие механизмов, обеспечивающих реализацию законов; обязательность исполнения требований закона всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. Состояние общества и государства, при котором обеспечено наличие всех вышеуказанных элементов, на наш взгляд, и составляет содержание законности.

В содержание понятия законности он умышленно не включил указание на справедливость законов, что рядом авторов рассматривается как обязательный элемент законности, поскольку, по их мнению, «нельзя говорить о процветании законности, если исполняются правовые акты, несправедливые, противоречащие общечеловеческим интересам». «Основа законности зависит от того, кем и как она создается».

Безусловно, законы и их реализация должны быть справедливы. Но практика показывает обратное. Бывают законы несправедливыми, они могут неверно отражать существующие социальные явления, могут вредить их развитию. Но от этого закон не перестает быть законом, а его нарушение – не является проявлением нарушения законности. Нарушение и несоблюдение предписаний закона - это факторы, которые свидетельствуют о нарушении законности. С целью соблюдения законности необходимо изменить или отменить несправедливые законы, а не нарушать их. В этой связи необходимо признать, что любое противозаконное воздействие на развитие общественных отношений, является нарушением законности, хотя по своей направленности и характеру может быть справедливым и отвечать потребностям общества и государства.

Представляется, что законность может носить как прогрессивный, так и регрессивный характер. На это справедливо указывал еще М.Д. Шаргородский, который писал, что требование соблюдения законности прогрессивно, когда речь идет о законах, которые содействуют развитию общества; оно реакционно, когда речь идет о законах, которые поддерживают общество умирающее, реакционное.

Поэтому вне зависимости от того, кем и как создаются законы, каковы их характер и направленность, каково их воздействие на общество и государство, содержание понятия законности остается неизменным.

В этой связи возникает вопрос о необходимости соблюдения законности в случае, если законы несправедливые, реакционные, не соответствующие сложившимся в обществе общественным отношениям и препятствующие их развитию. В.Я. Кикоть пишет, что ответить на этот вопрос однозначно невозможно. Поскольку в каждом конкретном государстве он решается в зависимости от социальных, экономических, политических и иных условий. Действительно почти все социальные революционные преобразования в мире имеют антизаконный характер, но революционные формы развития не отвергаются.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что оптимальные условия для обеспечения законности существуют только в стабильных, развитых обществах, где отсутствуют факторы, которые могут привести к крупным социальным потрясениям. Поэтому справедливость, равенство, соблюдение прав человека являются обстоятельствами, во многом обеспечивающими соблюдение законности.

Нарушение закона является это не единственное проявление нарушения законности. Нарушением законности признается и отсутствие всеобщности закона, поскольку урегулирование наиболее значимых общественных отношений не только законом создает пробел, разрушает целостность системы законодательного урегулирования общественных отношений, оставляет вне законодательного поля важные сферы жизнедеятельности общества и государства, позволяет решать вопросы на основе волюнтаризма, способствует установлению и расцвету произвола.

Отсутствие верховенства Конституции и закона свидетельствует об отсутствии единой законодательной системы и способствует развитию местничества, ослаблению государственной власти, приводит к неисполнению законов государства, или их нарушению. Поэтому данный признак признается элементом нарушения законности.

Следующим фактором является корреспондированность законов между собой, поскольку при его отсутствии происходит нарушение единства законодательной системы и отсутствие реальной возможности единого применения предписаний закона на практике.

Соответствие закону иных нормативных правовых актов, которые принимаются во исполнение и для исполнения закона, представляется важным элементом законности. Это обусловлено тем, что не являющиеся законами другие НПА имеют задачей обеспечение реализации закона путем создания соответствующей правовой процедуры, решения вопросов, отнесенных законом к компетенции органов исполнительной власти, толкования закона и др. Следовательно искажение требований закона на уровне иных нормативных правовых актов ведет к искажению самого закона, что, является нарушением законности.

Наличие механизмов, которые обеспечивают реализацию законов, есть необходимый элемент законности, который переводит ее из категории идеи в практику. Механизм реализации законов необходим не только для решения процедурных, организационных, материальных моментов, но и для принудительного исполнения законодательных предписаний, например, наказания за их неисполнение, недолжное исполнение или нарушение.

Обязательность исполнения требований закона всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями являются неотъемлемыми составляющими понятия законности. Это требование означает, что на практике все перечисленные субъекты должны исполнять законодательные предписания, более того государство может принудить субъекта к исполнению требований закона, т.е. наличие различных мер воздействия на нарушителя, среди которых важное место отводится наказанию.

Таким образом, законность представляется устойчивым правовым режимом, который характеризуется всеобщим, строгим исполнением правовых норм.

Законность является атрибутом существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность является обязательной для всех элементов государственного механизма, таких как государственные органы, государственные организации, государственные служащие, а также для гражданского общества, например общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и конечно для всех граждан. Отступление от признаков законности означает ее нарушение.

Сегодня, в период становления демократического правового государства, необходимо иначе подходить к проблеме законности и правопорядка, а именно законность не делится сейчас на буржуазную и социалистическую - законность либо есть, либо ее нет, независимо от того, о какой стране идет речь; в РФ утверждаются идеалы, принципы концепции правового государства; выросла роль судов в жизни общества; возросла роль права в регулировании новых отношений, таких как рыночных, налоговых, по защите избирательных прав граждан и т.п. Однако, по справедливому замечанию Ю.А.Тихомирова, научных работ по теме законности сейчас меньше, а термин «законность» практически ушел из употребления. В литературе отмечается, что понятие законности сегодня размыто и почти забыто. В итоге торжествует не законность, а целесообразность, произвол, субъективизм, самоуправство. Сам термин «законность» вышел из употребления в официальных речах лидеров, государственных деятелей, руководителей правительства, государства. Правда, новый Президент РФ В.В. Путин после своего избрания указал на необходимость установления в обществе диктатуры закона.

Таким образом, законность – важная правовая категория всей юридической науки и практики, а её уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества и граждан. Юридическая наука понятие рассматривает законность в трех аспектах - социальном, юридическом и психологическом.

Социальный аспект включает в себя требования общества к государству и праву, исполнение которых необходимо для его нормального функционирования и развития. Юридический аспект проявляется в правотворческой и правоприменительной деятельности. Психологический аспект законности выражается в понимании и осознании необходимости исполнять правовые предписания и в конкретных психологических переживаниях людей, связанных с правоприменительной деятельностью государства.

Большинство юристов в настоящее время пишут о сложном характере законности. Различный подход к определению законности проявляется у многих исследователей. Так, В.С. Афанасьев и Н.Л. Гранат считают, что законность – это принцип, метод и режим реализации норм права, которые содержаться в законах, и подзаконных актах, всеми участниками общественных отношений . Данное определение законности, отражая её основные черты и свойства, имеет комплексный характер.

Другое определение законности дает Н.В. Витрук, который считает что законность означает идею, требование и систему реального выражения права в законах государства в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве. В данном перечне к объектам, выражающем право, следует добавить и правоприменение.

В.И. Шинд раскрывает данное понятие, как определённое состояние безопасности, стабильности, общественного здоровья государства.

Между тем, в юридической литературе по проблемам законности можно отметить два основных подхода:

законность – это принцип государственной и общественной жизни, требование неуклонного соблюдение и исполнения законов всеми гражданами и должностными лицами;

2. законность – это неуклонное соблюдение и исполнение не только законов, но и всех правовых предписаний, т.е. как правомерное поведение.

Эти два подхода к законности имеют свои особенности. Обе они имеют право для существования. Чисто функциональный, «поведенческий» подход к определению законности приводит к ее отождествлению с правопорядком. Но ведь трактовка законности, как требования в свою очередь ведёт к её отождествлению с законодательством. Закон по своей природе предписывает определённое поведение, содержит известные требования. Иначе законодательство теряло бы всякий смысл. Даже самый совершенный закон жив только, тогда когда он выполняется, воздействует на общественные отношения, на сознание и поведения людей.

Законность тесно связана с законодательством, не может без него существовать. Они возникли одновременно. Право есть атрибут правового регулирования и в этом смысле законность производна от права. Субъекты права соблюдают, исполняют нормы права. Следовательно, содержание правовых норм определяет содержание законности.

Таким образом, законодательство есть предпосылка законности, но не является элементом законности.

С целью различия законности и законодательства, необходимо обратить внимание на вторую его сторону, т.е. на соблюдение содержащихся в законе требований. К тому же требования закона и требование законности несколько отличны друг от друга и по своей направленности. Если первый в основном отвечает на вопрос, что требуется соблюдать, то второй отвечает на вопрос как соблюдать.

Следовательно, законность включает в себя не только «должное», но и «сущее». Таким образом, рассматривая различные подходы к пониманию законности, необходимо учитывать её сущность, которая выражается в точном и неуклонном соблюдении и исполнении требований закона всеми субъектами права.

В то же время законность есть принцип деятельности государства. Государство, все его органы, организации и учреждения связаны правовыми нормами, действует в рамках закона, во имя их реализации. Законность, рассматриваемая с этой стороны, является принципом лишь демократического государства, иначе говоря, законность есть антипод произвола и беззакония и, прежде всего беззакония самой государственной власти, произвола, творимого органами государства и его должностными лицами. Наиболее ярко данный принцип проявляется в правовом государстве, обусловливая его сущность. Такое государство можно определить и как государство строжайшей законности.

Требование реализации права, неукоснительного претворения правовых предписаний в жизнь есть не формальное требование, не самоцель, а условие нормального функционирования общества и государства, обеспечение порядка организованности и дисциплины. Благодаря законности в обществе внедряются идеи справедливости, гуманизма, личной общественной свободы.

2 Система принципа законности

В ст. 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» закрепляются принципы государственной службы :

верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

единство системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

равный доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;

профессионализм и компетентности государственных служащих;

гласность в осуществлении государственной службы;

ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

внепартийность государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.

Изучение содержания статьи позволяет сделать вывод о том, что она раскрывает три главных принципа государственной службы:

законность (п. 1, 2, 3, 6, 7);

демократизм (п. 4, 6, 9);

профессионализм (п. 8, 10, 11, 12) .

Законность и демократизм есть общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. Профессионализм –специфический принцип. Данные принципы службы являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти – эффективности.

Принцип законности подразумевает:

а) верховенство Конституции, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательность законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритет прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

Полагаем, что направлениями реализации идеи законности являются то, что служащий должен добиваться выполнения законов гражданами и организациями, он должен сам соблюдать законы, его права должны защищаться.

Законность является универсальным правовым принципом, который относится не только к правосудию, но и к деятельности всех госорганов. Это вытекает из конституционной нормы (ст. 15) о том, что все государственные органы, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В соответствии с этим ст. 7 Закона «О судоустройстве РСФСР» закрепляет, что правосудие во всех судах РФ осуществляется в точном соответствии с законодательством. Данный принцип также закреплен в процессуальных законах (УПК, ГПК). Так, ст. 10 ГПК указывает на то, что суд должен разрешать дела на основании законов, и перечисляет каких именно.

Таким образом, принципы законности – это основополагающие идеи, взгляды, которые представляют собой исходные начала, обусловливающие содержание законности. В юридической литературе сложилась следующая система принципов законности: единство законности; верховенство закона; равенство всех перед законом; неотвратимость юридической ответственности.

Рассмотрим каждый из принципов поподробнее.

Единство законности подразумевает, что при всём многообразии нормативно – правовых актов законность должна быть одна для всей страны. Недопустимо создание в каждой республике, области, районе своей законности, отличающейся от общегосударственной. К сожалению, в РФ этот принцип не всегда чётко проводится в жизнь, отдельные регионы принимают НПА, которые противоречат федеральным законам и даже Конституции РФ. В этой связи актуальными являются вопросы обеспечения единого правового пространства Российской Федерации, сущность которой заключается в точном соответствии актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления основополагающим федеральным конституционным принципам и нормам.

Единство законности, вовсе, не означает шаблона в применении правовых актов, ущемление самостоятельности и инициативы мест. Более того, необходимо, чтобы центр помогал бы регионам в разработке законов. Проявляя инициативу, субъекты не должны допускать отступлений от общих правил, учитывать своеобразия местных условий не был направлен на обход закона. А федеральное законодательство в свою очередь должно учитывать интересы как страны в целом, так и субъектов.

С целью обеспечения принципа единства законности понимание и применение законов должно быть одинаковым на всей территории страны.

Единое понимание правовых норм зависит от качества самих правовых норм, точности их изложения, от чёткости содержания в них понятий, а также от уровня профессиональной подготовки тех, кто применяет эти нормы.

Российскими учеными детально изучены свойства, которыми должны обладать нормы права, в результате выделено четыре вида свойств: юридические, языковые, логические и социологические, которые включают такие критерии качества закона, как: нормативность, полнота и конкретность нормативно-правового регулирования, которые характеризуют собственно-юридический аспект нормы права: простота, краткость, ясность, точность, характеризующие языковой аспект нормы права; определённость, последовательность, непротиворечивость, которые характеризуют логический аспект нормы права; юридическая и социальная эффективность права. Среди свойств, которыми должна иметь любая совершенная норма, важное место занимает её юридические свойства это нормативность, полнота и конкретность.

Нормативность характеризует способность нормы права быть регулятором общественных отношений, содержать правило, стандарт определённого поведения субъектов правоотношений.

Степень полноты нормативно – правового регулирования, которая закреплёна нормой права, характеризуется, прежде всего, требованием предусматривать в проекте все три элемента нормы: гипотезу, диспозицию и санкцию либо отсылать нас к документу, где содержатся элементы проектируемых норм права.

При недостаточной регламентации правоотношений в законе создаются пробелы, которые влекут за собой возникновение ситуаций, когда субъективное право, предоставленное законом, не может быть реализовано по причине отсутствия соответствующего нормативно правового предписания.

Критерий конкретности нормы права требует разработки действенного механизма реализации нормы права в конкретных отношениях. Любая норма может быть эффективной и широко использоваться в конкретных правоотношениях при условии, если она имеет тот или иной набор действительных правовых средств, то норма легче обеспечивает неукоснительное соблюдение и исполнение ее. Неконкретность регулирования наоборот влечёт за собой появление декларативных норм, которые превращают акт, не обязывающий ни к чему призыв. Для действия нормы важным является её соблюдение, использование в конкретных отношениях.

Критериями качества закона с точки зрения стиля изложения являются простота, краткость, ясность и точность.

Простота текста закона характеризуется прямым порядком слов, отсутствием громоздких конструкций, а также умеренным использованием причастных идее причастных оборотов. Чем проще текст для понимания, тем легче его исполнение.

Критерий краткости сосредотачивает внимание субъекта на сущности закона. Ясность закона способствует правильному и полному выявлению содержащейся в нём информации, обеспечивает эффективность действия нормативных предписаний закона.

Точность означает достижение наибольшего соответствия между идеей и воплощением этой мысли в законодательной формуле.

Любые нарушения данных критериев языкового изложения закона затрудняют восприятие текста нормативных актов, создают ситуации, когда заинтересованные лица неправильно понимают нормативно –правовые предписания либо не могут понять смысл и содержание нормы права, что затрудняет её надлежащее применение.

Единство законности предусматривает также, соблюдение всех правовых норм, а не только законов, т.е. законодательства в широком понимании. Здесь предполагается, что каждый подзаконный акт, если он издан в развитии закона и соответствует ему, должен соблюдаться, также как и закон, поскольку нарушение подзаконного акта является нарушением самого закона.

Верховенство закона означает подчинённость ему всех иных нормативных правовых актов и актов применения права. В РФ наивысшую юридическую силу имеет Конституция. Данный принцип предполагает соблюдение иерархии источников права (Конституция – закон – указ) в рамках правового государства каким провозгласила себя Россия в Конституции (ст.1). В это связи в вопросе реализации данного принципа необходимо обратить внимание на конкуренцию между актами Президента РФ и федеральными законами. Согласно Конституции (ст.90), обязательные для исполнения на всей территории РФ указы распоряжения Президента РФ «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Здесь, частично ввиду больших пробелов в праве указанный принцип нарушен. Данный принцип должен быть сформулирован иначе, а именно: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации издаются на основании и во исполнении Конституции РФ и Федеральных законов». Очевидно, что указное правотворчество принижает роль парламента и ставит под сомнение принцип верховенства закона.

Тем самым подрываются общие правовые основы всей системы НПА. Полагаем, что это противоречие между законом и указом необходимо решить в пользу верховенства закона посредством внесения поправок в Конституцию или соответствующего толкования Конституции Конституционным судом Российской Федерации.

Принцип равенства всех перед законом состоит в том, что в процессе реализации законов необходимо в равной степени нести ответственность перед законом в случае его нарушения.

Ни должностное, ни социальное имущественное положение, ни прошлые заслуги, ни принадлежность к той или иной национальности, партии и т.д. не освобождают от соблюдения законов и от ответственности за их нарушение. Но у этого принципа есть ряд недостатков в практике реализации. Неравенство иногда существует законодательно, т.е. нормы права по существу закрепляют неравенство субъектов права в их субъективных правах. Например, установление в ряде санкций статей Особенной части УК РФ альтернативно таких видов законодательства, как штраф и лишение свободы являются равнозначным допустимости их взаимной замены, что ставит граждан в неравное положение в зависимости от имущественного положения.

Принцип неотвратимости юридической ответственности является важнейшим и необходимым для укрепления законности, поскольку эффективность его применения обусловлена не жесткостью, а неотвратимостью. Понятие юридической ответственности шире понятия наказания, поскольку действующие законодательство не ставит перед собой цели во всех случаях применить к субъекту санкцию. Об этом заявляет институт освобождения от ответственности в уголовном, административном, гражданском праве.

Неотвратимость юридической ответственности не связана с поимкой и наказанием правонарушителя. Она имеет место при соблюдении ряда условий: юридическая ответственность должна охватывать все сферы общественных отношений, где совершаются или могут быть совершены правонарушения; юридическая ответственность наступает либо за нарушения прав и законных интересов, либо за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей; практика применения мер юридической ответственности должна быть последовательной и непротиворечивой; санкции должны соответствовать тяжести, характеру совершенного правонарушения, характеру и функции того или иного вида юридической ответственности; недопустимость изъятия, исключения из правил об обязательности юридической ответственности в отношении отдельны категорий субъектов права или отдельных лиц; недопустима обратная сила закона, отягчающего ответственность.

Таким образом, главное требование законности с позиции данного принципа заключается в том, чтобы ответственность наступала лишь за деяние, которое предусмотрено законом, и только в пределах закона.

Полагаем, что законности присущи следующие свойства или черты: всеобщность законности, заключающаяся в обязательности ее требований; единство, которое состоит в единообразном понимании на всей территории страны; верховенство, которое выражается в иерархии нормативных актов; неотвратимость означающая пресечение любых нарушений закона; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; неразрывная связь законности и культуры.
Более того, основными тенденциями в разработке теории законности являются проведение четких разграничений законности как режима и форм ее реализации; изучение законности в связи с другими социально-политическими явлениями; анализ законности в механизме правового регулирования.

Например, в деятельности ОВД законность выражается в следующем в том, что их структура и компетенция определяются в законах и подзаконных нормативных актах, точное осуществление ОВД требований и принципов права, строгая подзаконность всей правоприменительной деятельности, строгая субординации актов, издаваемых ОВД. Законность - показатель уровня и результата деятельности правоохранительных органов.

Понятие «принцип» определяется как основное, исходное положение какой-либо теории или, учения; руководящая идея, основное правило деятельности. Установленные законом принципы деятельности полиции – это основополагающие начала, идеи, на которых должна строиться ее деятельность в целом. В принципах отражены представления о месте и роли полиции в обществе и государстве, допустимых пределах, методах и средствах ее вмешательства в социальную жизнь. Принципы деятельности полиции соответствуют определенным признакам. Принципы деятельности полиции определены нормами Конституции РФ.

Так, под законностью как принципом деятельности полиции следует понимать безусловное и точное соблюдение законов и иных нормативных актов всеми без исключения сотрудниками полиции.

Принцип законности в деятельности полиции – это требование от подразделений и сотрудников полиции осуществлять свои функций и реализовывать полномочия на основе строгого соблюдения Конституции РФ, Закона РФ «О полиции» и иных законов, которые регулируют правовой статус и деятельность полиции.

Таким образом, можно сделать вывод, что принципы законности – это основополагающие идеи, взгляды, которые представляют собой исходные начала, обусловливающие содержание законности.

Подводя итог всему вышесказанному необходимо отметить, что законность – это точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов и основанных на них НПА органами государства, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.

3 Конституционно-правовые основы реализации принципа законности государственной службы Республики Казахстан и Российской Федерации

Конституция РФ закрепляет право граждан РФ на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32) . На современном этапе государственного строительства, по мнению А.А. Гришковца, «право гражданина РФ на равный доступ к государственной службе есть не что иное, как самостоятельная форма реализации конституционного права гражданина РФ на участие в управлении государством». С принятием Конституции РФ интенсивно формируется самостоятельный нормативный правовой массив, который регулирует государственно-служебные отношения. Реформирование государственной службы осуществляется и по настоящее время.

Анализ нормативно-правовых актов, которые регламентируют отдельные виды государственной службы, показывает, что возможность поступления на государственную службу зависит от различных факторов, как возраст, стаж государственной службы (работы по специальности), образование, состояние здоровья, личные и деловые качества и др. Такая ситуация обусловлена особенностью государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий РФ, федеральных государственных органов, субъектов РФ, государственных органов субъектов РФ, лиц, которые замещают государственные должности РФ, и лиц, которые замещают государственные должности субъектов РФ. Регламентируя правовой статус служащих, порядок поступления и прохождения службы, государство установило в этой сфере особые правила и ограничения при условии, что ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений; не должны нарушать само существо права и приводить к утрате его реального содержания; должны быть обусловлены мерами обеспечения баланса конституционно защищаемых ценностей и интересов, справедливыми, адекватными, пропорциональными, соразмерными, должны не иметь обратной силы; норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения.

Конституция РФ закрепляет права и обязанности граждан РФ в служебных отношениях, например обязанность военной службы и право на замену военной службы альтернативной гражданской службой (ст. 59). Конституция РФ регламентирует обязанность государственных (и муниципальных) служащих в РФ: обязанность должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15) и обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24). Неправомерный отказ в предоставлении гражданину информации влечет за собой как административную (ст. 5.39 КоАП РФ) , так и уголовную ответственность (ст. 140 УК РФ) .

Конституция РФ определяет границы, ориентиры деятельности для госслужащих. Так, например, арест, заключение под стражу допускаются только по судебному решению; до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ч. 2 ст. 22). В Конституции РФ предусмотрена и ответственность государственных служащих, например: в случае сокрытия должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, они несут ответственность в соответствии с федеральным законом (ч. 3 ст. 41). Подобная ответственность предусмотрена ст. 237 УК РФ .

Конституция РФ регулирует и запреты, которые связаны с государственной службой. Например, депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе (ч. 3 ст. 97) .

В условиях проводимой в РФ административной реформы (в том числе и реформы государственной службы) становится необходимостью увеличить долю ограничений, запретов, обязанностей в статусе государственных служащих, повысить их ответственность. Но такие меры, по мнению А.А. Гришковеца, диктуются высшими общественными интересами, во-вторых, осуществляются на прочной правовой основе, в-третьих, предусматривается судебная защита для государственного служащего, в-четвертых, ограничения компенсируются дополнительными социальными гарантиями (установление сравнительно высокой пенсии за выслугу лет, более продолжительные оплачиваемые отпуска и др.).

В Конституции РФ закреплены также виды государственной службы: военная служба, альтернативная гражданская служба (ст. 59), федеральная государственная служба (п. «т» ст. 71) .

Конституция РФ предусматривает для граждан гарантии прав и свобод в случае их нарушения невыполнением или ненадлежащим выполнением государственными служащими своих обязанностей. Например, решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46). Более тог, согласно ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Свое развитие эта конституционная норма получила в Гражданском кодексе РФ.

Конституция РФ устанавливает принципы построения и функционирования системы государственной службы, например принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты (ст. 2,10), продублированный в специальных нормативно-правовых актах, регулирующих служебные отношения.

Важнейшая роль Конституции РФ в системе актов, которые регулируют государственную службу в РФ, определена еще и тем, что она устанавливает основы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ. Например, в ведении РФ находится федеральная государственная служба (п. «т» ст. 71); в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся кадры правоохранительных органов (п. «л» ст. 72) .

Конституция РФ влияет на разграничение компетенции государственных органов в служебных отношениях. Например, среди полномочий Президента РФ, которые связаны с государственной службой, выделяют назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ (п. «к» ст. 83), высшего командования Вооруженных Сил РФ (п. «л» ст. 83); обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84); присвоение высших воинских и высших специальных званий (п. «в» ст. 89) и др..

Сегодня важным считается тот факт, что государство, осуществляя регулирование тех или иных вопросов, должно соблюдать основные принципы современного международного права, а также нормы международных договоров, участником которых оно является. В соответствии с (ч. 4 ст.15) Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Международно-правовые нормы, оказывающие влияние на государственную службу в РФ, находят отражение в многочисленных международных НПА, таких как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенция Международной организации труда № 151 о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Конвенция ООН против коррупции.

В Конституции РФ широко употребляется термин «должностное лицо» (ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46, ст. 53, ч. 1 ст. 78), но его единое унифицированное определение в действующем законодательстве РФ, к сожалению, отсутствует. Ученые длительное время анализируют понятие должностного лица. В науке и законодательстве доминирует отраслевой подход к пониманию данной категории лиц. Большее развитие, данное понятие получило в уголовном и административном праве. Легальное определение термина «должностное лицо» содержит Уголовный кодекс РФ (примечание к ст. 285 УК РФ) , Кодекс РФ об административных правонарушениях (примечание к ст. 2.4 КоАП РФ) , ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (п. 5 ст. 4) (далее - ФЗ об обращениях), ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». В указанных НПА особо отмечается, что содержащееся в них значение исследуемого термина используется только для целей этого акта. Необходимо отметить, что некоторые НПА РФ содержат термин «должностное лицо», при этом не разъясняют его значение.

В этой связи представляется важным предложение о разработке общего для всех отраслей права и законодательства определения понятия должностного лица. Поскольку оно имеет значение в условиях проведения административной реформы.

Таким образом, анализ норм Конституции РФ позволит нам прийти к выводу о том, что она занимает главное место в системе актов, которые регулируют государственно-служебные отношения и играет важную роль в формировании и совершенствовании данной системы.

В Республике Казахстан в соответствии с подпунктом 6) статьи 53 Конституции РК Конституционный Совет Республики Казахстан представляет на совместном заседании Палат Парламента ежегодное послание «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» .

Для Республики Казахстан 2011 год ознаменован Двадцатилетием Государственной Независимости. Парламентом принят знаковый документ, который отражает политические, экономические, социальные, правовые и иные достижения Республики – Декларация 20-летия Государственной Независимости Казахстана.

Президентом РК издан Указ от 13 марта 2012 года № 283 «О членстве Республики Казахстан в Европейской Комиссии за демократию через право» (Венецианская Комиссия) и о присоединении Казахстана к Уставу Венецианской комиссии, что является составной частью Государственной программы «Путь в Европу». Это является показателем постоянного наращивания уровня признания международным сообществом достижений Республики в сфере реализации общепринятых гуманитарных ценностей демократии, укрепления конституционной законности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с Концепцией правовой политики на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента РК от 24 августа 2009 года № 858, продолжает развиваться национальное законодательство. Так, Парламентом Республики Казахстан принят Кодекс Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года № 518-IV «О браке (супружестве) и семье» и ряд других важных законов, в том числе, от 28 декабря 2011 года № 521-IV «Об амнистии в связи с двадцатилетием государственной независимости Республики Казахстан», от 6 января 2012 года № 527-IV «О национальной безопасности Республики Казахстан», от 9 января 2012 года № 534-IV «О государственной поддержке индустриально-инновационной деятельности», от 13 февраля 2012 года № 552-IV «О специальных государственных органах Республики Казахстан» и другие.

Все проекты законов и иных нормативных правовых актов обязательно должны пройти правовую, лингвистическую, экологическую, финансовую экспертизу. Законодательно закреплена обязательность антикоррупционной экспертизы. Все это благоприятно влияет на качестве законов.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан главной миссией Конституционного Совета является утверждение в Республике Казахстан принципа верховенства и прямого действия Основного Закона, воплощение конституционных начал в правовой системе, усиление защиты прав и свобод человека и гражданина. Конституционный Совет в пределах своей компетенции принимает меры по совершенствованию правовой системы, в том числе, по приближению ее к международным стандартам.

За период, который прошел с момента оглашения предыдущего послания от 16 июня 2011 года «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» , в Конституционный Совет РК поступили обращения по следующим вопросам: государственная регистрация установленного судебным актом права на недвижимое имущество; исчисление конституционных сроков и разъяснение содержания понятия «задержание», а также ходатайство Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан об истолковании постановления Конституционного Совета Республики Казахстан от 9 апреля 2004 года № 5 «О проверке Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» на соответствие Конституции Республики Казахстан».

Своевременная и полная реализация правовых позиций и рекомендаций итоговых решений КС РК по совершенствованию законов и иных НПА, а также практики применения законодательства есть одно из главных условий обеспечения конституционной законности в Республике.

В 2011 году Парламентом, Правительством Республики Казахстан и другими государственными органами приняты ряд важных мер по укреплению правовых механизмов исполнения итоговых решений Конституционного Совета и совершенствованию его деятельности.

Законом Республики Казахстан от 9 ноября 2011 года № 490-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования правоохранительной деятельности и дальнейшей гуманизации уголовного законодательства» Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 года № 167-I дополнен новой статьей 319-1, устанавливающей уголовную ответственность за воспрепятствование деятельности Конституционного Совета.

Для повышения эффективности исполнения нормативных постановлений Конституционного Совета о признании нормы закона или иного нормативного правового акта неконституционной, принятых по обращениям судов, депутатами Мажилиса Парламента Республики Казахстан разработан и внесен на рассмотрение Парламента проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам реализации статьи 78 Конституции Республики Казахстан».

Постановлением Правительства Республики от 16 сентября 2011 года № 1067 внесены изменения и дополнения в Регламент Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года и Правила организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан от 21 августа 2003 года. Формирование текущих и перспективных планов законопроектных работ Правительства Республики будет осуществляться, в том числе, исходя из нормативных постановлений и посланий Конституционного Совета. Концепции законопроектов, а также сами законопроекты должны разрабатываться уполномоченными органами с учетом итоговых решений Конституционного Совета.

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 21 декабря 2011 года № 1575 внесено дополнение в Положение о Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности от 11 сентября 2000 года. Выработаны рекомендации по формированию текущих и перспективных планов законопроектных работ Правительства, которые осуществляются не только с учетом нормативных постановлений Конституционного Совета, как это было ранее, но и его посланий.

За истекший период государственными органами и должностными лицами предприняты ряд законодательных, организационных и иных мер, которые направлены на исполнение конкретных итоговых решений Конституционного Совета.

Наряду с положительными моментами актуальным является своевременное исполнение отдельных итоговых решений Конституционного Совета государственными органами, в том числе и в законодательной практике.

Требуют реализации рекомендации Конституционного Совета об обязанности государственных органов, включая суды Республики, при принятии решений ссылаться на соответствующие нормы Конституции, что предусмотрено пунктом 2 статьи 4 Конституции о высшей юридической силе и прямом действии норм Основного Закона, а также о необходимости закрепления в законах не только перечня ограничений прав и свобод человека, но и механизмов их применения, как это следует из смысла пункта 1 статьи 39 Конституции.

С целью создания эффективной системы обеспечения конституционной законности необходимо в дальнейшем последовательно совершенствовать действующее законодательство в направлении установления верховенства и авторитета закона, повышать качество законодательства и эффективности его правоприменения, для чего Конституционный Совет считает необходимым осуществить ряд мероприятий. Так, например, во исполнение нормативного постановления Конституционного Совета от 13 апреля 2012 года № 2 внести изменения и дополнения в процессуальные и иные законы по вопросам задержания, а также исчисления его срока; законодательно раскрыть понятие «неприкосновенность частной жизни», содержащееся в пункте 1 статьи 18 Конституции, что должно способствовать единообразному использованию его в деятельности судов и правоохранительных органов, а также защищенности конституционных прав и свобод граждан; повысить эффективность планов законопроектных работ, качество концепций проектов законов, аналитической и прогностической оценки последствий их принятия, синхронизировать издание законодательных актов и сопутствующих им подзаконных нормативных правовых актов; для усовершенствования системы оказания бесплатной квалифицированной юридической помощи, в соответствии со статьями 13 и 16 Конституции Республики ускорить принятие закона, направленного на более полную реализацию этих конституционных норм; уполномоченным органам провести анализ Правил дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Республики от 25 ноября 1997 года № 1650, на их соответствие требованиям пункта 1 статьи 39 Конституции о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами.

Конституционный Совет считает, что своевременное решение вопросов, которые указаны в настоящем послании способствует укреплению режима конституционной законности, повышению правосознания граждан и уважения к Конституции Республики в обществе и государстве.

Таким образом, анализ основных принципов государственной службы Казахстана и России, закрепленных в законодательных актах двух стран, сравнение теоретических оснований схожих по содержанию принципов. позволяет прийти в выводам о том, что законодательное оформление государственной службы и в России, и в Казахстане начинается примерно в одно и то же время. В Российской Федерации - принятие в августе 1995 года Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», в Казахстане – издание в декабре 1995 года Указа Президента Республики Казахстан , имеющего силу Закона, «О государственной службе в РК» .

Представляется возможным трактовать принципы государственной службы как научные положения, которые закреплены в виде правовых норм и применяются в теории и на практике в сфере государственной службы. Но главное назначение этих принципов не в том, чтобы они были зафиксированы в законодательных актах, при этом оставаясь голословными постулатами, а чтобы через компетентные и организационные усилия государственных служащих они воплощались в жизнь, способствуя эффективному государственному управлению .

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный сравнительно-правовой анализ позволяет сделать вывод о том, что в условиях правовой глобализации и международной интеграции происходит процесс формирования совпадающих национальных приоритетов, к которым, относится необходимость эффективного функционирования государственной службы в интересах укрепления демократических институтов, противодействия коррупции и соблюдения прав и свобод граждан. Непосредственным отражением указанной тенденции является прямое закрепление в конституциях РФ и РК основных подходов принципиального характера к реализации принципа законности на государственной службе, включая вопросы прохождения государственной служб и ответственности чиновников за исполнение возложенных на них обязанностей в соответствии с требованиями нормативных актов.

2. Право равного доступа каждого человека к государственной службе в РФ и РК находит соответствующее отражение в большинстве иных международных правовых актов различного уровня. Несмотря на отсутствие в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод нормы о праве граждан на доступ к государственной службе с учетом практики Европейского Суда по правам человека данное право закреплено в конституциях РФ и РК. Это объясняется тем, что право граждан на доступ к государственной службе является существенной предпосылкой реализации принципа законности на государственной службе в целом.

Анализ практики свидетельствует о том, что принципы верховенства права и лояльности должностных лиц к демократическим ценностям на основе соблюдения требований законов и связанных со служебными обязанностями должностных лиц этических норм и высоких моральных принципов вызывает необходимость ограничения национальным законодательством отдельных прав и свобод государственных служащих.

В этой связи государственные служащие обязаны регламентировать свое поведение в соответствии с установленными национальным законодательством ограничениями. Вмешательство государства в таких случаях преследует легитимную цель защиты прав граждан на эффективную политическую демократию в рамках реализации принципа законности, в том числе, и на государственной службе.

На основе комплексного конституционно-правового исследования обоснован вывод о том, что в течение длительного исторического периода в РФ и РК законность на государственной службе традиционно означала осуществление всех свойственных государственным органам и государственным служащим функций в строгом соответствии с национальными конституциями, законами и иными нормативными актами согласно компетенции государственных органов.

На современном этапе реформирования государственной службы понятие законности на государственной службе в государствах существенно расширилось и дополнительно к традиционно сложившимся подходам также включает комплекс мер законодательного и организационного характера, которыепредусматривают: а) антикоррупционный механизм функционирования государственной службы и внедрение антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих; б) ориентацию на достижение конечного положительного результата в деятельности государственных служащих по предоставлению гражданам публичных услуг в рамках четко определенных полномочий государственных органов; в) создание открытых, четких и понятных для граждан административных процедур функционирования государственных служащих; г) существенное повышение требований к этичности служебного поведения государственных служащих; д.) развитие системы контроля гражданского общества за действиями государственных служащих.

Обеспечение законности и эффективное противодействие коррупции на государственной службе возможно на основе внедрения четких, ясных, понятных и прозрачных для гражданского общества процедур, регламентирующих выполнение государственными служащими должностных обязанностей, которые получили закрепление в нормативных правовых актах различного уровня, административных регламентах государственных органов и должностных регламентах государственных служащих.

В работе определены направления дальнейшей реализации принципа законности на государственной службе, которые заключаются в совершенствовании законодательства о государственной службе в результате: а) принятия базовых федеральных законов о стандартах государственных услуг и должностных регламентов государственных органов о процедуре их оказания, а также о порядке подготовки и принятия административных регламентов государственных органов; б)законодательной конкретизации правового статуса государственных служащих путем введения критериев оценки их профессиональной деятельности и правовых последствий такой оценки для государственных служащих; в) законодательного ограничения полномочий представителей государства во взаимоотношениях с гражданами.

Исходя из единства конституционных и организационных основ разных видов государственной службы, предполагающего законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, представляется целесообразным включить принцип законности в основные принципы государственной гражданской службы. Внести соответствующее дополнение в Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» будет корреспондировать положениям Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» и способствовать построению и функционированию системы государственной службы на системной основе.

Реформирование государственной службы в РК как составной части административной реформы направлено на повышение эффективности деятельности системы органов исполнительной власти. В политическом аспекте реформирования государственной службы необходимо преодолеть бюрократическое консервативное мышление, рационализировать систему государственной службы как социально-политического института.

В целях дальнейшего повышения эффективности системы государственной службы, приоритетными являются вопросы разработки четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления. Отставание реформ в системе государственного управления от перемен в обществе от развивающихся новых политических отношений является преградой на пути преобразования Казахстана в экономически развитое, политически стабильное и конкурентоспособное государство.

10.С целью использования в Казахстане прогрессивного опыта реформирования системы государственной службы необходимо учитывать особенности становления национального государства, развития демократических процессов и экономики страны.

Анализ современного состояния государственной службы Республики Казахстан в процессе политической модернизации позволяет выделить ряд проблем и недостатков, которые требуют дальнейшей разработки и совершенствования политико-правового механизма, внесения изменений в действующее законодательство РК: бюрократизация и раздутость государственного аппарата, невысокий уровень качества государственных услуг, несоответствие государственной политики по отношению к органам государственной службы, проводимой на макроуровне, фактическому состоянию дел в регионах, отличающихся слабой кадровой подготовкой государственных служащих.

Деятельность государственной службы зависит от сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимает человеческий фактор, так как эффект социально-экономических и политических преобразований в решающей степени зависит от их исполнителей. Следовательно, важными условиями реформирования системы государственной службы в процессе политической модернизации становятся необходимость повышения статуса государственных служащих, определение их социально-правовых гарантий, повышение результативности и эффективности их работы, снижение уровня коррупции среди чиновников. Все это будет способствовать эффективному реформированию государственной службы как основного механизма предоставления государственных услуг населению.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовые акты Республики Казахстан

Конституция Республики Казахстан. [Текст]: принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г.: ред. от 07.10.1998 г. [Текст] / Под ред. Г. Сапаргалиева.- Алматы: «Жет i жаргы», 2000.- 432 c .

Уголовный кодекс Республики Казахстан (по сост. на 15 февраля 2010 г.) [Текст]: кодекс.- Алматы: Норма-К, 2010.- 176 c .

Закон Республики Казахстан. О борьбе с коррупцией [Текст]: от 2 июля 1998 года № 267-Iред от 06.01.2011 г.// Ведомости Парламента РК, 1998 г., N 15,ст.209.

Закон Республики Казахстан. О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования правоохранительной деятельности и дальнейшей гуманизации уголовного законодательства [Текст]: от 9 ноября 2011 года № 490-IV// Казахстанская правда от 16.11.2011 г., № 365 (26756); от 19.11.2011 г., № 369-370 (26760-26761).

Закон Республики Казахстан. О государственной службе [Текст]:
от 23 июля 1999 года № 453: принят 23.07.1999г, № 4054: ред.: 08.07.2005г. // Сайт Агентство РК по делам госслужбы - URL: http://www.kyzmet.kz/ (дата обращения: 10.09.2012).

Указ Президента Республики Казахстан. О Государственной программе борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы [Текст]: утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 23 Декабря 2005 года № 1686 // Казахстанская правда от 29 декабря 2005 года N 356-357.

Указ Президента Республики Казахстан. О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан [Электронный ресурс]: ред. от 17.08.2010 г.//Сайт Комитет поддержки Президента РК по делам коррупции - URL: http://www.curruption.kz/ /(дата обращения: 10.09.2012).

Основная литература

Аникин, А.А. Нормативное правовое обеспечение антикоррупционной экспертизы [Текст] /А. А. Аникин // Президентский контроль. 2009. - № 7. - С. 19-23.

Буравлев, Ю.М. Коррупция в госаппарате. Правовые и организационные проблемы системного противодействия этому злу [Текст] /Ю.М. Буравлев // Государство и право. 2008. - № 11. - С. 98 - 103.

Васильева, А.Ф. Государство как поставщик публичных услуг[Текст] /А.Ф. Васильева // Право и политика. 2008. - № 6. - С. 1336 - 1342.

Волкова, В.В. К вопросу о поощрении служащих [Текст]/В.В. Волкова // Современное право. 2008. - № 3. - С. 103 - 105.

Дубик, С.Н. Преемственность процесса реформирования государственной службы [Текст]/С.Н. Дубик // Государственная служба. 2009. - № 2. -С. 5 - 7.

Дубровин, Ю. Административные реформы в европейских странах [Текст]/Ю. Дубровин // Государственная служба. 2009. - № 4. - С. 34 - 36.

Куракин, А.В. Концепция исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы [Текст] /А.Н. Куракин // Современное право. 2008. - № 2. - С. 64 - 68.

Макарова, Г. Управление профессиональной мобильностью государственных служащих /Г. Макарова // [Текст] Государственная служба. 2008.- № 2. -С. 33 -36.

Нуртазин, М.С . Механизмы мотивации государственных служащих Республики Казахстан (региональный уровень) [Текст]/М.С. Нуртазин / Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 7: Философия. Социология и социальные технологии.- 2009. -№ 2.- С. 240–245

Нуртазин, М.С. Принципы государственной службы Казахстана и России (сравнительный анализ) [Текст]/М.С. Нуртазин // Акутальные проблемы гуманитарных и естественных наук (Москва). -2009.- № 7.- С. 204–209.

Нуртазин, М.С. Формирование современных принципов государственной службы (на примере Казахстана и России) [Текст]/М.С. Нуртазин // Актуальные вопросы политической науки: сб. науч. трудов. Саратов: ПАГС, 2009. -Вып. 3.- С. 100.

О работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов [Текст] // Президентский контроль. 2009. - № 8. - С. 30-33.

Общая теория государства и права. Академический курс в трех томах [Текст] / Отв. ред. Марченко М.Н. 3-е изд. М.: Норма. 2010. - Т. I. - 568 е.; Т. III. - 712 с.

Пчелинцев С.С. Современное понимание принципа законности на государственной службе [Текст] /С.С. Пчелинцев // Юридический мир. -2010.- N 4-260с.

Рзаев, А.Г. Понятие и принципы государственной службы[Текст] /А.Г. Рзаев // Административное и муниципальное право. 2009. - № 1.-С.25.

Сауляк, А.П. Законность и правопорядок: на пути к новым парадигмам[Текст]/ А.П. Сауляк / М.: Юрлитинформ. 2009. - 224 с.

PAGE \* MERGEFORMAT 4

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм>
14311.		Механизмы организации продвижения по службе	68.43 KB
	Человеческие ресурсы важнейший фактор эффективности функционирования любой организации Механизмы организации продвижения по службе. Влияние данного фактора на конкурентные позиции современной организации прослеживается по всем основным направлениям ее уставной деятельности. В этих условиях все более важное место занимает карьера которая позволяет на уровне организации предприятия более полно раскрывать и использовать интеллектуальной потенциал своих работников а персоналу дает возможность удовлетворить более широкий...
16175.		Энергетика на службе модернизации: столичные реалии	138.07 KB
	Превалирующей становится точка зрения состоящая в том что именно инновационная траектория движения современной экономики может стать стержневой для успешного послекризисного развития Глазьев С. Углубление таких связей может иметь стратегическое значение для активизации модернизационных процессов в экономике. Ставка на ТЭК как крупного заказчика продукции и услуг промышленных предприятий и целенаправленное использование экономических ресурсов комплекса для структурно-технологической модернизации обрабатывающей промышленности способны...
670.		Отбор персонала для работы в кадровой службе	106.36 KB
	Динамичное развитие общества требует постоянного совершенствования системы управления экономикой как на макроуровне, так и в рамках отдельного предприятия. При этом в современных условиях проблема управления персоналом является ключевой в перестройке системы управления любого предприятия, т.к. исходя из условий новой управленческой парадигмы
21545.		Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении	24.42 KB
	Контроль законодательных органов власти за органами исполнительной власти. Контроль в системе органов исполнительной власти. Безкультурность и недисциплинированность можно встретить в органах исполнительной власти нередко с их стороны происходят неправомерные действия. И в научной литературе и в средствах массовой информации обращается внимание на значительно количество обращений граждан и организаций по поводу незаконных решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц.
15088.		Основы конституционной законности и способы ее обеспечения	552.23 KB
	Конституционное правосудие неотъемлемо от Конституции государства поэтому ее история повторяет историю конституционного развития конституционных реформ в государстве при этом органы конституционного правосудия вносят свой вклад в указанный конституционный процес.
20985.		ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПОД СТРАЖУ: ПРОБЛЕМЫ ЗАКОННОСТИ И ОБОСНОВАННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ	61.59 KB
	Сущность значение дознания как формы предварительного расследования. Понятие и значение дознания как формы предварительного расследования в уголовном процессе: исторический аспект. Формы дознания в современном российском уголовном процессе. Особенности процессуального порядка производства дознания в сокращенной форме.
15689.		Закупочная деятельность в службе материально-технического снабжения ГУП «Петербургский метрополитен»	1021.63 KB
	Данный вид деятельности регулируется Положением о закупках которое регулирует порядок проведение закупок а также содержит требования к закупке в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупок и условия их применения информационное обеспечение закупки порядок заключения и исполнения договоров. Цель дипломной работы – изучить и проанализировать закупки в ГУП Петербургский метрополитен рассмотреть работу отдела службы материально-технического снабжения и исходя из полученной информации и данных сделать предложения по...
15964.		Учение о государстве, праве и законности – теоретическая основа организации и деятельности прокуратуры	59.1 KB
	Теория права и государства существует и развивается как один из важнейших компонентов сложной и целостной системы знаний об обществе. Теория права и государства изучает государство в его правовом оформлении а право – в государственном выражении с учетом их социально-экономической обусловленности политического назначения. Она изучает не все законы развития государства и права а лишь общие основные определяющие государственно-правовую надстройку в целом.
18431.		Особенности нотариальных действий в контексте обеспечения законности и устойчивости наследственных прав граждан	80.43 KB
	Дать оценку современному состоянию развития института нотариата как важнейшего направления модернизации правовой системы; Отметить нотариат в контексте правовой инфраструктуры стабильности и качественной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц; Раскрыть вопросы удостоверения завещаний как разновидности нотариальных действий;
5474.		Влияние метеоусловий на развитие сбойной ситуации в службе организации пассажирских перевозок аэропорта «Сыктывкар»	39.51 KB
	По сути каждый взлетающий самолет представляет собой результат взаимодействия десятков подразделений обслуживающих пассажиров и в этой ситуации основополагающими условиями являются четкая координация и своевременность...

Страница 8 из 11

§ 8. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы: понятие, система и виды

Вопрос о принципах государственной службы является важнейшим в структуре института государственной службы, правовой системы не только Российской Федерации, но и других стран мира. Термин «принципы государственной службы» указывает на основополагающие черты, сущностные характеристики, важнейшее содержание и значение самой государственной службы, а также на главнейшие юридические положения в структуре одноименного правового института. Муниципальная служба, как и государственная, также имеет определенные принципы1, причем по своему содержанию и функциональным характеристикам принципы государственной и муниципальной службы во многом совпадают.

Анализируя принципы государственной службы, необходимо осветить следующие вопросы: 1) понятие принципов государственной службы; 2) их законодательное закрепление; 3) виды и содержание. Современный законодатель не дает определения принципов государственной службы, хотя и перечисляет их в различных законодательных и иных нормативных актах. Таким образом, в настоящее время можно говорить именно о правовых принципах государственной службы.

Правовое установление принципов государственной службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность государственных служащих (персонала), устойчивость государственно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о государственной службе. Изучение принципов государственной службы дает ответ на вопросы, что является главным в институте государственной службы, что постоянно сопутствует системе государственно-служебных отношений, без чего не могут существовать различные подынститу-ты комплексного правового института государственной службы. Основное значение принципов государственной службы заключается в том, что они определяют «юридическую судьбу», жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование государственной службы.

Принципы государственной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы.

Принципы современной государственной службы закрепляются в нескольких федеральных законах, главные из которых - «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Значение принципов государственной службы заключается в следующем.

1. Принципы государственной службы должны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности государственных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт государственной службы.

2. Принципы государственной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, т. е. они отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Принципы обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, имеющих место в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечет за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.

3. Принципы являют собой активное, динамичное начало, ибо они обусловливают определяемую законодателем модель государственной службы. Формулировка и установление законодателями принципов государственной службы зависят от избранной (функционирующей в стране) модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования.

При классификации принципов государственной службы, как и при изучении принципов государственного управления, целесообразно выделять конституционные и организационные принципы. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, т. е. определяются, с одной стороны, принципы построения системы государственной службы, а с другой - принципы ее функционирования. Таким образом, речь идет не о принципах самой государственной службы, а, очевидно, о принципах организации и деятельности государственной службы.

Еще одной особенностью правового установления принципов государственной службы является наличие основных и иных (других) принципов государственной службы. Статья 3 Федерального закона о системе государственной службы регламентирует лишь основные принципы, указывая при этом, что федеральные законы о видах государственной службы могут предусматривать также другие принципы построения и функционирования государственной службы, которые будут учитывать их особенности. Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Так, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает в ст. 4 следующие «принципы гражданской службы»: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ; 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения; 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих; 5) стабильность гражданской службы; 6) доступность информации о гражданской службе; 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Как видно, перечисленные принципы гражданской службы не во всем совпадают с перечнем основных принципов построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации.

Рассмотрим конституционные принципы государственной службы.

1. Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» этот принцип называется принципом законности. Государственный служащий обязан выполнять все свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором он занимает государственную должность, и в соответствии с законодательством РФ; он вправе осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав согласно должностным обязанностям. Государственный служащий должен выполнять установленные для него законодательством обязанности, правильно использовать предоставленные ему права, соблюдать определенные законами ограничения и запреты по государственной службе. Он имеет право принимать только конкретные правовые акты управления, обеспечивая при этом в обязательном порядке соответствие управленческих решений требованиям законности, целесообразности и эффективности. Правовые акты управления должны соответствовать всем требованиям, предъявляемым к такого рода нормативным правовым документам.

Верховенство федеральных законов предполагает строгое и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции РФ и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В структуру принципа законности входят принцип верности1 государственных служащих государству при осуществлении служебных обязанностей и принцип доверия служащим со стороны как государства, так и граждан. Граждане должны относиться с пониманием к мерам и решениям, принимаемым государством и его служащими.

Вместе с тем деятельность современной государственной администрации должна основываться на так называемых принципах добросовестной администрации, действующей в целях обеспечения благосостояния населения и повышения доверия к ней граждан. Принципы добросовестной администрации нормативно не устанавливаются, однако они представляют собой высокие требования, предъявляемые к современным государственным и муниципальным служащим.

2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; обязательность их признания, соблюдения и защиты. Конституция РФ провозглашает высшей ценностью права и свободы человека и гражданина. Сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий для активного участия самого населения в государственном управлении и в организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина в социальной, экономической и всех других сферах жизни.

Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно, т. е. если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным, и, таким образом, кроме конституционного установления не требуется дополнительного подтверждения их действия и необходимости реального их обеспечения со стороны государственных органов и государственных служащих. Вместе с тем правомерность поведения, непосредственно определяемая конституционными правами и свободами, не означает, что законы и акты, издаваемые в целях их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев предусматривается необходимость издания федеральных конституционных и федеральных законов (ст. 24, 25, 29, 36, 37, 39 Конституции РФ).

Государственные служащие всех органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются прежде всего необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет этот принцип как принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Россия является федеративным государством - государственная власть осуществляется в ней не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов РФ.

Принцип единства системы государственной власти в России должен обеспечивать единство самой государственной службы и государственно-служебных правоотношений. Государственная служба должна организовываться и функционировать в соответствии с разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Государственные служащие решают задачи и осуществляют функции только тех государственных органов и только в тех пределах, которые устанавливаются Конституцией РФ и иными законодательными актами. Например, федеральная государственная служба позволяет реализо-вывать компетенцию государственных органов РФ по установленным предметам ведения и направлениям.

4. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Главным содержанием данного принципа является создание государственной службы во всех ветвях органов российской государственной власти. Иными словами, должности государственной службы учреждаются в органах законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, так как сама государственная власть в Российской Федерации разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.

5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ определяет государственную службу как наиболее важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным специальными федеральными законами, а также законодательством субъектов РФ.

6. Принцип внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства. В соответствии с Конституцией РФ действовавшим до недавнего времени Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» такой принцип был предусмотрен впервые. Однако с утратой юридической силы данным Законом в начале 2005 г. принцип внепартийности государственной службы формально не закреплен в российском законодательстве о государственной службе. Этот принцип не определяется в действующих федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Вместе с тем в указанных законах содержатся очень важные положения, которые, по сути, и составляют содержание принципа внепартийности государственной службы.

В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности. Государственные служащие руководствуются законодательством РФ и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений. Принцип внепартийности государственной службы (политического нейтралитета государственных служащих) означает, с одной стороны, запрет отбора кадров для государственной службы по их политическим взглядам, а с другой - обязанность государственных служащих в рамках своих полномочий оставаться вне политических пристрастий и убеждений. Главным ориентиром деятельности государственного служащего должны быть общественные (следовательно, и государственные) интересы; служащие не могут принимать участие в политической деятельности (в непосредственном понимании этого термина) при исполнении ими должностных обязанностей; они должны нейтрально относиться к политической борьбе различных партий и движений. Все, что связывает государственного служащего с политикой, должно признаваться его частным делом, несовместимым с государственной службой.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», формально не указывая принцип внепартийности гражданской службы в тексте закона, содержит несколько положений, которые составляют основное содержание этого принципа: 1) гражданскому служащему в связи с прохождением гражданской службы запрещается использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; 2) гражданскому служащему запрещено создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур; 3) гражданский служащий обязан соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; 4) гражданский служащий не должен оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам.

Анализируемый принцип государственной службы содержит в своем составе положение об отделении религиозных организаций от государства, которое является одним из признаков современного правового государства. Светский характер Российской Федерации заключается в отсутствии стоящей над государственной властью церковной иерархии. Этот принцип проявляется также в гражданском характере правосудия, в государственной регистрации актов гражданского состояния, в отсутствии у государственных служащих обязанностей исповедовать определенную религию, а также в гражданском статусе верующих, поскольку, согласно Федеральному закону «О свободе совести и о религиозных объединениях», граждане РФ равны перед законом во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни независимо от их отношения к религии. Указание в официальных документах на отношение к религии не допускается. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

Государство, его органы и должностные лица не должны вмешиваться в законную деятельность религиозных объединений и не поручают им выполнение каких-либо государственных функций. В свою очередь, религиозные объединения не могут вмешиваться в дела государства и в осуществляемую государственными служащими деятельность.

Рассмотрим организационно-функциональные принципы государственной службы.

1. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ. Другое его название - принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих. В системе государственной службы должны работать механизмы контроля за деятельностью чиновников, ибо контроль - одна из основных функций государственного управления. Надзорные органы должны также обеспечивать законность в деятельности государственных служащих.

Принцип подконтрольности может быть раскрыт, по сути, в двух главных положениях: во-первых, нижестоящие (подотчетные лица) государственные служащие обязаны исполнять принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения; во-вторых, эти решения должностных лиц должны быть законными (не должны противоречить законам), т. е. принятыми специальными субъектами в пределах их компетенции и полномочий.

Государственный служащий несет ответственность за правомерность своих действий. Он обязан исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ. Однако гражданскому служащему запрещено исполнять данное ему неправомерное поручение. В этом случае гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности полученного им поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, а также получить от руководителя подтверждение необходимости исполнения этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. Гражданский служащий и давший ему неправомерное поручение соответствующий руководитель в случае его исполнения несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами (ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

2. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе (единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы). Согласно этому принципу едиными (т. е. одинаковыми) должны быть все установленные в законодательных актах требования как к государственной службе, так и к государственному служащему (к организации государственной службы, поступлению на государственную службу), квалификационные требования к служащим, требования к выполнению ими своих должностных обязанностей, проведению аттестации государственных служащих, применению к ним мер дисциплинарной ответственности, повышению квалификации, конкурсу и т. д. Единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, обеспечивает государственному служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует укреплению справедливости и хорошего морального климата в государственных органах, а также качественному исполнению служебных функций.

3. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Рассматриваемый принцип заключается, во-первых, в том, что государственный служащий исполняет должностные обязанности на профессиональной основе, т. е. выполняет основную работу, за которую он получает денежное содержание (должностной оклад, заработную плату). Поскольку должности государственной службы подразделяются по специализациям, то у государственного служащего для исполнения обязанностей по должности государственной службы предусматривается наличие одной специализации соответствующего профессионального образования. Профессионализм государственного служащего призван обеспечивать стабильность государственной службы, качественное выполнение функций, постоянную его готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств и т. п. Во-вторых, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, т. е. качественно осуществлять свои полномочия. Одна из основных обязанностей гражданского служащего - поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Гражданский служащий имеет право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку.

4. Принцип гласности в осуществлении государственной службы. Это означает открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих (транспарентность государственной службы). Деятельность государственных служащих должна находиться под постоянным государственным и общественным контролем. Демократический режим гласности в системе публичного управления способствует укреплению принципа законности, открытости и доступности информации об используемых служащими административных процедурах, формах и методах управления, защите прав и свобод граждан; гласность позволяет увидеть результаты управленческого труда служащих. Гражданский служащий обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов (ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), принимать меры по предотвращению такого конфликта. Государственный служащий обязан соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации. К правовым средствам, обеспечивающим гласность в осуществлении государственной службы, относится также, например, и обязанность гражданского служащего при поступлении на службу и далее ежегодно представлять представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Представителем нанимателя является руководитель государственного органа, либо лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта РФ.

5. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип государственной службы сводится главным образом к установлению законодателем ответственности (дисциплинарной, административной, материальной, уголовной) за неправомерные действия (деяния) или бездействие государственных служащих.

Принцип ответственности государственных служащих направлен прежде всего на обеспечение законного, целесообразного и обоснованного публичного управления; он способствует на практике принятию правильных и эффективных управленческих решений, обеспечению прав, свобод, законных интересов граждан и юридических лиц, обоснованному применению административно-юрисдикционных мер. Этот принцип способствует установлению демократических основ во всех административно-правовых режимах и процедурах, применяемых в процессе осуществления публичного управления.

6. Принцип стабильности государственной службы. Данный принцип определен в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» как принцип стабильности гражданской службы. Как нам представляется, более корректно было бы говорить о несменяемости государственных служащих и преемственности в проведении государственной кадровой политики, в формировании основ государственного аппарата. Государственная служба стабильна тогда, когда все остальные принципы постоянно осуществляются на практике. Стабильность, с точки зрения законодателя, проявляется в поддержании управления государственной службы на уровне, позволяющем ей качественно осуществлять функции государства. Стабильность - это постоянство государственно-служебных отношений. Она обеспечивается мерами систематического поддержания высокого уровня управления, учебой, проведением занятий, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и т. д. Принцип стабильности, на наш взгляд, должен стать гарантией для служащего от незаконного увольнения со службы. Так, чиновники европейских государств принимаются на публичную службу пожизненно и могут быть уволены только на основании судебного решения либо по другим, строго оговоренным в законе основаниям. За выполнение своих служебных обязанностей государственные служащие получают от государства денежное содержание.

В определенном смысле принцип стабильности государственной службы неразрывно связан с уже рассмотренным принципом внепартийности государственной службы. В условиях непрерывно происходящих изменений российской политической ситуации, самой политической власти, реформирования системы и структуры органов государственной власти государственная служба должна функционировать, соблюдая только действующие законы, а государственные служащие должны осуществлять свои полномочия, соблюдая нормативно установленные административные процедуры, способы и формы управления. Иными словами, структурные изменения в системе государственной власти не должны влечь за собой изменения и нововведения в государственной службе, которая является политически нейтральной и должна оставаться стабильной.

7. Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Законодатель подчеркивает, что государственная и муниципальная служба являются видами единой публичной службы, имеют во многих чертах похожее правовое регулирование, одинаковую практическую значимость для общества. Поэтому и их развитие должно происходить во взаимосвязи. Законодатель, устанавливая взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы, указал на следующие средства ее обеспечения: 1) единство основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; 2) единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы; 3) единство требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих; 4) учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих; 6) соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

8. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Государственный гражданский служащий имеет право на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; он имеет право на проведение по его заявлению служебной проверки. Обеспечению принципа защиты государственных служащих служат установленные законами государственные гарантии служащих. Например, гражданскому служащему гарантируется его защита и защита членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случае и в порядке, установленных федеральным законом.

Принцип социально-правовой защиты государственных служащих означает:

создание необходимых условий для нормальной деятельности управленческого персонала, в том числе установку в государственных органах компьютеров, других средств, ускоряющих управленческие процессы, повышающих производительность и результативность управленческого труда;

повышение престижа труда государственных служащих и самой государственной службы;

установление достаточно высокой заработной платы, использование системы премиальных выплат, медицинского обслуживания, государственного страхования, оптимальное решение вопросов пенсионного обеспечения служащих по выслуге лет.

9. В настоящее время можно говорить и о таком принципе государственной службы, как запрет служащим на участие в забастовке (в российском законодательстве данное положение является запретом, связанным с гражданской службой). Федеральный закон не разрешает гражданскому служащему прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. В Конституции РФ данный принцип государственной службы не установлен. В ст. 37 Конституции РФ признается лишь право на индивидуальные и коллективные споры с использованием определенных федеральным законом способов их разрешения, включая забастовку. Вместе с тем российский законодатель устанавливает запрет на забастовку и для лиц, не являющихся государственными служащими. Например, п. 1 ст. 52 Воздушного кодекса РФ в целях защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства не допускает забастовки или иного прекращения работы (как средства разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров и иных конфликтных ситуаций) авиационным персоналом гражданской авиации, осуществляющим обслуживание (управление) воздушного движения.

В условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации в общественном сознании начинают складываться новые представления об этических нормах государственно-служебных отношений и их роли в жизни государства и общества.

Во многом они базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника, ответственного перед государством и служащего ему. В ряду моральных принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо, на мой взгляд, выделяется принцип служения государству и обществу. Его актуальность определяется тем обстоятельством, что этот принцип имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своей сущности к принципам политической нейтральности и лояльности, он обладает спецификой, обусловленной историческими традициями, политическими, культурными, психологическими и иными факторами.

СЛУЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВУ И ОБЩЕСТВУ

«Никакую проблему невозможно решить на том же уровне, на котором она возникла»
Альберт Эйнштейн

Виктор ЧЕРЕПАНОВ — доктор исторических наук, профессор кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС

«Служить», по В.И. Далю, означает «состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте». Это понятие уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, когда государственная служба понималась как «государева служба», служение государю. Непубличность, служение прежде всего первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу, была одной из существенных особенностей нашей государственной службы.

Начиная с середины XVI в., то есть времени образования единого Русского государства с сильной монархической властью, великий князь, а затем царь, или «государь всея Руси», считался наместником Бога на земле. Этот постулат основывался на библейском положении: «нет власти не от Бога». Учитывая тот факт, что Россия была тогда набожной православной страной, можно судить о высоком сакральном смысле верховной монархической власти. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский тип правления и соответствующая модель построения и организации государственного аппарата. Полное подчинение государю считалось нормой поведения чиновников — окольничих, стряпчих, подъячих, и не случайно, в допетровский период государственных служащих называли «государевыми служилыми людьми».

Правовые и организационные основы «государевой службы» регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом знаменитую «Табель о рангах». Тем самым было обозначено появление новой профессиональной категории, нового социального слоя людей — чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего государю. Однако вопросы о долге, ответственности, правах и обязанностях госслужащих, об их служении государству и обществу были поставлены на повестку дня в России с большим опозданием от стран Западной Европы.

Непризнание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате являлось членство в Коммунистической партии, верность «линии партии», личная преданность делу партии. Государственный аппарат, служа КПСС, в то же время служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был не только идеократическим, но и партийным государством, и между партийной и государственной властью существовало лишь формальное различие. Во всех партийных документах подчеркивалось, что высшей своей целью партия ставит служение государству и обществу. В практике государственного управления советской эпохи служение партийно-советского аппарата интересам государства отождествлялось со служением партии. Но служение обществу лишь декларировалось.

Таким образом, развитие отечественной бюрократии на всем протяжении нашей истории было связано с идеей служения государственной власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.

В современной России государственная служба нацелена на служение государству и обществу, народу. Это вытекает из нормы Конституции РФ о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ст. 3, п. 1).

Государственная служба по своему определению действительно предназначена в первую очередь для обеспечения исполнения задач и функций государства. Сегодня, особенно в либеральных кругах во властных структурах и обществе, бытует мнение, что чиновник прежде всего служит обществу. Тем самым подчеркивается необходимость «быстрого ухода» государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития западных стран. В этом нет ничего плохого, но нам надо учитывать наши исторические традиции, а также экономические и социально-политические реалии. На мой взгляд, государственный чиновник в любом государстве служит прежде всего своему государству, а уже через него обществу. Об этом говорит само его название — «государственный».

Для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты, причем не только в правовом, но и в нравственном отношении. Для человека, находящегося на государственной службе, чрезвычайно важна и нравственная установка — «кому я служу?». Он должен понимать, что главная цель для него — это служение государству и через государство — служение обществу, поскольку служение гражданскому обществу является стратегическим приоритетом государственной службы любого демократического государства. Аргументы очевидны: государственный аппарат содержится за счет налогоплательщиков. Поэтому и государство, и его механизм — государственная служба должны служить обществу, человеку. Логика такова: если государство служит обществу, то и государственная служба должна служить ему же. Иными словами, и государственная служба, и госслужащие служат одновременно и государству, и обществу. Сегодня, в условиях реформирования системы государственной службы, предпринимаются попытки ее ориентации на служение не самому государству, а руководителю конкретного государственного органа. Это порочный подход. Государственный служащий призван служить не своему начальнику, а государству и народу как первоисточнику власти в обществе. Считается, что это нравственные категории и их вряд ли следует облекать в правовые нормы. На самом деле именно целевое предназначение государственной службы определяет правовой и нравственный статус человека во властных структурах, престиж государственной службы в целом.

В современных условиях сущность и предназначение государственной службы понимаются неоднозначно. Законодатель определяет ее как профессиональную служебную деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов власти, субъектов Федерации, органов власти субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации («О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон от 27 мая 2003 г. М., 2003. Ст.1).

Но государственную службу вряд ли стоит представлять как профессиональную деятельность только в пользу государства в системе его органов. Это более сложное и емкое явление, имеющее властно-правовую и социальную стороны. В интегрированном виде ее можно представить как особый социальный институт публично-правового регулирования, нацеленный на решение задач государственного управления. В процессе такого управления осуществляется признание, соблюдение и защита законных прав и свобод граждан, создаются благоприятные условия для их безопасной и достойной жизни. Первый момент в предназначении госслужбы — обеспечение исполнения полномочий государственно-властных органов — бесспорен. Но не менее важен и второй. В российской традиции государство всегда доминировало над обществом и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей.

В настоящее время подход к смыслу государственной службы кардинально меняется, по крайней мере, в своей конституционной основе. Сегодня служба в органах власти становится осмысленной деятельностью во имя государства и во имя человека, и ее главный принцип — власть для людей. Это конституционная норма.

Кроме того, государственная служба представляет собой особую подсистему власти, важнейший элемент инфраструктуры государственного управления, а во многом — и саму государственную власть. В любом случае это важнейший инструмент и технология власти, направленные на обеспечение в общегосударственном масштабе единообразия правотворчества, правоприменения, поддержания законности и правопорядка, демократичности и социальности государства. Иначе говоря, в государственной службе интегрируются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления. Но здесь имеется, еще раз подчеркну, и нравственный аспект — кому служить и как служить.

Коснемся в связи с этим вопроса о традиционной тенденции к узурпации бюрократическим административным аппаратом политической власти. Как свидетельствует практика, чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями, что объясняется причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества. Отечественный опыт показывает, что почти каждая попытка реформирования госаппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничивать и контролировать. Российское государство в своем генезисе и историческом развитии в лице своего госаппарата практически полностью монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко ограничив поле деятельности общества. Пересмотр вектора и парадигмы развития и функционирования государства, усиление роли гражданского общества стали возможными после крушения монополии КПСС на власть, то есть после событий 1991 года.

Известно, что политическая функция — не прерогатива бюрократии, ее идеальный тип не предполагает наличия в руках чиновников политической власти, выход за пределы административных полномочий. Вторжение бюрократии в политику можно рассматривать как злоупотребление властью, то есть не только правовое, но и моральное нарушение. Получается, что чиновники начинают служить не государству и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному слою. Это противоправно и аморально, более того, такая опасная для страны тенденция грозит обернуться политической и социальной бедой.

Чиновничество как особая и обособленная социальная категория вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат вольно или невольно защищает прежде всего свои интересы. Наивно полагать, что даже самый сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, абстрагируясь от своих политических и материальных интересов.

Итак, полное слияние политики и государственной службы недопустимо, в том числе и по соображениям морального характера. Но абсолютно разделить государственную службу и политику невозможно — это из области утопии. Обществу и политикам, контролирующим и регулирующим государственную службу, нужно иметь это в виду.

Какие требования предъявляет принцип служения государству и обществу к государственным служащим?

Исходя из вышесказанного, это прежде всего позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и добросовестного служения государству и его главному суверену — народу, обществу. Такая позиция проявляется в верности аппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства, определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному собранию и других нормативных документах.

Сегодня практически во всех цивилизованных странах государственному служащему запрещено не только выступать за ниспровержение конституционного строя, но и участвовать в забастовках или защищать право на забастовку, выдвигаться кандидатом на выборную должность в Законодательное собрание или органы местного самоуправления, использовать свое служебное положение для оказания влияния на результаты выборов. Кроме того, чиновнику запрещается вести какую-либо политическую деятельность при исполнении служебных обязанностей, участвовать в антиправительственных митингах, высказываться по острым политическим вопросам в средствах массовой информации.

На государственной службе не должно быть места политическим симпатиям и антипатиям. Но в действительности так происходит далеко не всегда. К примеру, в Государственной думе России подбор кадров для аппаратов партийных фракций и депутатских групп производится по принципу политической приверженности и партийной принадлежности. Но в данном случае это объективно вынужденный подход.

Все чаще выдвигаемый тезис о возможности партизации государственной службы, на мой взгляд, приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности.

Второе требование принципа служения государству и обществу — служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность, и не своей корпоративной группе, а только закону, государству и через него — народу. Иначе говоря, это некорпоративный, неличностный, высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению. Важно, чтобы данный принцип закрепился не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратился во внутреннюю установку. Государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет преследовать эгоистические, узкогрупповые, меркантильные интересы. Для современной кадровой политики в рассматриваемой сфере это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.

Сегодня у нас складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды подбираются и, соответственно, почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей — министров, губернаторов. Такой подход приводит к постоянным и массовым переменам персонала, к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства (региона), к формированию чиновничества, служащего лишь «за страх», а не «за совесть».

Несмотря на известные усилия политической элиты «перетянуть» на свою сторону госаппарат, это ей не вполне удалось. Российское чиновничество остается приверженным своим корпоративным интересам. Политическое сознание и этика наших чиновников оказались менее политизированными, чем предполагалось аналитиками. На мой взгляд, это скорее положительная тенденция, чем отрицательная, ибо она свидетельствует о том, что в общественном сознании служащих утвердилось мнение — служить нужно не личностям. Но данная тенденция не подтверждает и абсолютную готовность российских чиновников служить государству и тем более народу. Она еще раз напоминает, что бюрократия служит прежде всего своим интересам.

Третье требование этического принципа служения государству и обществу — это публичность государственной службы, то есть придание ей характера публичной, а не «государевой службы», которая бы обеспечивала совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности и духовности.

Четвертое требование — это открытый, «прозрачный» характер государственной службы. Современная государственная служба не должна представлять собой своеобразный «черный ящик», наоборот, она должна быть открытой для гражданского общества в рамках действующего законодательства.

Анализ проблемы показывает, что основными условиями эффективного служения работников госаппарата государству и обществу являются следующие.

1. Строгое проведение в жизнь принципа разделения ветвей государственной власти и, соответственно, разделения федеральной государственной службы на ветви — госслужба законодательных органов власти (Аппарат Государственной думы и Аппарат Совета Федерации), госслужба исполнительных органов власти (Аппарат Правительства, министерств и ведомств РФ) и госслужба судебной власти (аппараты Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и прокуратуры). Данное условие, будучи признаком демократизма любого государства и общества, требует разделения не только властных полномочий, но и ответственности между политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип предполагает координирование и баланс властей и их государственных служб, наличие системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, то есть соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.

2. Демократизация всей системы кадровой деятельности в сфере государственной службы. Речь идет об отказе от подбора и расстановки кадров на основе приоритетности принципов политической лояльности и личной преданности и усилении роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому будут способствовать реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика, выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.

3. Взаимодействие государства и гражданского общества, социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба не может не быть институтом, открытым для общественного контроля. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.

На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, следует преодолеть ряд барьеров. Во-первых, в практике административного управления (особенно в субъектах Федерации) наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом. Это отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми.

Во-вторых, усиливается отчуждение граждан от власти, превосходящее, по некоторым оценкам, даже уровень советской эпохи.

В-третьих, у граждан отсутствует ярко выраженное желание участвовать в совершенствовании организации и деятельности государственного аппарата, органов государственной власти и местного самоуправления. Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица воспринимаются значительной частью народа негативно. Как показывают социологические опросы, негативный имидж сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два. Прежде всего это влияние традиций патернализма, когда люди считают, что государство обязано по-отечески заботиться в социальном плане о каждом члене общества. Но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя. Отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые плохо радеют о народе. Вторая причина снижения авторитета государственной службы и госслужащих кроется в фактах безудержной коррупции и воровства со стороны наших чиновников. В обстановке гласности подобные факты рано или поздно становятся достоянием общественности, и это, конечно же, не работает на позитивный имидж государственной службы.

Наконец, четвертый барьер, препятствующий сближению государства и общества, — нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Это традиционная «болезнь» отечественной бюрократии. Между тем многолетний опыт западных демократий показывает, что альтернативы превращению властных структур в открытую и «прозрачную» систему для общества и взаимодействующую с ним не существует.

Сегодня общество нуждается в пересмотре российской традиции доминирования государства и государственной службы над ним и в отказе от традиции фетишизации чиновничества. Необходимо создать подлинно государственную гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед лидером, пусть даже демократически избранным, а перед обществом.

Что означает добросовестное служение чиновника государству и обществу? Прежде всего это осознание своей ответственности перед государством, обществом и гражданином. Его служебная деятельность, на мой взгляд, предполагает:

— честное, порядочное и на высоком профессиональном уровне исполнение должностных обязанностей;

— признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина;

— осуществление своих обязанностей в рамках законов и других нормативно-правовых актов;

— соблюдение политической нейтральности, исключающей возможность какого-либо влияния на служебную деятельность решений политических партий;

— независимость от влияния каких-либо профессиональных, корпоративных или социальных групп;

— исключение влияния каких-либо личных, финансовых, имущественных интересов, препятствующих добросовестному исполнению служебных обязанностей;

— соблюдение установленных законом правоограничений;

— соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения;

— корректное и внимательное отношение к гражданам и представителям организаций;

— терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, содействие налаживанию межнационального и межконфессионального согласия;

— избежание конфликтных ситуаций и конфликтов интересов, способных нанести ущерб авторитету государственной службы;

— неиспользование своего служебного положения для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, учреждений и граждан при решении своих личных вопросов;

— отказ от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении государственных органов и их руководителей, если это не входит в служебные обязанности.

Таким образом, этический принцип служения государству и обществу требует от государственных служащих добросовестной, честной, высокопрофессиональной и эффективной служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов на благо российского общества. Служение государству и обществу — это не только правовая норма, но и моральная ценность.

В ст. 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашено:

Государственная служба основана на принципах:

1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вывод о том, что она детализирует три основных принципа государственной службы:

Законность (п. 1, 2, 3, 6, 7);

Демократизм (п. 4, 6, 9);

Профессионализм (п. 8, 10, 11, 12).

Законность и демократизм– общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм – это ее специфический принцип.

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защищенности служащих.

Все принципы службы являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти – эффективности.

Принцип законности означает признание:

а) верховенства Конституции, федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты.

Можно назвать такие направления реализации идеи законности: служащий должен добиваться выполнения законов гражданами и организациями, он должен сам соблюдать законы, его права должны быть защищены.

Важнейшие проявления принципа демократизма:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов он обязан руководствоваться последними;

б) общедоступность государственной службы. Ст. 32 Конституции гласит: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Из этого правила есть ряд исключений, которые не искажают, а наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с наличием гражданства, владением государственным языком, с возрастом поступления на службу, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать должности. Специальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более высокого возраста для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания на ней, требований определенного стажа, образования, здоровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образование;

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; статьи 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащих получать информацию, необходимую для работы, знакомиться с личными делами и т. д.;

г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.

Таким образом, демократизм проявляется в содержании службы (забота о правах и свободах граждан, общем благе), в ее народности и в формах ее осуществления (разделение труда, гласность, общедоступность).

Исполнять обязанности врача или учителя необходимо на профессиональной основе, то есть постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива и за регулярно получаемое вознаграждение. Профессионализма требует и административная деятельность. Во-первых, для нее нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их повышение, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер административной власти предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, с нею связывает карьеру и др.

Принцип профессионализма государственной службы предполагает:

а) компетентность работников, то есть знание ими дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации. Кстати, у военнослужащих, работников милиции физическая и служебная подготовка проводятся в обязательном порядке в рабочее время. Одна из основных обязанностей служащего – поддерживать уровень своей квалификации;

б) систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений. Это позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми навыками, методами руководства; к тому же ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутствие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая в свою очередь порождает приверженность к существующему в организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;

в) регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;

г) политическую нейтральность. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, но не партийными установками; вопросы партийности не должны иметь большого значения при подборе кадров; служебное положение нельзя использовать в интересах политических партий, в государственных органах нельзя создавать партийные организации.

Нужно учитывать, что «практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния; каких-либо партий, движений»*

д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность. А политические лидеры могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка).

Важнейшее средство обеспечения профессионализма – номенклатура – отлаженная система подбора и выдвижения кадров. Правильно организованная – она необходимый элемент профессиональной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия, как система власти невозможна.

* См.: Бребан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 325–327.

Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономическом обеспечении тоже можно рассматривать как средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита служащих, их обеспечение осуществляются с учетом качества, стажа, важности работы. Значение, которое придается в последние годы этому аспекту службы, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы: социально-правовой защиты служащих.

Реализация этого принципа означает прежде всего создание необходимых условий для нормальной деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществления служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами за ненадлежащее выполнение своей работы*.

В науке различают четыре вида ориентации служащих: на характер работы, условия работы, вознаграждение, карьеру.

На практике эти ориентации сочетаются в различных пропорциях. Выбирая работу, определяя свое отношение к ней, гражданин оценивает ее с названных позиций, отдавая предпочтение некоторым из них. А государство обязано использовать эти ориентации, чтобы создать стимулы для добросовестной, полезной для общества работы служащих.

Социальная и правовая защищенность служащих предполагает:

а) повышение престижа их труда. Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться своей принадлежностью к категории «государственных слуг»;

б) достаточно высокую, регулярно выплачиваемую, заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом квалификации, с увеличением стажа, снижением реальной стоимости рубля, развитием экономики;

в) создание нормальных условий труда: обеспечение хорошо отапливаемыми, освещенными помещениями, транспортом; телефонизация, компьютеризация, правильная организация труда и т. д.;

г) государственное страхование, гарантированное высокое пенсионное обеспечение;

д) обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересовано в том, чтобы служащие работали лучше. Значит, их нужно заинтересовать, стимулировать повышение ими знаний, накопление опыта, появление инициативы, добросовестное выполнение обязанностей, развитие чувства ответственности. Служебная перспектива реализуется такими путями:

* За имущественный вред, причиненный служебными действиями, ответственность несет организация. Меры уголовной, административной, дисциплинарной ответственности налагаются государственными органами.

Стабильностью служебных отношений;

Повышением уровня квалификации, что влечет за собой увеличение заработной платы, повышение в звании, категории, предоставление льгот за длительную службу и т. д.;

Продвижением по службе (перевод на более высокую должность в этой же организации или в другой).

В условиях правильной организации работы государственной администрации карьера (продвижение по службе) работника прежде всего зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спорта, доктором наук, хорошим художником, музыкантом и т. д., поскольку при этом гражданин старается работать лучше, повышать свою квалификацию, то есть делает очень нужную и для себя, и для общества работу. А карьеризм расцветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие качества работника более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.

К сожалению, идея служебной перспективы не везде осуществляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприятия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных организаций и установлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершенствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы они могли повышать свой заработок, не только двигаясь «вверх» по служебной лестнице, но и оставаясь на своем рабочем месте по мере роста знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).

 

Возможно, будет полезно почитать:

• Аббатство - это католический монастырь ;
• Самые распространенные расклады ;
• Быт и обычаи Обычаи и нравы 19 века ;
• К чему снятся жабы и лягушки: мужчине, девушке, женщине, беременной – толкования разных сонников ;
• Основные характеристики марса ;
• Должностная инструкция транспортного экспедитора ;
• Татаро-монгольское иго или история о том, как ложь стала правдой ;
• Журавль толкование сонника ;