Пределы правотворческой компетенции субъектов рф по вопросам совместного ведения. Предметы ведения субъектов российской федерации
56. Предметы исключительного ведения Российской Федерации.
Предметы ведения Российской Федерации - объекты сферы деятельности Российской Федерации как государства - закреплённый в Конституции Российской Федерации и положениями Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, круг вопросов, исключительная прерогатива в решении которых принадлежит федеральным органам государственной власти
В статье 71 Конституции РФ приводится перечень исключительных предметов ведения РФ, который является исчерпывающим. В него входят:
принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов и контроль за их соблюдением;
федеративное устройство (определение состава, порядка формирования и полномочий федеральных органов, отношений между Федерацией и ее субъектами) и территория РФ (определение состава, границ России);
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
гражданство в РФ;
регулирование и защита прав национальных меньшинств;
установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;
формирование федеральных органов государственной власти;
федеральная государственная собственность и управление ею;
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;
установление правовых основ единого рынка;
федеральные фонды регионального развития;
федеральный бюджет;
федеральные налоги и сборы;
федеральные энергетические системы;
вопросы войны и мира;
оборона и безопасность;
оборонное производство и др.
Указанные в статье 71 Конституции РФ предметы ведения РФ могут быть изменены только с соблюдением процедур, установленных федеральным законом для внесения поправок в Конституцию РФ. По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Кроме того, реализуя исключительную компетенцию, федеральные органы государственной власти вправе принимать и иные акты: указы Президента, постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти.
57.Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
ПРЕДМЕТЫ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ - закрепленный в Конституции круг вопросов, в решении которых могут принимать участие органы государственной власти РФ и ее субъектов. П.с.в. - это сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ и к компетенции РФ, и к компетенции субъектов РФ. К совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит те вопросы, по которым Федерация и ее субъекты координируют свои усилия и солидарно несут ответственность за состояние дел.
Перечень таких вопросов определен прежде всего в ст.72 Конституции РФ в виде перечня из 14 пунктов.
«Ст.72: В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.»
По этим вопросам могут принимать законы и Федерация и субъекты, но федеральное право имеет приоритет: принятый ранее федерального закон субъекта Федерации должен быть приведен в соответствие с более поздним по времени федеральным законом по аналогичному предмету регулирования.
Федеральное законодательство по вопросам совместного ведения осуществляется на основе обязательного информирования субъектов о намерениях Федерации. Последняя должна в силу Федеративного договора присылать проекты законов в субъекты РФ.
В статье 3 Конституции РФ оговорены полномочия РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Тем самым подразумевается разграничение полномочий и по предметам совместного ведения. Таковое можно осуществлять с помощью текущего законодательства.
А) сфера государственного строительства и защиты прав и свобод (обеспечение соответствия региональных актов федеральным, кадры судебных и правоохранительных органов, административное, семейное и другое законодательство);
Б) сфера экономической жизни (владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности и др);
В) сфера социально-культурной жизни (здравоохранение, образование, наука, культура и т.д.).
Действующий
Те не менее встречаются и исключения. Так, например, ТК РФ содержит , которая называется "Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений". В рамках данной статьи перечислены те сферы общественных отношений, которые представляют собой исключительную прерогативу федерального центра. Например, виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения. Соответственно субъекты Российской Федерации лишены возможности осуществлять собственное нормотворчество в данных сферах (устанавливать дополнительные виды дисциплинарных взысканий и т.п.). По иным, не названным в данной статье вопросам возможно принятие региональных нормативно-правовых актов, при условии что они не противоречат федеральному законодательству и не снижают уровень трудовых прав и гарантий работникам.
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Комментарий к Статье 76 Конституции РФ
1. Комментируемая статья определяет соотношение законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в России по предметам ведения РФ, совместного ведения РФ и ее субъектов, пределы собственного правового регулирования субъектов РФ, а также иерархию нормативных правовых актов РФ и ее субъектов.
По предметам ведения РФ принимаются федеральные нормативные правовые акты, в ч. 1 ст. 76 названы федеральные конституционные и федеральные законы. Это означает, что вопросы, перечисленные в , не могут быть регламентированы актами субъектов РФ - их регулирование осуществляется только на федеральном уровне. Хотя в ч. 1 данной статьи говорится только о законах, не исключаются конкретизация и развитие их положений в подзаконных нормативных актах федерального уровня (актах Президента, Правительства и др.). Однако такое дополнительное регулирование должно осуществляться в рамках компетенции соответствующих федеральных органов, изменять законы они не вправе. В частности, как постановил Конституционный Суд, Президент своими нормативными правовыми актами может только временно устранить законодательные пробелы, но не вправе каким-либо образом изменять федеральные законы (Постановление от 11.11.1999 N 15-П*(931)).
Прямое действие федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также иных федеральных нормативных правовых актов означает, что они не нуждаются в подтверждении со стороны субъектов РФ, как это бывает в конфедерациях. Они действуют непосредственно на всей территории РФ.
Статья 76 называет два вида федеральных законов, регулирующих предметы исключительного ведения Федерации, - конституционные и "обыкновенные", однако ни в данном случае, ни в ст. 105-108 не разграничиваются предметы регулирования того и другого. Такое разграничение осуществлено в различных статьях Конституции, когда указывается, какой закон должен быть принят по конкретному вопросу. Рассматривая понятие "федеральный конституционный закон", Конституционный Суд в Постановлении от 31.10.1995 N 12-П*(932) установил следующие важнейшие свойства такого закона: 1) он по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции, не может изменять ее положения; 2) федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Такая формулировка предполагает принятие федеральных конституционных законов только в случаях прямого указания Конституцией. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных законов, в частности, по следующим вопросам: о порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Федерации (ст. 65); о порядке изменения статуса субъекта РФ (ст. 66); о государственном флаге, гербе и гимне РФ (ст. 70); о референдуме РФ (ст. 84); о режиме военного положения (ст. 87) и др. Почти все предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы приняты. Исключение составляет федеральный конституционный закон о порядке созыва Конституционного Собрания.
Конституционный Суд в своей практике обращался к вопросу об иерархии среди федеральных законов в случае регулирования их нормами одних и тех же правоотношений. В Постановлении от 29.06.2004 N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом депутатов Государственной Думы"*(933) Суд указал, что ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой, но кодексы законов могут иметь приоритет перед другими "обыкновенными" федеральными законами, хотя такой приоритет не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования.
Суд также указал, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы исходными правилами являются следующие: приоритет последующего закона; специального закона, закона устанавливающего дополнительные гарантии прав и законных интересов отдельных категорий лиц, обусловленные в том числе их особым правовым статусом. Правильный выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относятся к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Данная позиция была неоднократно подтверждена Конституционным Судом в ряде решений, в том числе в Определениях от 08.11.2005 N 439-О, от 16.11.2006 N 454-О *(934).
2. Часть 2 ст. 76 Конституции определяет "двухуровневое" нормативное правовое регулирование по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов: федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Конституция вводит важнейшую правовую формулу такого "двухуровнего" регулирования: субъекты РФ принимают собственные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными законами. Это обусловлено принципом верховенства федерального права. Вопросы совместного ведения перечислены в ст. 72 Конституции.
Регулируя эти вопросы, субъект РФ может принимать "опережающее законодательство", если тот или иной вопрос не урегулирован федеральным законом. Однако содержание понятия "совместное ведение" и анализ круга вопросов, охватываемых данным понятием, подразумевает необходимость обеспечения соблюдения при этом как интересов субъектов Федерации, так и федеральных интересов. Кроме того, принцип иерархичного построения системы законодательных актов подразумевает непротиворечивость законодательных актов субъектов РФ федеральным законам. Отсюда следует вывод Суда о том, что даже в случае принятия субъектами РФ законов (иных нормативных правовых актов), по своему содержанию опережающих федерального законодателя, законодательные органы субъектов Федерации обязаны основываться на базовых принципах, определенных Конституцией РФ и иным федеральным законодательством. Исходя из этого Конституционный Суд в Постановлениях от 30.11.1995 N 16-П, от 01.02.1996 N 3-П и от 30.04.1997 N 7-П *(935) указал, что после издания федерального закона акт субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним. Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливает трехмесячный срок для приведения актов субъектов Федерации в соответствие федеральному законодательству.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает иерархию федеральных конституционных и федеральных законов. Первые в силу своей особой правовой природы (регулирование вопросов, прямо указанных в Конституции, усложненный порядок принятия, неприменимость вето Президента РФ и др.) имеют большую юридическую силу по отношению к "обыкновенным" федеральным законам. Поэтому федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Часть 4 ст. 76 определяет круг самостоятельного нормативного правового регулирования субъектов Федерации: своими законами и иными нормативными правовыми актами они вправе осуществлять самостоятельную регламентацию тех вопросов, которые вынесены за пределы исключительного ведения РФ, а также за пределы предметов совместного ведения. Такое регулирование осуществляется субъектами РФ по принципу собственного усмотрения, исходя из сложившихся традиций и обычаев, условий жизнедеятельности того или иного субъекта РФ. Однако собственное нормативное правовое регулирование субъектов РФ должно отвечать установленным федеральной Конституцией нормам и принципам, соответствовать федеральным законам.
Конституционный Суд, интерпретируя конституционные нормы, в Постановлении от 03.11.1997 N 15-П*(936) отметил, что если субъект Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. В таком случае регулирование посредством федерального закона будет осуществлено в целях реализации соответствующих конституционных положении и в соответствии с закрепленным Конституцией принципом о ее высшей юридической силе, прямом действии и применении на всей территории РФ. Названная позиция Суда направлена на недопущение возникновения законодательных пробелов по вопросам, относящимся к предметам ведения субъектов Федерации, но не решенным ими самостоятельно путем принятия соответствующих нормативных правовых актов.
Рассматривая вопросы нормотворчества субъектов РФ, Конституционный Суд высказал позицию о юридической сущности устава, а равно и конституции субъекта РФ. По мнению Суда, эти акты занимают особое, а именно высшее место в иерархии нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом субъекта РФ (Постановление от 01.02.1996 N 3-П*(937)).
5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает принцип соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения. При противоречии между указанными нормативными правовыми актами действует федеральный закон. Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в ч. 3 ст. 3 предусматривает принципиальнейшее правило, что даже в случае оспаривания органом государственной власти субъекта РФ конституционности федерального закона, иного нормативного правового акта федерального уровня в части разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, до вступления в силу соответствующего решения суда, не допускается принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, противоречащих оспариваемым положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального уровня.
Названный Закон предусматривает меры ответственности, принимаемые по отношению к государственным органам и должностным лицам субъектов Федерации в случае принятия ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, если такие органы или должностные лица не отменят неправомерный нормативный правовой акт в установленный срок: роспуск законодательного собрания субъекта РФ, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Механизм привлечения к ответственности по рассматриваемому основанию включает разнообразные процедуры. Так, в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принявшего такой акт, устанавливается шестимесячный срок для отмены акта, признанного в судебном порядке противоречащим Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам. В случае неисполнения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации судебного решения и если при этом судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия соответствующих мер были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ (в форме указа). В случае непринятия необходимых мер со стороны предупрежденного органа в трехмесячный срок Президент вправе распустить данный орган государственной власти субъекта РФ. При этом такое решение Президента может быть принято не позже, чем в течение одного года со дня вступления в силу решения суда.
Конституционный Суд, анализируя положения Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, предусматривающие возможность роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ, отметил следующее. Необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории РФ (что требует от органов государственной власти субъектов Федерации соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов) вытекает, в частности, из конституционных положений об основах конституционного строя России, необходимости защиты конституционных ценностей, таких как суверенитет и государственная целостность РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого федеральным законодателем должен быть установлен такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами власти субъектов Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов. В случае невыполнения субъектами РФ указанной конституционной обязанности предполагаются негативные правовые последствия, включая применение к субъектам РФ мер федерального воздействия. Вместе с тем Суд указал, что меры федерального воздействия не могут быть реализованы в связи с формальным противоречием нормативного правового акта субъекта РФ федеральному регулированию, поскольку применение соответствующих мер обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке наступления конституционно значимых тяжких последствий, вызванных неправомерным нормативным актом и его несвоевременным устранением из правовой системы РФ (Постановление КС РФ от 04.04.2002 N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея"*(938)).
В случае принятия высшим должностным лицом субъекта РФ актов, противоречащих Конституции, федеральным законам (а равно федеральным конституционным законам), законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить ему недоверие*(939). При этом должны быть соблюдены следующие условия: такие противоречия установлены соответствующим судом; они не были устранены высшим должностным лицом субъекта РФ в месячный срок со дня вступления в силу судебного решения. Решение о недоверии направляется на рассмотрение Президенту для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Федерации от должности, который принимает окончательное решение.
Конституционность норм указанного Закона в отношении правомочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выносить решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ, была подтверждена Конституционным Судом, указавшим, что предусмотренная федеральным законодателем система сдержек и противовесов, включающая, в частности, и названное правомочие, основывается на учете сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной властей (Постановление от 18.01.1996 N 2-П*(940)).
6. Наличие собственной компетенции субъектов РФ вне пределов ведения РФ и совместного ведения Федерации и ее субъектов, в рамках которой субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции), обусловливает установление приоритета собственного законодательства субъекта РФ над федеральными законами в этой части. В данной сфере отношений при противоречии между федеральным законом и законом субъекта РФ действует последний. Вместе с тем, исходя из , следует констатировать, что даже принятые по предметам собственного ведения субъектов нормативные правовые акты последних в силу верховенства норм Конституции не могут противоречить ее положениям. Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ определяет, что в случае принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность, предусмотренную законодательством. Эти нормы федерального закона в равной степени относятся к законам и иным правовым актам субъектов Федерации, изданным в сфере собственных полномочий субъекта РФ.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов рассматривается в ряде статей Конституции.
Статья 11Конституции,устанавливает, что разграничение указанных предметов ведения и полномочий осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным Договором и иными договорами.
Согласно ст.72 Конституции РФ.
4.2.1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
4.2.2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа .
Статья 72 Конституции РФ определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Что значит совместное ведение? Это совместная деятельность и ответственность Российской Федерации и её субъектов за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами. Предметы ведения, установленные в ст. 72 Конституции, целесообразно рассматривать по группам, объединяющим близкие по содержанию понятия.
К первой группе предметов совместного ведения следует отнести все то, что направлено на обеспечение единства Российской Федерации и управление ею в интересах всего ее многонационального народа. Это предметы ведения, установленные п. "а", "и", "н" ч. 1, где определяется, что к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится, прежде всего, обеспечение соответствия конституций, уставов и законов, а также иных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Естественно, что без такого соответствия основополагающих правовых актов субъектов Федерации правовым актам Федерации нельзя достигнуть равноправия граждан, а следовательно, и единства народов, населяющих нашу страну.
Статьей 72 Конституции предусмотрено совместное установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Эта правовая норма не препятствует возможности установить в каждом субъекте Федерации и даже на каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление, такой системы органов власти, которая наиболее привычна для населения. Но вместе с тем она обязывает учесть и факторы, существенные для всего населения России. К ним относятся, например, необходимость поддержания связей с вышестоящими государственными органами. С органами государственной власти соседних территорий, учет потребностей общефедеральных средств связи и путей сообщения и т. п. С той же целью п. "и" ч. 1 ст. 72 к совместному ведению отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Без соблюдения этого условия практически каждый субъект Федерации, будь то крупная область, республика или малонаселенный автономный округ, может оказаться в положении, когда он будет нуждаться в помощи Федерации, а она не сможет ее оказать из-за отсутствия у нее необходимых средств. Такие ситуации вполне могут возникнуть.
Отдельным местностям и даже регионам помощь ее соседей или Федерации в целом нередко бывает, необходима при катастрофах, стихийных бедствиях и эпидемиях. Именно поэтому к совместному ведению субъектов Федерации и самой Российской Федерации отнесены осуществление мер по борьбе с указанными выше явлениями и ликвидация их последствий.
Вторая группа совместных полномочий охватывает защиту прав и свобод человека и гражданина, защиту прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и др. (п. "б", "з", "м" ст. 72). В реальной жизни права граждан могут быть нарушены в самых различных местах, и защита их возможна в полной мере только тогда, когда в ней участвуют государственные органы всех уровней, как федеральные, так и субъектов Федерации. Кроме того, нельзя не учитывать, что субъекты Федерации ближе к специфическим нуждам малочисленных народов и национальных меньшинств и подчас именно они могут лучше выбрать средства, которые неотложны и необходимы для поддержания и развития меньшинств и малочисленных народов. Такие меры, разумеется, могут предприниматься лишь в строгом соответствии с регулированием прав и свобод человека и гражданина актами Российской Федерации на основе общепризнанных норм международного права.
Защита прав человека и гражданина - процесс многогранный. Поэтому к совместному ведению Конституция отнесла также обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуру и нотариат.
Обеспечение прав человека не может рассматриваться изолированно от защиты общества и государства, общественных и государственных институтов. Ведь государство, его органы, общественные институты, политические партии, благотворительные, культурные и иные общества созданы человеком и легитимны только тогда, когда их деятельность соответствует закону. Чтобы обеспечить их легитимность, к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесены обеспечение законности и общественной безопасности (п. "б" ч. 1).
Третью группу совместного ведения составляют вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий.
В ст.72 говорится о разграничении государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации. Необходимость такого деления обусловлена тем, что до подписания в марте 1992 г. Федеративного договора субъекты Федерации - края, области, республики и т. д. - не имели своей собственности, что серьезно подрывало их возможность самостоятельно решать даже те вопросы, которые формально были отнесены к их компетенции.
Конечно, процедура деления собственности весьма сложна, поскольку надо учитывать, во-первых, вклад в ее создание Федерации в целом и каждого ее субъекта в отдельности и, во-вторых, значение конкретного объекта собственности для экономики субъекта Федерации и Федерации в целом.
Споры об отнесении того или иного объекта к собственности Федерации или ее конкретного субъекта - края, области, республики и т.п. - возникали неоднократно. Решение таких споров составляет задачу федерального коллизионного права.
Возникает вопрос: нужно ли тратить усилия на деление государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации? Можно с уверенностью утверждать, что нужно. Нужно для того, чтобы улучшить управление собственностью, поскольку в результате такого деления собственник стал ближе к своей собственности и получил возможность лучше ее использовать в интересах, как жителей Федерации, так и ее субъектов.
Польза близости собственника к объекту собственности особенно очевидна, когда речь идет о земле, недрах, водных и других природных ресурсах. Они находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Практически это означает, что Российская Федерация в лице ее высших государственных органов определяет, прежде всего, общие принципы, формы и методы распоряжения землей, недрами и т. п., но делает это при участии субъектов Федерации, Важно учитывать природные особенности свойственные регионам.
Четвертая группа предметов совместного ведения охватывает главным образом отношения в социально-экономической сфере, которые, очевидно, не могут решаться только на федеральном уровне. Таковы, например, общие вопросы воспитания, образования, науки, спорта, защиты семьи. Их реализация требует хорошего знания и учета местных условий, обычаев и традиций. Другие же вопросы, в частности здравоохранения, должны лишь координироваться Российской Федерацией и ее субъектами.
Пятая группа вопросов составляет административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды (п. "к" ч. 1).
Завершается п. 1 ст. 72 указанием на то, что к совместному ведению помимо названного выше относятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации и выполнение международных договоров России. Такая запись объясняется тем, что Россия - единое государство, проводящее единую политическую и экономическую линию, как при заключении, так и при реализации международных обязательств.
Чурсина Е.В., старший преподаватель Ставропольского института им. В.Д. Чурсина.
Действующая Конституция закрепляет широкую компетенцию субъекта РФ по предметам совместного ведения, в рамках которой представляется возможным выделить две формы его нормотворческой деятельности.
Одной из них является нормотворчество в рамках и во исполнение полномочий органов государственной власти субъекта РФ, установленных федеральным законом. Такая форма представляется основной, так как именно федеральный закон определен Конституцией РФ исходным и приоритетным правовым средством для регулирования общественных отношений по предметам совместного ведения. Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ сформулирована следующая правовая позиция: "Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий".
Федеральный законодатель, обладая приоритетным правом на разграничение совместной компетенции, во-первых, осуществляет прямое и непосредственное регулирование тех вопросов, которые должны решаться одинаково на территории всех субъектов РФ, и, во-вторых, устанавливает полномочия центра и регионов по исполнению закрепленных федеральным законом положений и правовому регулированию оставшейся части совместного правового поля. Субъекты РФ, обладая остаточной нормотворческой компетенцией в этой сфере, в соответствии с федеральным законом осуществляют значительную часть своей нормотворческой деятельности.
По данной базовой схеме сконструировано большинство федеральных законов по предметам совместного ведения.
Однако в ряде сфер совместного ведения федеральное правовое регулирование не осуществлялось в течение длительного временного периода, а в некоторых случаях не произведено и до сих пор. В теории и нормотворческой практике в этой связи неизбежно возникал вопрос о том, имеет ли субъект РФ право на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения, во-первых, до издания соответствующего федерального закона и, во-вторых, после его издания в части, им не урегулированной.
Возможность такого нормотворчества субъекта РФ по предметам совместного ведения впервые установлена Протоколом к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, подписанного в рамках Федеративного договора 1992 г. В дальнейшем это положение в составе ст. 84.11 включено в Конституцию РФ 1978 г. Согласно данной норме советы народных депутатов указанных субъектов РФ имели право до принятия соответствующих законов РФ осуществлять по предметам совместного ведения собственное правовое регулирование. После принятия законов РФ региональные нормативные правовые акты подлежали приведению в соответствие с ними. Право опережающего правового регулирования предоставлялось не всем регионам, а только краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, однако фактически им пользовались все субъекты Российской Федерации.
Конституция 1993 г. не закрепила право субъекта РФ на опережающее правовое регулирование, а установила лишь общий порядок реализации совместной компетенции: "По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации" (ч. 2 ст. 76).
Буквальное толкование конституционной нормы приводило некоторых ученых (Б.С. Крылов, А.Н. Лебедев, С.Л. Сергевнин) к выводу о том, что по предметам совместного ведения сначала должны приниматься федеральные законы, а лишь затем и в соответствии с ними - нормативные правовые акты субъекта РФ. Так, например, А.Н. Лебедев считает, что употребляемое в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ "словосочетание "принимаемые в соответствии с ними" (федеральными законами) обозначает и временную последовательность - сначала принимается закон, а лишь потом в соответствии с ним (или по согласованию с ним) иной правовой акт" <*>. По мнению С.Л. Сергевнина, "буквальное толкование рассматриваемой статьи Конституции Российской Федерации не допускает "опережающего" нормотворчества субъектов Российской Федерации. Это связано с тем, что нормы, закрепляющие компетенцию государства, государственных образований, государственных органов и должностных лиц, основаны на разрешительном принципе правового регулирования. Суть его сводится к тому, что перечисленным субъектам в отличие от граждан разрешено лишь то, что прямо предписано" <**>.
<*> Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 140.
<**> Сергевнин С.Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С. 96 - 97.
При таком подходе получается, например, что до принятия Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты РФ не могли принимать свои конституции (уставы), устанавливать и формировать систему региональной государственной власти. В итоге возникала тупиковая ситуация.
Субъекты РФ, формируя с "чистого листа" региональное правовое поле, не могли находиться в бездействии, ожидая принятия федеральных законов по тем или иным предметам совместного ведения. Быстро меняющаяся социально-экономическая ситуация требовала принятия оперативных законодательных решений по многим назревшим проблемам. Кроме того, норма Федеративного договора о праве опережающего правового регулирования хоть и не была закреплена Конституцией РФ, но и не противоречила ее положениям. Согласно разделу второму "Заключительные и переходные положения" Конституции 1993 г. такие нормы должны были считаться действующими.
Многие субъекты РФ (Краснодарский и Ставропольский края, Иркутская, Курганская, Читинская области и др.) закрепили в своих конституциях (уставах) право опережающего правового регулирования. В Уставе Ставропольского края 1994 г., например, содержалась норма, которая более четко, чем в Федеративном договоре, регламентировала правовую активность субъекта РФ по предметам совместного ведения: "До принятия в согласованном порядке соответствующих федеральных нормативных актов или при наличии пробелов в законодательстве Ставропольский край самостоятельно осуществляет правовое регулирование по вопросам совместного ведения". (К сожалению, в дальнейшем Устав Ставропольского края в этой части был скорректирован, и данная норма в действующей редакции Устава отсутствует.) Другие субъекты РФ добились закрепления их права на опережающее правовое регулирование в договорах с Федерацией (Удмуртия, Свердловская область, Краснодарский край и др.). В результате субъекты РФ, особенно республики, интенсивно заполняли пробелы федерального правового регулирования по предметам совместного ведения в рамках опережающего правового регулирования, создавая систему регионального законодательства.
Противники данного института рассматривали такую практику как противоречащую Конституции РФ. "Включение соответствующих положений в основополагающие акты субъектов Российской Федерации и в договоры между федеральной властью и властью субъектов, - отмечал, например, Б.С. Крылов, - в той или иной мере как бы "подправляет" ч. 2 ст. 76 федеральной Конституции, расширяя пределы конституционных полномочий субъектов Федерации" <*>.
<*> Крылов Б.С. Полномочия субъектов Российской Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации. В кн.: "Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия: Научно-практическое пособие". М., 1998. С. 27.
Таким образом, правовая неопределенность сохранялась, для ее разрешения требовалось официальное толкование Конституции РФ. И такое толкование было дано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области.
Администрация Читинской области, обратившаяся с запросом в Конституционный Суд РФ, полагала, что норма Устава Читинской области, закрепляющая право опережающего правового регулирования, противоречит Конституции РФ. Конституционный Суд РФ сформулировал четкую правовую позицию по этому вопросу: "По смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации". В Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ данная правовая позиция распространена на всех субъектов Российской Федерации.
Тем самым правовая неопределенность по этому вопросу была устранена, и право опережающего правового регулирования вновь после Федеративного договора получило свою легитимизацию, причем уже в отношении всех субъектов Российской Федерации. Следует, правда, отметить, что в решениях Конституционного Суда РФ соответствующая норма Федеративного договора даже не упоминалась и не анализировалась, а право субъекта РФ на опережающее правовое регулирование обосновывалось тем, что оно "вытекает из природы совместной компетенции". Этот подход, на наш взгляд, противоречит ст. 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которой Конституционный Суд РФ по делам о разграничении предметов ведения и полномочий должен устанавливать соответствие проверяемых нормативных актов не только Конституции РФ, но и Федеративному и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий.
Необходимо отметить, что противники опережающего правового регулирования считали решение Конституционного Суда РФ, во-первых, необоснованным и противоречащим Конституции РФ и, во-вторых, неприменимым к другим субъектам РФ, уставы которых не были предметом рассмотрения в указанных судебных процессах <*>.
<*> Крылов Б.С. Указ. соч. С. 28; Лебедев А.Н. Указ. соч. С. 144.
Данный подход ограничивает правовые возможности субъектов РФ, закрепленные Конституцией РФ, сковывает их инициативу, самостоятельность и противоречит федеративной природе совместного ведения. Вполне убедительно опровергает точку зрения оппонентов А.С. Автономов: "Никаких критериев для установления, все ли возможные федеральные законы уже приняты по тому или иному предмету совместного ведения и не сочтет ли федеральный законодатель позже необходимым издать какой-либо новый закон, ни в Конституции, ни в текущем законодательстве нет, да и не должно быть. Поэтому, как представляется, смысл нормы, содержащейся в ч. 2 ст. 76 Конституции России, заключается в том, что субъекты РФ принимают по предметам совместного ведения акты в соответствии с уже имеющимися на момент одобрения регионального закона или иного нормативного акта федеральными законами" <*>.
<*> Автономов А.С. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. В кн.: "Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)" / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 181.
Изложенные доводы позволяют считать обоснованной точку зрения многих юристов (А.С. Автономов, М.В. Баглай, И.А. Конюхова, С.В. Нарутто, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и др.) <*> о том, что право на опережающее правовое регулирование занимает важное место в конституционно-правовом статусе субъекта РФ, конкретизируя совместную компетенцию и являясь одной из форм (принципов) ее реализации.
<*> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2003. С. 331; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 362 - 366; Хабриева Т.Я. Федерализм в России - современный этап развития // Казанский федералист. 2003. N 1(5). С. 8 - 9; Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 199.
В дальнейшем данная норма в формулировке Федеративного договора, но отнесенная ко всем субъектам РФ, закреплена законодательно сначала Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", а затем отменившим его Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Таким образом, в дискуссию о праве субъектов РФ на опережающее правовое регулирование была внесена законодательная ясность, однако проблемные вопросы остались.
Во-первых, требуют научного осмысления роль и значение опережающего правового регулирования в процессе становления российского федерализма.
На первоначальном этапе формирования российской правовой системы опережающее правовое регулирование выступает доминирующей формой нормотворческой деятельности субъекта РФ. По мере создания единого правового пространства Российской Федерации его роль и значение уменьшаются, но не исчезают полностью. Тенденция к четкому разграничению полномочий центра и территорий приводит к тому, что в качестве основной формы реализации законодательной компетенции субъекта РФ в сфере совместного ведения становится деятельность в рамках и во исполнение закрепленных федеральным законом полномочий.
Однако в правовом регулировании некоторых общественных отношений, например в сфере установления административной ответственности, опережающее правовое регулирование остается основным в законодательной деятельности субъекта РФ и на этапе сформированной правовой системы российского законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 2.1 Кодекса РФ об административных отношениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РФ об административных правонарушениях (выделено мной. - Е.Ч.) установлена административная ответственность. Таким образом, законодательная компетенция субъекта РФ в этой сфере как раз и заключается в установлении (с учетом региональных особенностей) дополнительной административной ответственности в соответствии и в части, не урегулированной федеральным законом.
Научный анализ динамики развития российского законодательства приводит некоторых авторов к спорным выводам о том, что право опережающего правового регулирования приводит к увеличению несоответствия между федеральным и региональным законодательством (А.В. Усс, У.А. Омарова) <*> и имеет разрушительные последствия для российской государственности (А.Н. Лебедев) <**>. Считается иногда, что этот институт, как вынужденный и вызванный медлительностью федерального законодателя, не может применяться в нормальных условиях стабильного развития государства, так как постоянно порождает новые проблемы, связанные с возникновением коллизий между федеральным и региональным законодательством (С.В. Нарутто) <***>.
<*> Усс А.В. Актуальные проблемы формирования единого правового пространства Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. 2000. N 2. С. 7; Омарова У.А. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. В кн.: "Правовая реформа в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе". Ростов-на-Дону, 1999. С. 96.
<**> Лебедев А.Н. Указ. соч. С. 144.
<***> Нарутто С.В. Разграничение компетенции и единство системы государственной власти Российской Федерации. Владивосток, 2001.
Вряд ли можно согласиться с подобной постановкой вопроса. Право опережающего правового регулирования отражает сущность федеративной природы российского государства, является важнейшим инструментом нахождения оптимального баланса между различными уровнями государственной власти. В Постановлении от 3 ноября 1997 г. N 15-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" Конституционный Суд РФ установил, что "совместное ведение... означает, что при отсутствии федерального закона субъект РФ вправе самостоятельно регулировать соответствующий вопрос. С принятием федерального закона закон субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним". Региональное законотворчество способно оперативно реагировать на меняющиеся социально-экономические условия, вырабатывать эффективные законодательные механизмы, которые в дальнейшем могут быть распространены посредством федерального законодательства на все субъекты РФ.
Во-вторых, законодательно не определены пределы опережающего правового регулирования. В научной литературе высказываются различные точки зрения по этому вопросу. Считается, например, что:
- данный институт не предполагает права субъекта РФ устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и особенности поведения на территории субъекта РФ (И.А. Конюхова) <*>;
- опережающее правовое регулирование не может затрагивать права и свободы граждан, нарушать единство экономического пространства, устанавливать принципы и иные положения, имеющие общее для всей Российской Федерации значение (Т.Я. Хабриева) <*>.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" сформулированы некоторые ограничения опережающего правового регулирования, которые сводятся к следующему. Признание за субъектами такого права не предоставляет им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, которые касаются принципов налогообложения в части, имеющей универсальное значение как для регионального, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащей регулированию федеральным законом.
Представляется, что пределы опережающего правового регулирования в значительной степени зависят от конкретных общественных отношений, которые составляют предмет такого регулирования. Очевидно, что субъект РФ обладает неодинаковыми полномочиями по правовому регулированию как различных общественных отношений, так и правового статуса различных участников этих общественных отношений.
Возьмем, к примеру, федеративные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами. Субъекты РФ, регулируя в соответствии с ч. 1 ст. 66 Конституции РФ свой конституционно-правовой статус, не вправе в одностороннем порядке устанавливать или изменять права и обязанности Российской Федерации. Они лишь правомочны возлагать на себя дополнительные полномочия, что прямо установлено п. 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. Однако не все так просто. Субъекты РФ, определяя для себя дополнительную компетенцию в сфере совместного ведения в части, не урегулированной федеральными законами, неизбежно уменьшают компетенцию Российской Федерации в этой сфере, затрагивая тем самым конституционно-правовой статус федеральных органов государственной власти.
В федеративных отношениях другого уровня - между органами государственной власти субъекта РФ и народом субъекта РФ - основные ограничения опережающего правового регулирования сводятся к запретам нарушения федерального законодательства. Субъекты РФ, обладая в таких пределах всей полнотой государственной власти, конкретизируют как свой конституционно-правовой статус, так и статус граждан РФ, проживающих на данной территории. По этой причине отмеченное выше утверждение о том, что опережающее правовое регулирование не может затрагивать права и свободы граждан (Т.Я. Хабриева), по крайней мере, спорно. Правовое регулирование общественных отношений, участниками которых являются граждане, предполагает определение их правового статуса, а следовательно закрепление их прав, обязанностей и ответственности. Подобные общественные отношения занимают преобладающее место в предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Очевидно, что сформулировать единый принцип, определяющий пределы правового опережающего регулирования на различных уровнях и в разных сферах общественных отношений, кроме самого общего: не нарушать Конституцию РФ и федеральные законы, весьма затруднительно. По-видимому, необходима разработка и правовое закрепление своего рода "отраслевых", "частных" принципов, ограничивающих правовую активность регионального законодателя в рамках опережающего правового регулирования по отдельным предметам совместного ведения.
В-третьих, действующая законодательная норма, регламентирующая данный институт, сформулирована нечетко и в этой связи может получать различное толкование в законодательной и правоприменительной практике. Правом опережающего правового регулирования, как это следует из буквального толкования пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", субъект РФ может воспользоваться лишь до принятия федерального закона по соответствующему вопросу. Получается, что после принятия федерального закона, даже в случае наличия правовых пробелов, региональный законодатель утрачивает это право.
Складывается мнение, что такой формулировкой делается попытка заложить правовые основы так называемого оккупированного законодательного поля, характерного для германской правовой системы. В Основном законе ФРГ (ст. 72.1) этот принцип разграничения федеральных и региональных полномочий сформулирован следующим образом: "В сфере конкурирующей компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами". Согласно данной норме, если принят федеральный закон, даже при наличии в нем серьезных пробелов, региональный законодатель не имеет права законодательствовать в этой сфере общественных отношений. Возможность такого толкования подтверждается как общей тенденцией к централизации государственной власти, так и динамикой взглядов известных ученых (Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин), которые в совместной фундаментальной монографии высказали предложение о необходимости включения в современную конституцию в числе других положений принципа "блокирующего законодательства", согласно которому "принятый федеральный закон по данному вопросу имеет исчерпывающий характер, субъекты Федерации уже не вправе регулировать такие отношения" <*>.
<*> Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 268.
При подобном подходе происходит отождествление совместного ведения, закрепленного в Конституции РФ, и "конкурирующей компетенции", характерной для конституций ряда зарубежных государств (Австрия, Бразилия, Германия, Индия). В отношении совместного ведения указанный запрет неприменим, так как после издания федерального закона субъект РФ не только обязан привести в соответствие с ним свой нормативный правовой акт. Субъект РФ сохраняет право по дальнейшему правовому регулированию этих общественных отношений, причем не только в рамках, установленных федеральным законом, но и в части, им не урегулированной. Такое толкование данного института вытекает из природы совместной компетенции, характерной для российской правовой системы, и правовых позиций Конституционного Суда РФ по этому вопросу.
В сложившейся ситуации возникает необходимость в корректировке первого предложения п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, который может быть изложен в следующей, более четкой и однозначной, редакции: "Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными законами и в части, не урегулированной федеральными законами". До принятия такой поправки федеральным законодателем представляется возможным и целесообразным закрепить предложенную формулировку в конституциях (уставах) субъектов РФ в рамках их права на опережающее правовое регулирование.
Возможно, будет полезно почитать:
- Аббатство - это католический монастырь ;
- Самые распространенные расклады ;
- Быт и обычаи Обычаи и нравы 19 века ;
- К чему снятся жабы и лягушки: мужчине, девушке, женщине, беременной – толкования разных сонников ;
- Основные характеристики марса ;
- Должностная инструкция транспортного экспедитора ;
- Татаро-монгольское иго или история о том, как ложь стала правдой ;
- Журавль толкование сонника ;