Административное право. Бахрах Д

(р. 30 октября 1932г.) - доктор юридических наук, профессор. Заслуженный деятель науки РФ.

Родился в г. Перми.

В 1955г. окончил юридический факультет Пермского государственного университета. С 1958 по 1962г. обучался в заочной аспирантуре Всесоюзного юридического заочного института (ВЮЗИ).

В 1963г. под руководством Я.Н.Уманского подготовил и защитил кандидатскую диссертацию на тему: "Право запроса депутата местного совета в СССР".

В 1972г. - докторскую диссертацию на тему: "Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития".

С 1962 по 1979г. работал на юридическом факультете Пермского государственного университета.

С 1979г. по настоящее время работает в Свердловском юридическом институте (ныне - Уральская государственная юридическая академия), где с 1979 по 2000г. занимал должность заведующего кафедрой административного права, а с 2000г. - профессора этой кафедры.

В 1992г. стал одним из учредителей негосударственного вуза - Уральского института экономики, управления и права.

С 1993 до 2000г. был ректором института, а в настоящее время - проректор по научной работе.

Основная сфера научной деятельности профессора Д.Н.Бахраха - вопросы теории административного права.

С 1956 по 2003г. Д.Н.Бахрах опубликовал более 300 научных и учебно-методических работ, в том числе 3 монографии, 6 учебников, 11 учебных пособий, 9 брошюр. Наиболее значимыми из них являются монографии: "Советское законодательство об административной ответственности" (Пермь, 1969); "Основные понятия теории социального управления" (Пермь, 1978); "Рассмотрение судами дел об административных правонарушениях" (М., 2003) (в соавт.); учебники: "Таможенное право" (Екатеринбург, 1995) (в соавт.); "Административное право" (М., 2000); брошюры: "Право запроса депутатов" (М., 1962), "Производство по делам об административных правонарушениях" (М., 1989) (в соавт.). В соавторстве с другими учеными Д.Н.Бахрах подготовил "Комментарий к КоАП РФ" (М., 2002), учебник "Административное право" (М., 2003).

Д.Н.Бахрах уделяет большое внимание таким вопросам общей теории права, как действие правовых норм во времени, понятие и виды юридического процесса, юридического договора, правового принуждения. В работах, посвященных административно-правовому статусу граждан, обосновано существование общего и специальных статусов граждан, права на общие и специальные административные жалобы, соотношение административной юстиции и административного судопроизводства в РФ, пути их дальнейшего развития. Он также выявил и обосновал единство и особые признаки трех видов государственной службы: гражданской, военной и военизированной (правоохранительной).

В работах Д.Н.Бахраха раскрываются понятие и виды специализированных административно-правовых режимов, содержание разрешительной системы. Определенный вклад ученый внес в разработку проблем административно-правового принуждения, оснований административной ответственности, производства по делам об административных правонарушениях.

Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002.

Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002.
Автор книги - доктор юридических наук, профессор, зав кафедрой административного права Уральской государственной юридической академии, ректор негосударственного Уральского университета экономики и права
В учебнике раскрываются особенности, содержание, значение административного права как отрасли российского права Главное внимание автор уделяет административно-правовому статусу гражданина, государственного служащего, значению, структуре, содержанию, формам и методам деятельности исполнительной власти Анализируется система мер административно-правового принуждения и порядок их применения
Учебник создан на основе курса лекций, прочитанных студентам академии и университета
Предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов и вузов
OCR by [email protected] // www.refua.narod.ru
Содержание
ПРЕДИСЛОВИЕ

ГЛАВА 2. ПРЕДМЕТ, МЕТОД, СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
ГЛАВА 3. НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
ГЛАВА 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
ГЛАВА 5. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОТРАСЛЬ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ И НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА
РАЗДЕЛ II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СТАТУСЫ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ СУБЪЕКТОВ
ГЛАВА 6. ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИИ
ГЛАВА 7. ОБЯЗАННОСТИ И ПРАВА ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ ПАСПОРТНОГО РЕЖИМА
ГЛАВА 8. ПРАВО ГРАЖДАН НА ЗАЩИТУ ОТ НЕПРАВИЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ (РЕШЕНИЙ) И БЕЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
РАЗДЕЛ III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ, ЕЕ ОРГАНЫ И СЛУЖАЩИЕ
ГЛАВА 9. СОДЕРЖАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 10. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
ГЛАВА 11. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ
ГЛАВА 12. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
РАЗДЕЛ IV. ФОРМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 13. АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 14. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 15. НЕГЛАСНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 16. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ДОГОВОРЫ
РАЗДЕЛ V. МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 17. МЕТОДЫ И СПОСОБЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 18. ПООЩРЕНИЕ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 19. РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГЛАВА 20. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР
ГЛАВА 21. СПЕЦИАЛЬНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ
РАЗДЕЛ VI. ПРИНУЖДЕНИЕ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ
ГЛАВА 22. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ
ГЛАВА 23. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРЕСЕЧЕНИЕ
ГЛАВА 24. ПОНЯТИЕ И ОСНОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ГЛАВА 25. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ
ГЛАВА 26. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
ГЛАВА 27. СТАДИИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
ГЛАВА 28. МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ДЕЛ
ГЛАВА 29. ДИСЦИПЛИНАРНО-ПРАВОВОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ
РАЗДЕЛ VII. РЕЖИМ ЗАКОННОСТИ (ПРАВОЗАКОННОСГИ) В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 30. СОДЕРЖАНИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И ОСОБЕННОСТИ РЕЖИМА ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ГЛАВА 31. КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

ПРЕДИСЛОВИЕ
Государственная администрация - самая большая, самая мощная часть государственной машины. Она непосредственно распоряжается огромными бюджетными, природными и иными ресурсами страны. В ее системе работает около 9/10 всех государственных служащих. Государственной администрации прямо подчинены почти все существующие средства физического принуждения: войска, милиция, полиция, контрразведка, исправительно-трудовые учреждения, психиатрические больницы и т. д. Власть, которой она обладает, - административная власть - огромная социальная сила. Ее правильное использование серьезно способствует тому, чтобы страна стала процветающей. Субъективизм, некомпетентность, произвол, злоупотребления при осуществлении государственной власти приносят обществу колоссальный вред. К сожалению, так было в России в 30-х и 90-х годах XX века.
В демократически организованном обществе формирование и деятельность государственной администрации должны быть четко, полно урегулированы правом. И основную роль здесь играет фундаментальная отрасль права любого государства - административное право. Особенно велико его значение в России, где такие факторы, как большая территория, значительные природные ресурсы, многонациональный состав населения, исторические традиции обусловили особое значение государственной администрации (административной власти).
Концепцию этого учебника можно изложить несколькими предложениями. Эффективность в деле осуществления безопасности граждан, общества, страны, реализация социальных и экономических программ, конституционных прав и свобод граждан во многом зависит от деятельности государственной администрации. А на ее четкую, плодотворную работу серьезно влияет административно-правовое регулирование. Нормы административного права должны закрепить оптимальные варианты создания системы исполнительных органов государственной власти, распределения компетенции между ними, комплектования их личного состава. Административное право призвано предложить аппарату научно обоснованный набор средств воздействия на общество в нормальных и чрезвычайных условиях, способов реализации прав и законных интересов граждан и их защиты, демократические процедуры деятельности.
В 90-х гг. XX в. в российском административном праве произошли коренные изменения. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, социальные реформы повлекли большие перемены во всем массиве административно-правовых норм, который был обновлен, расширен, модернизирован, стал более демократичным.
Прежде всего изменения связаны с гуманизацией административного права, которое «повернулось лицом к человеку» и во многих источниках конкретизировало конституционную норму о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью».
Во-вторых, в административном праве последовательно отражено федеративное начало, оно стало важным средством закрепления и развития федерального устройства, обеспечения целостности России и самостоятельности ее субъектов.
В-третьих, активно осуществляется развитие процессуальной составляющей отрасли, ее процессуализация. Разработаны и закреплены демократические процедуры многих видов административной деятельности (лицензирования, выдачи заграничных паспортов и др.).
В-четвертых, в регулировании прав граждан, деятельности администрации, властеотношений резко возросла роль законов и соответственно уменьшилась роль подзаконных актов.
B-пятых, на состояние норм административного права, систему регулируемых ими отношений активно стали влиять Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ.
Этот учебник значительно отличается от учебников, изданных другими авторами, и от ранее изданных мною учебников.
1. В нем значительно больше внимания уделено правам, обязанностям гражданина, проблемам их реализации, защиты прав.
2. Во многом по-новому рассмотрены вопросы о формах и методах деятельности государственной администрации.
3. Целые параграфы и даже главы посвящены административно-правовым явлениям, которые ранее в учебной литературе не рассматривались (разрешительная система, административная опека, административная деликтность, особенности налоговых правонарушений, ведомственные нормативные акты и др.).
4. Много места отведено законодательству, системе органов исполнительной власти, государственной службе субъектов Российской Федерации.
5. Использованы многие акты Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации.
6. Предпринята попытка усовершенствовать язык учебного курса административного права, унифицировать его терминологию. В частности, широко используются словосочетания «государственная администрация», «акты государственной администрации», «административное ведомство», «специальные административно-правовые режимы», «административная опека».
Следует отметить, что в последние годы между законодательством и практикой нет должного единства. Многие важные правовые положения не оказали планируемого воздействия на деятельность государственной администрации, не всегда последовательно воплощаются в жизнь. Хочется надеяться, что этот учебник станет полезным источником знаний об административно-правовой действительности, о нормах административного права для студентов, аспирантов, преподавателей, практических работников; что он в какой-то мере поможет более полному осуществлению административно-правовых положений, а значит - улучшению административно-правовой действительности.

Заслуженный деятель науки,
доктор юридических наук,
профессор Д. Н. БАХРАХ
РАЗДЕЛ I. ВВЕДЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ

ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ ВЛАСТЬ

§ 1. Социальное управление
Социальное управление - один из типов общего управления, исследованием которого занимается кибернетика. Управление - это целенаправленное воздействие на сложную систему. «Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, то есть достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности».
Сложной считается система, которая состоит из ряда, как правило, разных элементов. Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, повышения организованности системы, сохранения ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних возмущающих факторов, приведение системы в соответствие с объективными закономерностями данной среды. Кибернетический подход к управлению основывается на выявлении его основных признаков: информационное содержание, обратная связь, целенаправленность.
Управление неразрывно связано с информацией. Для устойчивого существования системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. Связь и упорядоченность компонентов целого достигается путем их информационного взаимодействия, а также взаимодействия системы в целом с внешней средой путем передачи сведений об окружающей среде и о самой системе. Информация передается в виде сигналов. Сигналы несут в себе управляющее воздействие, которое заставляет систему перестраиваться для совершения определенных действий. Благодаря информационному воздействию даже малая доля энергии, содержащаяся в сигнале, часто влечет за собой возникновение значительно большей энергии. К информации система относится избирательно, она реагирует лишь на определенные сигналы.
Существенным признаком управления является обратная связь, т. е. механизм учета соотношения цели, команды и результата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления получал информацию о состоянии объекта, о выполнении команды, переданной по каналам прямой связи. Благодаря обратной связи в системе создается замкнутая цепь каналов информации, система приобретает органичную целостность, способность противостоять изменениям окружающей среды. Информация, поступающая по каналам обратной связи, дает возможность управляющему перенастраивать систему, вырабатывать новые и корректировать старые команды и т. д.
Наиболее общей целью управления является гомеостазис - обеспечение динамического равновесия между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушающим воздействиям, преодоление противоречий между элементами системы, системой и внешней средой. Усиливая или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их, совершая прочие подобные воздействия, субъект добивается сохранения системы и повышения уровня ее организованности.
В тех случаях, когда управление осуществляется изнутри, органами, механизмами и при помощи факторов, присущих самой системе, налицо самоуправление. Большинство социальных и биологических систем самоуправляемы. В каждой из них можно выделить две подсистемы: управляемую (объект управления) и управляющую (субъект управления). Но многие из созданных людьми социальных и технических систем не являются самоуправляемыми (право, автомобиль и др.).
Социальное управление, как особый тип управления, представляет собой воздействие одних людей на других главным образом с помощью информации с целью упорядочения социальнозначимых процессов, обеспечения устойчивого развития социальных систем. Необходимо назвать ряд его главных особенностей.
1. Это управление людьми: отдельными индивидами, группами, обществом в целом. Это особый тип взаимоотношений людей.
Человек - общественное существо, он не может существовать вне общества. Важнейшей особенностью человеческого бытия является совместная деятельность людей в различных сферах общественной жизни. Объединение - важное средство в борьбе за существование, развитие на всех этапах человеческой истории. Коллектив неизбежно принимает форму определенной организации для того, чтобы координировать и направлять действия, регулировать отношения между его членами, подчинить их единой общей цели.
Социальное управление может сводиться только к руководству людьми (призыв на военную службу, прием в вузы). Но часто оно служит средством воздействия на вещи, средством обеспечения согласованной деятельности людей в процессе производства, транспортировки, распределения материальных благ. Субъект управления воздействует на общественные отношения, на вещи через волю и сознание людей. Организация всегда состоит в упорядочении какой-либо деятельности.
2. Действия человека носят сознательный, целесообразный, волевой характер. Воля - регулирующая сторона сознания, направляющая деятельность человека на выполнение поставленной цели. Совместное бытие предполагает единство, упорядоченность действий, для чего необходимо согласование воли разных людей. Не может быть единства действий там, где нет единства целей, волевых усилий. Единство воли - необходимое условие согласованности действий людей. И вторым существенным признаком социального управления является то, что оно осуществляется путем воздействия на волю людей.
Способность обеспечить преобладание, доминирование воли одних над волей других, способность подчинять чужую волю называют властью. Власть - это вертикальная, иерархическая координация действий, важнейшее, необходимейшее средство управления, обеспечивающее согласование воль, а значит, и действий разных людей.
Кстати, понятия «власть» и «собственность» очень близки. Собственность - это пользование, владение, распоряжение продукцией овеществленной деятельности, власть над овеществленным трудом.
А власть - это пользование, распоряжение действиями людей, живым трудом. Власть - важнейшее средство управления, организации совместных действий, но не единственное средство обеспечения сотрудничества людей. Существует и такое средство организации взаимодействия, как договор, соглашение. По мере развития общества повышается роль договоров в регулировании социальных связей.
3. Третья особенность социального управления - высокая степень автономии, самостоятельности, свободы воли управляемых, которые способны к самоорганизации. Объекты социального управления - люди, коллективы, народы обладают волей и сознанием, способностью анализировать окружающую обстановку, выбирать определенные варианты поведения. Разнообразие человеческих потребностей, интересов, вкусов, склонностей бесконечно, у каждого человека свой склад ума, жизненный опыт, свои особенности мышления, переживания. Поведение человека, как правило, не может быть жестко детерминировано, оно носит вероятностный характер.
В социальных системах возможно не только определенное соединение субъектов и объектов управления, но даже перемена их местами и социальными ролями.
Человек чрезвычайно многообразен, индивидуален, он является участником разнообразных общественных отношений, принимает различные социальные роли, управляет техническими средствами, а в ряде случаев и людьми. Сознательное целенаправленное руководство не в состоянии охватывать всех проявлений жизнедеятельности человека, а главное - такая максимализация управления принесла бы большой вред, сковала бы общество, помешала бы развитию личности. В обществе управление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью, автономией объектов. Конечно, степень самостоятельности различных людей (военных и гражданских, детей и взрослых) неодинакова, к тому же на нее решающее влияние оказывает классовая структура общества, но ни одному субъекту власти не удавалось и не удастся подчинить своему воздействию всю деятельность человека.
Наряду с управлением в обществе действуют и такие регуляторы, как договор, наука, искусство, стихийные процессы (миграция, преступность и т. д.).
4. Четвертая особенность состоит в том, что управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. д.).
Цель биологической системы - гомеостазис - достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей, а также - приспособление среды обитания к своим потребностям.
5. Очень важно и то, что человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими используются технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки и т. д.
Поэтому специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. Оно характеризуется наличием надындивидуальных устройств, то есть специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).
Важным средством управления человеком служит слово, которое представляет собой непосредственную действительность мысли, ее материальную форму. А для принуждения используются самые разнообразные средства: кнут и дубина, огнестрельное оружие и водометы, карцеры и медицинские вытрезвители, тюрьмы и лагеря...

§ 2. Понятие и виды администрации
Существуют разнообразные виды управления людьми. Социальное управление - это абстракция, управления людьми вообще, как и государства вообще, нет. Управление людьми всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения - один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.
В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством, городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное (публичное) и частное некоммерческое и коммерческое управление.
Почему мы много внимания уделили социальному управлению? Потому, что это необходимо для лучшего усвоения важнейших для нашей науки и научной дисциплины понятий «администрация», «административная власть», «административная деятельность».
Латинское слово administratio - «администрация» - является синонимом слов «управление», «руководство». Под администрацией понимаются: «1) государственные органы, осуществляющие управление; 2) ...руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия...» А администрировать - значит «управлять, заведовать».
Администрация - это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей. Администрирование - это то, что делает администрация, администраторы, т. е. управление, руководство людьми. А административная власть - это средство, которое использует администрация для управления, воздействия на волю управляемых.
Используя вышеприведенную классификацию социального управления, можно выделить: 1) администрацию предприятия, учреждения; 2) муниципальную администрацию; 3) администрацию субъекта федерации; 4) федеральную администрацию и др. В XX веке сформировался еще один тип администрации - администрация международных организаций.
По признаку собственности следует выделить международную, государственную, муниципальную, частную администрацию. Государственная и муниципальная администрации являются публичными.
В системе государственной администрации по правовому положению, источникам финансирования существуют три вида администраций:
федеральная;
субъектов федерации;
государственных предприятий, учреждений (железных дорог, узлов связи, вузов, театров и др.) и строевых формирований.

§ 3. Основные признаки государственной административной (исполнительной) власти
Государственная власть - разновидность социальной власти, для которой характерны следующие признаки:
она является средством социального управления;
она представляет собой отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив);
это отношение обеспечивает выявление и доминирование одной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия; она осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств воздействия (нормы, убеждение, оружие, организации и др.)
Всеми названными признаками обладает государственная (публичная) власть, которая, как известно, опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы убеждения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа, как инструмент властвования.
Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с позиции теории разделения властей, которую можно понимать следующим образом. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит (должна принадлежать) вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осуществляется непосредственно с помощью институтов прямой демократии. В основном общие дела решает государство, которое народ создает, оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией, распоряжающейся огромными ресурсами, опирающийся на мощный аппарат принуждения.
Исторический опыт учит, что сосредоточение государственной власти в одних руках ведет к деспотизму, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует поделить. Такое разделение необходимо, чтобы недостатки высших руководителей не стали пороками всего государства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, исполнительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует излишней концентрации власти, неправильному ее использованию, способствует установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате создаются условия для обеспечения прав и законных интересов граждан, развития гражданского общества, становления правового государства.
В России принцип разделения властей впервые закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой сказано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Государственную административную власть можно трактовать в двух основных аспектах:
в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты;
в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность.
Публичная власть появилась с возникновением государства. Ее эмбрион встречается уже в первобытном обществе. Это - власть вожака и его помощников над первобытным стадом, основанием которой является физическая сила и мужество; власть старейшин над членами рода (племени), покоящаяся на моральном авторитете и традициях. Свою полноту публичная власть приобретает в государстве, где она опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной государственной властью, которая одновременно законодательствовала, управляла, судила. Резкое увеличение объема управленческой деятельности связано с возникновением государства, увеличением количества управляемых, размеров подчиненных территорий, ростом разделения труда и другими факторами развития человеческого общества. Высшей власти (магистру, султану, императору, народному вече) потребовались министры, визири и другие служилые люди - администраторы, чтобы они выполняли волю высшей власти. Министр, губернатор и другие администраторы - это люди, которые служат высшей государственной власти, претворяют ее решения в жизнь. А для этого они наделяются властью, которая называется административной, то есть властью, находящейся в подчинении высшей власти. Нетрудно увидеть различия между властью монарха, магистра («великого магистра ордена») и министров его, наделенных им же властью, слуг. Высшее руководство опирается на своих администраторов, на администрацию.
Французский ученый Р. Драго дает такое определение администрации: «Администрация - совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов... Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами».
1. Первый признак административной власти - ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти.
2. Второй признак - ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Административная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.
Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них - имуществом и общественными процессами.
3. Административная деятельность - это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление, развитие.
4. Административная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры). Универсализм этой власти проявляется и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.). Как композитор из существующего разнообразия звуков создает мелодию (хорошую или не очень), так и администраторы, используя существующие способы воздействия на волю людей, создают организованность, порядок в обществе (хороший или не очень).
Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны, руководит многими предприятиями, учреждениями и в то же время создает условия для того, чтобы в обществе действовали муниципальные, общественные, частные механизмы саморегуляции.
5. Существенный признак административной власти - наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов - правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. По существу, только она наделяет конкретных субъектов правами, выделяет им ресурсы, осуществляет правоприменительное правонаделение.
6. Ведая огромными ресурсами, государственная администрация непосредственно их не использует, она не производит продукцию, не лечит, не учит. Она распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др.
Административная власть - это исполнительно-распорядительная власть, в процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений - административных актов (о выделении, приеме, призыве, поощрении, наложении взысканий и др.).
7. В непосредственном ведении государственной администрации находятся вооруженные силы, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке -важная черта административной власти.
8. Названные выше признаки содержания государственной административной власти - универсальность, принудительность, организующий характер - детерминируют ее организационную форму - единую, большую по объему, иерархически построенную государственную администрацию. Единство многоуровневой административной машины - важнейшая основа единства государства.
Известно, что и законодательная, и судебная власти не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей, административная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.
9. Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют большого количества работников аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся административной деятельностью, намного превосходит общее число работников всех иных государственных органов вместе взятых. Реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда. Основная фигура в администрации - чиновник. Административная власть -власть чиновников.
Как соотносятся близкие по содержанию понятия «административная власть» и «исполнительная власть»? Исполнительная власть - это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества.
Мировой опыт свидетельствует о том, что административная власть всегда стремится к расширению своего влияния, своих полномочий, своего аппарата, числа чиновников. Ее бесконтрольность влечет бюрократизацию общества, коррупцию, административный произвол. Поэтому при последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, профессиональная иерархическая административная власть приобретает два новых признака: она становится подзаконной и подконтрольной.
10. Административная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты (даже указы Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия администрации не могут противоречить закону, являются его исполнением. Поэтому органы называют исполнительными, а власть - исполнительной.
Конечно, администрация всегда служила высшей власти, исполняла ее веления, подчинялась ей. В правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону. Она исполняет не акты монархов, а законы, то есть она становится подзаконной.
11. В условиях правового государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего, контроль одних чиновников за другими.
В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламенты, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей.
Уровень подконтрольности государственной администрации резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение информации, многопартийности и др.
Лучшему пониманию признака подконтрольности помогает постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области от 10 декабря 1997 года. В постановлении сказано:
Обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей...
...Не установив исчерпывающим образом компетенции областной Думы применительно к осуществлению контроля за деятельностью Администрации области, Устав тем самым создает условия для произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы и фактически устанавливает подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти области областной Думе в качестве общего принципа их отношений, что противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, поскольку лишает Администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Подводя итог всему сказанному выше в этом параграфе, следует перечислить все основные признаки исполнительной власти:
вторичность, зависимость от высшей власти;
организующий характер деятельности;
систематически, постоянно осуществляемая организация;
универсальная организационная деятельность;
предметный, непосредственный характер организационной деятельности;
исполнительно-распорядительный характер деятельности;
принудительность;
ее субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация;
это власть, которую осуществляет большое число служащих, власть администраторов, чиновников;
это власть подзаконная;
это власть подконтрольная.
Первые девять признаков свойственны административной власти вообще, а последние два принадлежат только ее зрелой разновидности - исполнительной власти правового государства.
В России начато создание правового государства, а значит, и преобразование административной власти в исполнительную. Конституция Российской Федерации назвала эту власть исполнительной, но необходимо еще много сделать, чтобы не только по названию, но и по содержанию она стала государственной исполнительной властью.
Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 4.
Современный словарь иностранных слов. СПб., 1994. С. 22. См. также: Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 17.
«Власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих». Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право. М., 1997. С. 6
Большой интерес представляют и другие признаки власти: ее социальная обусловленность, содержание и др. В ней можно выделить политический, психологический, юридический и Другие аспекты.
Там, где возникают крупные постоянно действующие социальные организации, появляется администрация, административная власть. В этом параграфе рассматривается государственная административная власть, рядом с которой существуют муниципальная, частная администрации и их административная власть.
Драго Р. Административная наука. M. 1982. С. 5, 6.
«В состав исполнительной власти входит право издавать во исполнение закона распоряжения и предписания, прибегая в случае неповиновения или сопротивления к принуждению Таким образом, исполнительная власть распадается на распорядительную власть и принудительную». (Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. М., 1891. С. 81).
СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5877

Демьян Николаевич Бахрах (30 октября 1930, Пермь) - советский и российский юрист, специалист в области государственного, административного права. Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного права и советского строительства (1972-1979) Пермского университета, заведующий кафедрой административного права Свердловского юридического института (1979-2000), ректор (1993-2000) Уральского института экономики, управления и права.

Заслуженный деятель науки Российской Федерации (1999). Первый председатель совета ректоров негосударственных вузов Екатеринбурга (1994).

Биография

Демьян Николаевич Бахрах окончил юридический факультет Пермского университета в июне 1955 года.

В 1958-1962 годах обучался заочно в аспирантуре Всесоюзного юридического заочного института. Под руководством профессора Я. Н. Уманского подготовил и в 1963 году защитил на юридическом факультете ЛГУ кандидатскую диссертацию «Право запроса депутата местного совета в СССР».

После нескольких лет практической работы в 1962 году был принят старшим преподавателем на кафедру государственного права Пермского университета. В 1966 году стал доцентом.

В 1972 году защитил диссертацию «Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития» (Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства), став первым выпускником юридического факультета Пермского университета, получившим степень доктора юридических наук.

В 1972-1979 годах заведовал кафедрой государственного права и советского строительства Пермского университета.

В 1979-2000 годах - заведующий кафедрой административного права Свердловского юридического института (с 1992 - Уральская государственная юридическая академия, с 2014 года - Уральский государственный юридический университет), затем работал там же в должности профессора.

В 1992 году стал одним из учредителей Уральского института экономики, управления и права (УИЭУиП).

В 1993-2000 годах - ректор, позднее - проректор по научной работе УИЭУиП. В 1994 году избран председателем Совета ректоров негосударственных вузов Екатеринбурга. В настоящее время - профессор кафедры административного права УИЭУиП.

Дочь - математик и писатель Марина Голубицкая (род. 1957).

Научная работа

В период работы в Пермском университете Д. Н. Бахрах активно занимался научными исследованиями, опубликовал более 50 работ. Они посвящены трем проблемам: правовому статусу советского депутата; административному принуждению (Административная ответственность в СССР. Пермь, 1969; Ответственность за нарушение общественного порядка. М., 1976 и др.); теории социального управления (Основные понятия теории социального управления. Пермь, 1978; Административная юстиция: проблемы и перспективы // Советское государство и право. 1975. № 8; Методы управления // Экономические науки. 1970. № 8; Управленческий цикл // Правоведение. 1974. № 10 и др.).

Большое внимание Д. Н. Бахрах уделял научной работе своих коллег. Он был редактором ряда книг и сборников научных работ (Задержан милицией. Пермь, 1974; Судебная защита прав граждан. Пермь, 1976; Управление промышленностью. Пермь, 1970 и др.). Привлекал молодых коллег к совместному написанию статей, много сил отдавал работе с аспирантами, 15 из которых защитили кандидатские диссертации. В 1975 г. Д. Н. Бахрах подготовил и издал в Пермском университете сборник задач по советскому административному праву.

В течение 5 лет он был председателем бюро университетской организации общества "Знание", в 1973-1975 – секретарем партбюро факультета.

Наиболее весомый вклад им внесен в разработку проблем предмета и источников административного права, системы субъектов административного права РФ, административно-правовых статусов граждан и государственных служащих, форм и методов деятельности государственной администрации, принуждения по административному праву, административно-процессуальной деятельности и административного судопроизводства. Выявил обосновал единство и особые признаки трех видов государственной службы: гражданской, военной и военизированной (правоохранительной). Весомый вклад ученый внес в разработку проблем административно-правового принуждения, оснований административной ответственности, производства по делам об административных правонарушениях.

Опубликовал более 300 научных и учебно-методических работ, 5 монографий, 10 учебников по административному праву, по которым учатся студенты всех юридических факультетов и вузов России. Под руководством профессора Д. Н. Бахраха были подготовлены и защищены 31 кандидатская диссертация; четверо из его аспирантов защитили докторскую диссертацию.

/Статья Демьян Бахрах: «Самое главное для меня – это наука и семья»

Демьян Бахрах: «Самое главное для меня – это наука и семья»

Страницы: 49-53

Сегодня героем нашего рассказа стал выдающийся ученый современности Демьян Николаевич Бахрах, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки, проректор уральского института экономики, управления и права.

Демьян Николаевич, расскажите, пожалуйста, о своем детстве. Как все начиналось? Я имею в виду увлеченность юриспруденцией.

Родился я в Перми 30 октября 1932 года. Когда я был маленьким, мои родители очень часто переезжали с места на место, путешествуя, таким образом, по Уралу. Сначала мы жили в Перми, потом - в городе Щучьем, Курганской области, потом переехали в Челябинск, и, наконец, осели в Кургане. Папа сначала работал журналистом в местной районной газете, а затем - политруком в милиции. Мама всю жизнь проработала фельдшером. Причем, медицинское училище она заканчивала, уже, когда я в школе учился.

Так получилось, что в десятый класс перешел в новой школе, в Кургане. С самого детства очень любил математику и физику. А здесь у меня не сложились отношения с учительницей математики: почему-то она меня невзлюбила. Ну и в результате, когда встал вопрос о выборе профессии, то мой дядя, живший в Перми, написал мне: «У нас открылся юридический факультет, приезжай к нам». Я махнул рукой на математику, собрался и поехал. Глубоких раздумий о выборе жизненного пути почему-то не было.

В 1950 году поступил на юридический факультет Пермского государственного университета. Учился в университете я хорошо: в дипломе у меня только пятерки.

- Наверное, студенческая жизнь была очень насыщенной? Чем Вы любили заниматься помимо учебы?

Конечно, я старался участвовать в общественной жизни университета: был членом бюро комсомола, физруком факультета. Я занимался гимнастикой и в 1954 году даже защищал честь университета на Всесоюзном параде физкультурников в Москве. Занимался в студенческих научных кружках, увлекался в то время философией. Немножко занимался спортом, немножко - театром, играл в шахматы. В общем, как многие студенты: где-то сам участвовал, где-то просто ходил поддержать своих однокурсников. Каких-то особых хобби у меня не было: купаться любил, играть в волейбол (тогда было повальное увлечение волейболом). Пожалуй, самыми впечатляющими и яркими событиями студенческой жизни были смотры художественной самодеятельности. Они всегда вызывали огромный ажиотаж среди студентов. Это было большей честью не просто поболеть, но и выступить за команду факультета.

- А Вы, в каком амплуа выступали?

Я баловался стихами, поэтому читал со сцены свои стихи.

- Вы упомянули о том, что юридический факультет был новым. Были какие-то трудности при обучении?

Это был третий год, когда набирался курс на юридический факультет, но становление факультета все еще шло. Конечно, не было такой серьезной, глубокой правовой подготовки, как в СЮИ. Это я сейчас уже понимаю. Но тем не менее, отношение к учебе было серьезным, и учиться мне очень нравилось. Были и любимые преподаватели, которые запомнились, с которыми длительное время после окончания университета поддерживал связь.

- В наше время студенту не очень просто жить целый месяц на одну стипендию. А как выкручивались Вы?

В то время существенным подспорьем для отличников были именные стипендии Молотова, Сталина. Я получал стипендию имени Молотова. Если размер обычной стипендии был 220 рубля, то я получал 500. Жил я в общежитии, в комнате на семь человек. Это были очень радостные годы. Несколько лет мы жили всемером, у нас была своеобразная коммуна: мы сбрасывались и по очереди готовили. Заниматься я ходил в специальную комнату для занятий в общежитии, или в библиотеку. Именно тогда у меня появилась привычка регулярно посещать зал периодики, просматривать свежие правовые журналы.

В 1955 году закончил университет. И мы с Людмилой, моей однокурсницей и будущей женой, решили ехать в город Кудымкар в Коми-Пермяцком округе.

- А почему именно туда?

Это было совершенно спонтанное решение. Мы совсем ничего не знали о городе, зато там было две вакансии, поэтому мы могли поехать вместе. Меня направили работать заведующим организационно - инструкторским отделом окружного исполкома. Это была по меркам Коми-Пермяцкого округа, довольно почетная должность. Зарплата была достаточно высокой - 880 рублей. Людмила работала секретарем горкома комсомола, получала немножко больше меня. Во всяком случае, нам хватало. В этом плане нам повезло: нам всегда хватало того, сколько мы зарабатывали.

- Не пожалели, что уехали из ставшей уже родной Перми в город, о котором знали только понаслышке?

Нет, Это был очень полезный опыт. Мы приехали: мне помогли найти частную комнатку, 6 кв. метров, Люде - тоже. Вначале жили отдельно, потом поженились. Нам дали комнату, 14 кв. метров, и кухонька была, 2 кв. метра. Современной молодежи, наверное, эти условия показались бы ужасными. Но по тем временам, мы жили вполне нормально.

В Кудымкаре у меня случился конфликт с местной властью. В 1956 году только началась хрущевская оттепель, заговорили о демократии. Я обратил внимание на то, что партийные органы очень часто превышают свои полномочия, принимают решения за местные советы. Например, назначают на должность председателя исполкома, хотя его должны выбирать депутаты на сессии. Я выступил с критикой в журнале «Партийная жизнь» (печатный орган ЦК КПСС). На работе признали мою правоту, но как только подошли очередные выборы - меня мягко попросили уйти. Я остался без работы. Трудовое право в университете у нас вел прокурор Пермской области Михаил Владимирович Яковлев. Он был очень яркой фигурой того времени: ученым, практиком и просто чрезвычайно - умный человеком. Очень многому я смог у него научиться. Я поехал к нему и попросил принять меня на работу. Меня назначили помощником прокурора города Губахи Пермской области. Губаха - город шахтеров, металлургов. Уже в то время было принято постановление правительства о том, чтобы Губаху закрыть и переносить город в другое место, так как экологическая обстановка была удручающей. Приехал работать в 1957 году, оттуда поступал в аспирантуру.

- А у вас не было желания поступать в аспирантуру сразу после окончания учебы в университете?

Дело в том, что на моем родном юридическом факультете еще не было аспирантуры. А желание поехать поступать в аспирантуру тогда четко не оформилось. Кроме того, нужно было отработать три года по распределению. То, что я потом все-таки защитил диссертацию и стал кандидатом наук - это заслуга моего отца. Он все время подгонял меня: «Демьян, поступай в аспирантуру». Но надо сказать, что как только я окончил университет, то сразу начал писать статьи, собирать какие-то правовые материалы. И к моменту, когда я приехал поступать в аспирантуру, в 1958 году, у меня уже было 13 публикаций в центральной прессе. Это мне очень помогло, так как конкурс на кафедру государственного права во Всесоюзном юридическом заочном институте, где я хотел учиться был пять человек на место. Я сдал экзамены на отлично, мои статьи были приняты во внимание и меня приняли. Я учился в аспирантуре заочно и сейчас очень об этом жалею. Задним умом понимаю, что очная аспирантура могла бы дать мне еще больше в научном плане.

- А почему Вы выбрали именно государственное право?

Государственное право заинтересовало меня еще, когда я работал в Кудымкаре. В соответствии с моими должностными обязанностями, я отвечал за работу сельских советов: за регулярное проведение сессий, за выборы депутатов, за работу с жалобами - то есть, по сути, государственным правом я и занимался.

Моим научным руководителем в Москве был заведующий кафедрой государственного права в ВЮЗИ Яков Наумович Уманский. К сожалению, сейчас о нем забыли, а в то время он был видным ученым - конституционалистом.

В 1960 году меня по моей просьбе перевели работать помощником прокурора Ленинского района города Перми. В 1962 году я закончил диссертацию, представил ее на рассмотрение. В то время был такой порядок, что нельзя было защищаться в том ВУЗе, где ты учился в аспирантуре. Я решил ехать защищаться в Ленинград. Почему не в другой московский ВУЗ? Сам не знаю. Очень легко я относился к выбору такого рода.

- А научный руководитель, что вам посоветовал?

Ничего не посоветовал. Он сказал: «Решайте сами». Я совершенно не знал: где защищаться, кого приглашать оппонентом? Послал свои документы на юридический факультет Ленинградского государственного университета. И в этом же году перешел работать преподавателем в свою Альма-матер - на юридический факультет Пермского государственного университета. В феврале 1963 году защитил диссертацию по теме «Право запроса депутата в СССР». Теперь, когда я вижу, как регулируется право запроса в современном законодательстве - душа болит. Мы в этом вопросе находимся где-то на уровне 19 века. Право запроса очень ограничено. Во времена советской власти это право декларировалось, но никто запросы не подавал. А сейчас, при демократии, нужно решение Думы, чтобы запрос элементарно прозвучал на сессии и на него был дан ответ. Если Дума не поддержит, то и запрос не состоится.

После защиты диссертации меня заинтересовала тема административного принуждения в СССР. Почему? Трудно сказать. Это все равно, что спрашивать писателя: почему он написал на эту тему? В 1966 году вышла моя первая монография по административной ответственности. В 1969 году я опубликовал большую книгу по этой же теме. Когда я вышел на защиту докторской диссертации, то у меня было больше 50 публикаций по теме. В мае 1972 году я защитил диссертацию в Москве во ВНИИСЗ - Всесоюзном институте советского законодательства. Сейчас, это - Институт государствоведения и сравнительного правоведения при правительстве РФ. К тому времени, у нас уже росли две дочки, мы занимались их воспитанием. Я продолжал работать в Пермском университете, а в 1974 году возглавил кафедру. Очень активно ездил на различные конференции, семинары, в том числе, и в СЮИ, знал многих свердловских ученых. В 1979 году мне предложили возглавить кафедру государственного и административного права в СЮИ. Я стал серьезно думать о переезде, отчетливо понимая, что если я перееду, то передо мной откроются совершенно новые просторы. В СЮИ работали выдающиеся ученые, перед которыми я всю жизнь преклонялся: Сергей Сергеевич Алексеев, Митрофан Иванович Ковалев, и др. Приезжая на конференции, я видел, что там - настоящее царство ума. И так совпало, что на моей кафедре в Перми подошел срок перевыборов, и я не стал переизбираться. Решено было переезжать в Свердловск.

- Демьян Николаевич, простите за нескромный вопрос: а, сколько Вам было лет?

Мне было 47 лет.

- Как ваша семья отнеслась к таким переменам? Не было страшно бросать налаженную жизнь?

Нет. Мы с женой всегда находили общий язык. Более того, она меня поддержала и укрепила в моем решении. Я считаю, что один из самых счастливых и удачных шагов в моей жизни - переезд в Свердловск. В СЮИ я сразу вышел на другой уровень: преподавания, научной деятельности, и просто общения. Какие-то мелкие бытовые трудности, связанные с переездом меня не пугали. Хотя около двух лет мне пришлось прожить в общежитии, одному, без семьи. Коллеги поражались: взрослый, солидный человек, профессор, живет в общежитии и совершенно спокойно к этому относится! Я же просто купался в лучах той творческой энергии, которая была в институте. Через два года мне дали квартиру, и жена окончательно переехала из Перми ко мне. Девчонки наши были уже взрослые, учились в Москве, поэтому здесь проблем не было.

- Как Вас встретил Свердловск?

Я всем с самого начала говорил: институт лучше, чем факультет, а город немного лучше, чем Пермь. Свердловск - негласная столица Урала. Здесь много различных культурных учреждений, например, Театр музыкальной комедии, который я очень люблю. Я быстро привык к городу. Мне самому не пришлось меняться, подстраиваться: я продолжал работать, как и в Перми, только уже на новом уровне. Здесь я продолжал активно заниматься наукой, публиковаться. Первым, кто защитил докторскую диссертацию на кафедре, которую я возглавлял, был Михаил Иванович Кукушкин. Затем защищался Юра Скуратов. Помню, как в году 1985-86 он приезжал ко мне на дачу с рукописью своей докторской. За годы моей работы у меня защитилось 32 аспиранта. Многие из них уже стали докторами наук, профессорами. Это очень важная часть моей работы, предмет моей гордости. Один из моих любимых аспирантов - Сергей Васильевич Кивалов. Он является учредителем и президентом Одесской национальной юридической академии, занимает пост председателя центральной избирательной комиссии Украины. Вместе с ним мы даже написали учебник по таможенному праву. Я горжусь моим аспирантом Витей Игнатенко. Виктор Васильевич Игнатенко - профессор, заведующий кафедрой Иркутской юридической академии, председатель областной избирательной комиссии. Работа в УрГЮА всегда приносила мне большую радость. В сентябре исполнится 25 лет, как я работаю в Академии.

А как появились мысли о создании своего высшего учебного заведения - Уральского института экономики, управления и права?

Началась перестройка.У меня всегда были мысли, что юридическое образование нужно перестроить. Все юридические ВУЗы, факультеты готовили в то время работников для прокуратуры, судов, милиции. Но хорошие юристы нужны были и отраслям народного хозяйства. Даже государственным органам - прокуратуре, суду - нужны специалисты, знающие экономику. У меня возникла идея: преподавание в юридическом ВУЗе должно включать в себя органичный сплав экономики и права. В 1992 году мы с Дарьей Владимировной Нестеровой (сейчас является ректором института) обсуждали эту идею, нашли общий язык. И через некоторое время она пригласила меня поучаствовать в создании нового института, где мы бы могли воплотить наши задумки в жизнь. Собралась группа единомышленников. Дарья Владимировна - экономист. Она пригласила специалистов по экономике. Я пригласил преподавателей права, профессоров, и в том числе, Марию Яковлевну Кириллову. Мария Яковлевна - легенда юридической науки. Мы очень гордимся тем, что она читает курс гражданского права в нашем институте. Студенты ее очень любят. В соответствии с нашей задумкой, мы увеличили количество часов по курсу гражданского права и ввели дополнительные экономические дисциплины: налоговое дело, бухгалтерский учет и т.д. Все это было ново. Кроме энтузиазма и наших знаний у нас ничего не было. Самой первой проблемой было найти деньги, чтобы дать объявления в газетах: «Появился такой - то институт, мы готовы принять студентов». Когда мы дали объявление - народ пошел, мы смогли арендовать помещение. В 1993 году меня попросили стать ректором института. Мне был 61 год, я никогда не занимал руководящие должности, но решил все-таки согласиться. В течение шести лет я занимал пост ректора: пришлось заниматься самой тяжелой работой - лицензированием, аттестацией...

- Сколько студентов было первоначально?

Вначале было 80, а сейчас - около 5000 студентов. Институту уже 12 лет. Мы обучаем студентов не только в Свердловске (очная, вечерняя и заочная форма обучения), но и в филиалах (очная и заочная форма обучения). В 1994 году меня избрали председателем Совета ректоров негосударственных ВУЗов Екатеринбурга. До 2000 года я был одновременно заведующим кафедрой в УрГЮА и Ректором уральского института экономики, управления и права. Еще в 90-х годах мне удалось написать пять учебников по административному праву: три учебника были изданы в Москве, два - в Свердловске. И, конечно, мне хотелось придумывать и осуществлять какие-то новые научные проекты, но на это нужно было больше свободного времени. В 2000 году мне исполнилось 67 лет, и я принял решение отойти от административной работы, чтобы больше времени посвящать науке. В новом тысячелетии я стал свободным человеком. Хотя, я продолжаю работать на кафедре в УрГЮА, читать лекции и т.д. В своем институте я занимаю должности проректора по науке и председателя правления института: отвечаю за стратегию развития института, внедрение новых идей, разработок.

Сейчас хочу отказаться от должности проректора и больше заниматься теорией права. Недавно я участвовал в качестве одного из соавторов в подготовке нового учебника по административному праву. Он вышел в свет в мае 2004 года. Коллективом авторов написали пособие по административной ответственности: оно только что вышло в Москве. И главное - закончена и опубликована моя монография «Действие норм права во времени». Честно могу сказать: мне уже тесно в рамках административного права, я хочу заниматься и теорией права. Наша теория права, в основном, построена на гражданском и уголовном праве, впитала их достижения. Мне же интересно исследовать ее с точки зрения административиста. В сентябре выйдет моя монография, посвященная исследованию этой проблемы. Сейчас я пишу работу «Вопросы теории права и теории административного права». Планирую завершить ее в этом учебном году. Хотя, времени катастрофически не хватает. Почти каждый год разрабатываю новые спецкурсы для студентов. В этом году буду читать спецкурс, новый не только для меня, но и для России - «Административное судопроизводство».

- Демьян Николаевич, что вы считаете самым главным в вашей жизни?

Научную деятельность и, конечно, мою семью! В 2005 году, если все будет хорошо, мы с женой будем отмечать золотую свадьбу - 50 лет совместной жизни. Мы знаем друг друга с первого сентября 1950 года: учились в одной группе, поехали вместе работать по распределению, а в декабре 1955 года поженились. У нас - две дочери, четыре внучки и один внук. Старшая внучка в этом году закончила УрГЮА. В этом плане, я - очень счастливый человек!

Текст: Мария Бердинских

Все данные, имена и должности публикуются на дату выхода соответствующего номера журнала.

Копирование любых материалов с сайта допускается только при указании на источник с активной ссылкой на сайт

Административное право.

Рецензенты:

Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н.

БЗО Административное право: Учебник для вузов. - 3-е изд., пересмотр, и доп. - М.: Норма, 2007. - 816 с.

ISBN 978-5-468-00053-3 (в пер.)

В учебнике в соответствии с программой учебного курса проанализированы основные институты российского административного права. В третьем издании авторы учли серьезные изменения, произошедшие в последние годы в системе государственного управления, в сфере административного законодательства. Рассматриваются понятие административно-правовых отношений, вопросы государственного управления и исполнительной власти, административно-правовые режимы и др.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, научных работников, служащих органов государственного и муниципального управления.

ISBN 978-5-468-00053-3

Ю. Н. Старилов, 2007 © ООО «Издательство НОРМА», 2007

Бахрах Демьян Николаевич - доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Уральской государственной юридической академии, заслуженный деятель науки РФ: гл. 1 (§ 2), гл. 2 (§ 3), гл. 3 (§ 3-5), гл. 5 (§ 6), гл. 7 (§ 4, 6-11) гл. 8, гл. 10 (§ 5 - военная и правоохранительная служба), гл. 15 (§ 3-5), гл. 16, гл. 17 (§ 1-4), гл. 18 (§ 1-5, 7, 8), гл 19 (§ 1, 2, 9), гл. 20 (§ 1-4), гл. 22, 23, гл. 28 (§ 4-10), гл. 29 (§ 1-3, 5, 9);

Россинский Борис Вульфович - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, заслуженный юрист РФ: гл. 7 (§ 1-3, 5), гл. 11, гл. 17 (§ 5, 6), гл. 18 (§ 6), гл. 19 (§ 3-8), гл. 20 (§ 5), гл. 21, гл. 24-27, гл. 28 (§ 1-3), гл. 29 (§ 4, 6, 7);

Старилов Юрий Николаевич - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета: гл. 1 (§ 1, 3-8), гл. 2 (§ 1, 2, 4, 5), гл. 3 (§ 1, 2, 6), гл. 4, гл. 5 (§ 1-5), гл. 6, гл. 9, гл. 10 (§ 1-4, § 5 - государственная гражданская служба, § 6-11), гл. 12-14, гл. 15 (§ 1, 2), гл. 29 (§ 8), гл. 30.

Предисловие 15

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть, административное право

Глава 1. Государственное управление 19

§ 1. Понятие, содержание и виды управления 19

§ 2. Социальное управление 22

§ 3. Теория управления и теория административного права...26

§ 4. Понятие государственного управления 29

§ 5. Признаки государственного управления 33

§ 6. Виды государственного управления 35

§ 7. Функции государственного управления 38

§ 8. Исполнительная власть и государственное управление...43

Глава 2. Исполнительная власть 4

§ 1. Основные подходы к изучению

административно-правовой теории 44

§ 2. Принцип разделения властей 46

§ 3. Признаки исполнительной власти50

§ 4. Функции исполнительной власти 53

§ 5. Субъекты исполнительной власти 54

Глава 3. Административное право как отрасль права.

Предмет и метод административного права 56

§ 1. Публичное право и административное право56

§ 2. Административное право и частное право 58

§ 3. Предмет административного права 63

§ 4. Метод административно-правового регулирования 67

§ 5. Система административного права70

§ 6. Взаимосвязь и разграничение административного права

и иных отраслей права 73

Глава 4. Наука административного права 78

§ 1. Наука об управлении 78

§ 2. Административное право как наука 79

§ 3. Административно-правовая политика 81

§ 4. История развития административно-правовой науки 82

Глава 5. Нормы административного права и административно-правовые отношения. Источники административного права 101

§ 1. Система административно-правового регулирования.....101

§ 2. Нормы административного права 103

§ 3. Структура административно-правовых норм 107

§ 4. Реализация и действие административно-правовых

§ 5. Административно-правовые отношения 109

§ 6. Источники административного права 120

Раздел V. Административное принуждение,административное правонарушение

Раздел VI. Административно-процессуальное право.

Список сокращений

АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской

Федерации

БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской

Федерации

ГсК РФ - Градостроительный кодекс Российской Федерации КоАП РСФСР - Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

МРОТ - минимальный размер оплаты труда НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации СК РФ - Семейный кодекс Российской Федерации ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации ТмК РФ - Таможенный кодекс Российской Федерации УИК РФ - Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации

УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации

Раздел I

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.

Административное право.

УДК 342.9(075.8) ББК 67.401я73 БЗО

Рецензенты:

кафедра административного и муниципального права Саратовской государственной академии права (заведующий кафедрой доктор юридических наук, профессор Н. М. Конин);

доктор юридических наук, профессор И. Ш. Килясханов.

Возможно, будет полезно почитать: