Новая муниципальная реформа: аргументы за. Реформа местного самоуправления в россии - особенности, требования и последствия

В России дан старт большой реформе местного самоуправления (МСУ). Депутаты Государственной думы приступают к первому чтению законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». И это лишь первый шаг, направленный на системное преобразование самого института МСУ.

Из-за нежелания углубляться в проблему для большинства журналистов и политиков суть законопроекта ограничилась решением «отменить прямые выборы глав некоторых муниципальных образований - районов и городов». Однако механизм, заложенный в документе, гораздо сложнее; он преследует отнюдь не политические, а хозяйственные задачи. Авторы проекта закона считают необходимым максимально приблизить городскую и районную власть к избирателю и его запросам, а также дать регионам возможность эффективнее управлять развитием малых территорий.

Новая повестка дня требует от органов местного самоуправления не только простого исполнения функций по обслуживанию населения, но и большей инициативы, направленной на развитие территорий. Этот тот случай, когда глобальная цель - экономический рост страны - начинается с «малых» инициатив в районе, поселке, городе. Под эти задачи эксперты МСУ ожидают и дальнейших шагов законодателей: бюджетной и налоговой реформ, чтобы наконец наполнить деньгами муниципалитеты; расширения полномочий под обновленную финансовую базу; создания стимулов для развития локальных территорий, межмуниципальных связей, точек роста.

Для продолжения системной реформы МСУ есть все предпосылки. Эта тема стала важнейшим объектом государственной политики еще осенью. Внимание к проблемам «самой близкой к людям власти» президент Владимир Путин привлек в Послании к Федеральному собранию. На ежегодных съездах муниципальных образований он гость нередкий, а поток жалоб муниципалов не иссякает. После осеннего форума терпение президента подошло к концу, и отраслевым экспертам была дана команда фундаментально подойти к проблеме МСУ. И вот результат.

Предсказуемые тирады «о сворачивании демократических процессов в связи с опасением партии “Единая Россия” потерять власть в регионах» дополнились весьма резонными соображениями: последняя реформа МСУ прошла совсем недавно, с 2003 по 2009 год. Так ли велика необходимость нового передела законодательства? Есть все основания полагать, что да. За последние десять лет в основной профильный документ внесли 84 поправки, а это лоскутное одеяло - главный регулятор жизни для сотен тысяч муниципалов. В то же время появились десятки законов в области устройства органов региональной власти, в бюджетной и налоговой сферах, в сфере земельных отношений, которые не только не были никак синхронизированы с системой МСУ, но и просто противоречили базовым принципам ее устройства.

Сегодня местное самоуправление вписано в вертикаль государственной власти, будучи выборным исполнителем государственных функций и лишь в малой степени реализуя запросы населения - своих избирателей. Кстати, в мире больше распространен термин «пирамида власти», основанием которой обычно

Местное самоуправление - это такая организация действий в государстве, при которой население занимается вопросами местного значения, исходя из своих интересов. Существование правового демократического государства невозможно при отсутствии реформ местного самоуправления.

В становлении Российского государства немалую роль сыграли реформы, которые коснулись местных органов.

В статье подробно разберем ключевые реформы органов местного самоуправления в России, их специфику и значимость.

Реформы эпохи Петра Великого

Предпосылки реформ:

• Во время Великого Посольства Петр I воочию увидел европейскую систему органов администрации и взял ее за основу будущих изменений.
• Старая система сдерживала развитие экономики.
• Необходимо было укрепление вертикалей власти, чтобы предотвратить бунты.
• Шла Северная война со Швецией, и нужно было снабжать армию за счет налогов.

Петр Великий создал 2 основные реформы местного самоуправления: губернскую и городскую.

Губернская реформа Петра I

Первый этап губернской реформы начался в 1708 году и делил государство на губернии. Это было сделано для того, чтобы налоги с каждой губернии могли содержать армию и флот.

Второй этап начался после войны - 7 декабря 1718 года было утверждено создание провинций, которые делились на дистрикты.

Петр I назначал губернаторов, которые полностью управляли губерниями. Администрация и воеводы назначались Сенатом, а подчинялись коллегиям. Воевода был главой провинции.

Городская реформа Петра I

• Население городских посадов в крупных городах подчинялось магистратам, в мелких - ратушам.
• Магистрат ведал полицией, судом, управлял городским хозяйством.
• Магистраты и ратуши находились в подчинении у Главного магистрата и Камер-коллегий.
• Магистрат не отменял избираемых властей, а был выше них.

Сложившаяся система была достаточно устойчивой, изменения в нее вносились редко.

Общество до реформы Александра II

Вторым реформатором в сфере местного самоуправления был Александр II.

После поражения в Крымской войне стало очевидно, что Россия значительно отстает от стран Запада почти во всех сферах: в экономике, в военной подготовке, в политике и в социальном строе государства. Все эти факторы влияли не только на мощь империи, но и на жизнь всех слоев населения. Политологи и ученые того времени прекрасно понимали несовершенство устоев самодержавного управления. Общество было не просто неоднородным, а была огромная пропасть между низшими и высшими слоями.

Класс дворянства делился на богатых представителей, средних и бедных. У более чем 90 % дворян не было в подчинении крепостных крестьян. Обычно дворяне работали на государственных должностях и были напрямую зависимы от государства. Те, кто имел в собственности большие участки земли, соответственно, владели и множеством крепостных крестьян в подчинении. Поэтому даже среди дворян сложилось очень неоднозначное отношение к отмене крепостного права.

Крепостные крестьяне не имели никаких гражданских прав, их жизнь была самой настоящей рабской жизнью. Крепостные крестьяне делились на 2 группы:

• Оброчные крестьяне - состояли в сельской общине, платили повинность своему помещику, при этом могли наниматься в качестве рабочей силы в городах. Основная масса оброчных крестьян была сконцентрирована в центральной России.
• Барщинные крестьяне - их так назвали потому, как они трудились на помещичьих землях и платили барщину. Такая система была распространена на юге России.

Предпосылки реформы

В XIX веке произошло событие, которое оставило глубокий след в истории Российского государства, крепостное право было отменено. Об этом и пойдет речь.

К середине XIX века возник диссонанс между развитием крепостного права и формированием капиталистического строя. Эти два фактора никак не могли сосуществовать, поэтому нужно было было что-то менять в социальном укладе.

1. Промышленность росла быстрыми темпами, технологии производства становились сложнее. Крепостные крестьяне в качестве рабочих на станках были совершенно неприменимы, порой они их ломали специально.
2. Возникла потребность в постоянной рабочей силе на заводах, при этом рабочие должны были быть квалифицированными.
3. После Крымской войны для всего мира и для самой России стала очевидна отсталость страны от стран Запада. Российская самодержавная власть подверглась резкой критике со стороны европейских политологов.

Ввиду этих обстоятельств Александр II не хотел проводить реформу самостоятельно, а решил пойти по западному пути - создать специальный комитет.

В 1857 году был создан Секретный комитет (население страны не знало о его существовании). 20 ноября того же года был создан респрикт, который утвердил Александр II, в нем от каждой губернии выбирали комитеты дворян, которые должны были принимать участие в создании реформы.

В ходе обсуждений выявилась основная проблема: отпустить крестьян без земли или выделить надел? Дворяне, которые не имели земель во владении, хотели освободить крестьян с землей, помещики же были категорически против этого. Компромисс был следующий: освободить крестьян с малым количеством земли за денежный выкуп.

Реформа 1861 года об отмене крепостного права была проведена, затем для дальнейшего совершенствования государства необходимо было провести реформы местного самоуправления.

Реорганизация системы государственного управления

Отмена крепостного права вызвала потребность в проведении следующих реформ:

• земская реформа;
• городская реформа;
• реформа судопроизводства;
• реформа армии и флота;
• реформа в сфере образования.

Эти реформы проводились не все сразу, а последовательно.

Земская реформа Александра II

В 1864 году была проведена первая земская реформа местного самоуправления. 1 января было издано и утверждено царем "Положение о губернских и уездных земских учреждениях".

В соответствии с положением в уездах и губерниях создавались:

• органы исполнительной власти - уездные и губернские управы;
• органы распорядительной власти - уездные и губернские земские собрания.

Оба вида органов местного самоуправления избирались сроком на 3 года.

Выборы проводили на основе имущественного ценза. Избирателей делили на три курии:

1. Уездные землевладельцы, которые имели в собственности не меньше 200 десятин земли или недвижимое имущество суммой не меньше 15 тысяч рублей. Эту категорию представляли дворяне-помещики и торговые буржуа.
2. Городские избиратели - купцы трех гильдий, обладатели недвижимости в городе, обладатели торговых или фабричных предприятий.
3. Выборные избиратели от сельских сообществ - по этой курии выборы были многоступенчатыми, не предполагали существования имущественного ценза. Сельский сход отбирал уполномоченных на волостной сход, волостной сход выбирал выборщиков, затем выборщики выбирали гласных уездного земского собрания. Эта курия была создана правительством для того, чтобы в земствах могли присутствовать богатые и надежные из крестьян.

В реформе местного самоуправления 1864 года земства выполняли функции культурно-хозяйственной деятельности: организовывали медицинскую помощь в селе, занимались школами, вели статистические данные, занимались почтовыми работами. Для всех этих работ земства нанимали рабочих, врачей, учителей, воспитателей и других.

Для финансирования этой деятельности существовали земские сборы, которые составляли 1 % с доходов земель и промышленных предприятий.

При большом количестве полномочий деятельность земств была достаточно ограничена: земства не могли вмешиваться в политические дела. Председатели земств были зависимы от распоряжений и приказов губернатора. Губернатор и министр внутренних дел могли вмешиваться в любые вопросы, решаемые земствами, и даже изменять решения председателей.

Несмотря на это, земства в реформе местного самоуправления усилили активность населения в общественных вопросах.

Городская реформа Александра II

Согласно городской реформе местного самоуправления основали распорядительный орган - городскую думу, которая избиралась сроком на 4 года. Городская дума избирала на этот же срок городскую управу. Во главе городской управы стоял городской глава.

Избираться в органы городского самоуправления могли только представители сильного пола от 25 лет, имевшие во владении имущество. Избирателей делили на три курии.

Судебная реформа Александра II

20 ноября 1864 года царем были утверждены новые судебные уставы, именно тогда ввелись совершенно иные принципы судопроизводства. Теперь деятельность суда не зависела от местной администрации, действовал принцип несменяемости судей и следователей, все граждане были равны перед законом, процесс стал гласным.

Суд делился на коронный и мировой. Эта система была скопирована с европейских судов, что ставило российское судопроизводство в один ряд с мировыми судами.

Высшим судебным органом был Сенат, который обладал правом апелляции, его решения были обязательными для Окружной судебной палаты - суда нижней инстанции. Ключевое звено в судопроизводстве - Окружной губернский суд, который занимался процессами на местном уровне.

Мелкие уголовные процессы в городах разбирались в Мировом суде, состоявшем только лишь из судьи.

Судебная реформа решила вопрос с телесными наказаниями: их отменили, исключение составлял лишь Волостной крестьянский суд.

Военная реформа Александра II

Военной реформой занимался Д. А. Милютин, занимавший пост военного министра. Военные нововведения проводились по трем направлениям:

1. Процесс обучения в военных учебных заведениях делился на три ступени: сначала студенты поступали военную гимназию, затем оттуда могли пойти в военное училище, а затем для получения высшего образования в военную академию.
2. Новая система укомплектования армии - территорию страны разделили на 15 военных округов, установили общую воинскую повинность (с 1874 г.), которая касалась мужчин, достигших 20 лет, срок службы был равен 15 годам.
3. Армию перевооружили - поступило нарезное оружие вместо гладкоствольного. Началось укрепление парового флота армии.

Реформа образования Александра II

1. Реформа начального образования. Появилось право открывать начальные учебные заведения как государственным органам, так и частным лицам. Программа обучения включала в себя обучение чтению, арифметике и письму. Также изучалось церковное пение.
2. Реформа среднего образования. В 1864 году утвержден "Устав гимназий и прогимназий". Гимназии были классическими и реальными, срок обучения составлял 7 лет. Классические гимназии изучали гуманитарные науки, а реальные - математические дисциплины. Прогимназии - четырехклассные заведения, их выпускники могли начать обучение в классической гимназии с 5-го класса.
3. Реформа высшего образования. В 1863 году создали Университетский устав, согласно которому в университетах организовали 4 факультета: математический, юридический, исторический и медицинский.

Итоги реформ Александра II

Реформы середины XIX века называют "великими реформами", потому как они затронули все сферы жизни: экономику, местное самоуправление, армию и образовательные институты. Именно Александр II положил основу развития капиталистического общество в России. Суть реформ местного самоуправления была в достижении уровня развития стран Запада.

Изменения в разных сферах не затронули политическую структуру: государственная система не изменилась, принципы управления остались без изменений. Политический режим и форма правления также не подверглись нововведениям.

В результате реформ местного самоуправления социальные отношения все равно остались на уровне феодальной эпохи, это основной диссонанс реформ середины XIX века.

Реформы в Российской Федерации

Реформы местного самоуправления в РФ также имеют место.

Новой Конституции РФ (1993 г.) признано существование местных органов самоуправления на законодательном уровне. Конституция выделила органы местного самоуправления как самостоятельную единицу проведения власти.

6 октября 2003 года принят федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", который установил новые принципы организации управления на местах. Эти реформы местного самоуправления в России действуют по сей день.

Реформирование местного самоуправления предполагает качественное преобразование всей её системы, так как с 1 января 2009 г. вступил в полную силу Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако современный исторический этап развития местного самоуправления в России своеобразен и противоречив. Ряд специалистов, экспертов, исследователей (Т.Ф. Колкнева, Э. Маркварт) отмечают, что ни одна из провозглашенных главных целей реформы местного самоуправления по существу не была достигнута 1 .

Первая цель – четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Многочисленные поправки в 131-й Закон расширили сферы пересечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также полномочия муниципальных районов и поселений. Создалась ситуация, в которой по ряду сфер практически невозможно определить, кто, за что и в какой мере отвечает.

Вторая цель – приведение экономической (имущественной и финансовой) базы муниципальных образований в соответствие с объемами полномочий. Очевидно, что никакого соответствия на деле нет. Несмотря на существенное увеличение финансовой поддержкой муниципальных образований за счет приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ, главные проблемы финансового обеспечения местного самоуправления остаются нерешенными. Не решены также вопросы муниципальной собственности на землю, в субъектах РФ продолжается курс на ограничение состава муниципального имущества и сокращение имущественных доходов муниципалитетов.

Третья цель – приближение муниципальной власти к населению. В сельской местности эта задача решена хотя бы формально – поселенческие органы местного самоуправления созданы и действительно стали ближе к населению, но их нищенская экономическая база только дискредитирует этот уровень власти. В городах же, особенно в крупных, имеющих пригородные поселки, ситуация явно ухудшилась.

Таким образом, реальные результаты муниципальной реформы оказались отличными от провозглашенных целей. Система местного самоуправления в полной мере еще не заработала.

Важнейший вопрос государственной политики – формирование правовой базы местного самоуправления. Сегодня она характеризуется серией непрерывных изменений. За период после принятия 131-го Закона в него было внесено более 200 изменений и дополнений, для чего принято около 30 Федеральных законов.

Те изменения, которые уже были внесены, сыграли положительную роль, но некоторые пошли явно во вред. Изменения в федеральном законодательстве, например, расширили полномочия органов местного самоуправления в сфере градорегулирования, что можно только приветствовать. В сфере же безопасности, например, это не всегда обоснованно. В частности, на органы местного самоуправления возложено создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) формирований; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений. Какого-либо целевого финансирования этих капиталоемких видов деятельности не предусмотрено. В то же время в ряде важнейших вопросов социальной политики, затрагивающих интересы населения, компетенция местных органов в 131-м Законе и последующих изменениях в нем была существенно сужена.

Проведенный сравнительный анализ позволяет сделать следующие выводы:

1. Из перечня вопросов местного значения в 131-м Законе были исключены вопросы социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых групп населения, которые традиционно, на протяжении многих лет были функцией местной власти. Никто лучше органов местного самоуправления не может справиться с этой задачей, дойти до конкретных нужд каждого отдельного человека, использовать резерв общественного участия и общественной поддержки социально незащищенных групп населения.

2. В законе изъяты из перечня вопросов местного значения вопросы опеки и попечительства, хотя сохранено право органов местного самоуправления на участие в решении этих вопросов за счет собственных бюджетных средств.

3. Из полномочий местного самоуправления в 131-м Законе исчезло участие органов местного самоуправления в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений на своих территориях. Местная власть не может уйти от этих вопросов и вынуждена заниматься ими на самодеятельных началах.

4. Из перечня вопросов местного значения исключены и переданы субъектам РФ вопросы расчета жилищных субсидий и организация их предоставления. И здесь никто лучше муниципальной власти не может дойти до проблем каждой семьи.

По сути, все перечисленные вопросы действительно являются вопросами не местного, а государственного значения и должны законодательно регулироваться и финансироваться государством. Но их исполнение на местах, исходя из принципа субсидиарности, целесообразно возложить на органы местного самоуправления как на власть, наиболее близкую к гражданам и лучше знающую местные проблемы и нужды.

В 131-й Закон была внесена сомнительная поправка, согласно которой органы местного самоуправления могут (но не обязаны) за свои деньги участвовать в осуществлении не переданных им отдельных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами. Эта поправка позволяет в отраслевых федеральных законах предусматривать «безобидные» пункты об участии органов местного самоуправления в исполнении множества государственных полномочий. По сути, органы местного самоуправления сегодня вынуждены тратить крайне ограниченные средства своих бюджетов на решение вопросов государственного значения, т.е. финансово помогать государству.

В результате внедрения перечисленных «новаций» местная власть существенно ослаблена 1 .

Особо следует остановиться на вопросах финансирования местного самоуправления (МСУ) на современном этапе. Финансовая необеспеченность местного самоуправления сегодня очевидна. Укрепление финансовой самостоятельности местного самоуправления является самой главной проблемой в его развитии. Многочисленные предложения муниципального сообщества по увеличению доли местных бюджетов в распределении части доходов пока не дали результатов, хотя обещаний со всех уровней федеральной власти было немало. В то же время значительно возросло государственное финансирование муниципальных органов по линии приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ. Усиливается оснащение современным оборудованием муниципальных медицинских и образовательных учреждений. Серьезные сдвиги происходят в государственном финансировании жилищного строительства и капитальном ремонте жилищного фонда. По отдельным федеральным программам софинансируется строительство городских дорог и объектов инженерной инфраструктуры. Узаконено участие региональных бюджетов в расходах на подготовку муниципальных кадров.

Положительные результаты этих мер бесспорны. Однако программно-целевое финансирование отдельных мероприятий, при всей его важности, должно дополнять, но не подменять базовые источники формирования собственных доходов местных бюджетов. Подобная подмена не согласуется с концепцией нормативного финансирования местного самоуправления, провозглашенной в 131-м Законе. Сущность этой концепции состоит в установлении для каждого муниципального образования расчетного (критериального) уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя.

В большинстве субъектов РФ критериальный уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований законодательно не определяется. Субъекты РФ выстроили свою финансовую политику так, что практически все муниципальные образования, даже высокодоходные, стали получать дотации из региональных бюджетов. Эти дотации используются как инструмент неявного внешнего управления деятельностью органов местного самоуправления. В ряде субъектов РФ отсутствуют местные финансовые органы в городских округах и муниципальных районах, а их полномочия исполняют на основе «добровольных» соглашений территориальные подразделения финансового органа региональной администрации.

Наибольшая острота финансовых проблем имеет место в малых поселениях. Их основные налоговые источники – земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые собираются крайне неудовлетворительно. В большинстве субъектов РФ муниципальные районы изъяли у поселений полномочия по распоряжению земельными ресурсами вместе с соответствующей налоговой базой. Формирование и государственная регистрация земельных участков, без чего не возникает база для взимания земельного налога, требует неподъемных затрат. Занижена оценка имущества физических лиц, более половины их владельцев подпадает под различные льготы, многие «ускользают» от регистрации своего имущества, например, под предлогом того, что строительство объекта еще не завершено.

Вопросы земельно-имущественной базы местного самоуправления являются особо острыми. До настоящего времени не произведено разграничение основной части земельных участков между уровнями публичной власти, вследствие чего органы местного самоуправления лишены возможности эффективно управлять землями, особенно городскими. Пассивность государства в этом вопросе труднообъяснима. Было бы вполне достаточно нормы, согласно которой органы местного самоуправления столичных городов по заявкам органов государственной власти резервировали земельные участки для их нужд.

Состав муниципального имущества определен 131-м Законом на основе идеологической концепции максимального отхода всех уровней публичной власти от хозяйственной деятельности. Безусловно, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления должна быть ограничена. Однако параметры этого ограничения были определены в 131-м Законе принципиально неверно. Как представляется, предметом законодательного регулирования может быть только ограничение на виды хозяйственной деятельности местного самоуправления, но не на состав имущества.

К сдаче в аренду муниципальных нежилых помещений и общественных зданий, с помощью которых решаются вопросы местного значения в малоконкурентных сферах, и к получению соответствующих рентных доходов следует относиться не как к коммерческой, а как к градорегулирующей деятельности. Это не нарушение конкурентных принципов, а средство создания условий для социально значимого бизнеса, особенно малого (торговля социально важными товарами, бытовые услуги, почтовая связь и др.).

Актуальными остаются вопросы автономии органов местного самоуправления. С самого начала муниципальной реформы не прекращаются, а в последние годы усиливаются попытки встраивания органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Ограничение автономии местного самоуправления осуществляется, как уже отмечалось, через сокращение удельного веса собственных доходов местных бюджетов и увеличение доли целевых трансфертов, искусственное превращение практически всех муниципальных образований в дотационные, а также через сужение прав управления городскими землями в столичных городах и ограничение состава муниципального имущества.

В последнее время основное давление со стороны субъектов РФ осуществляется по линии пересмотра уставов муниципальных образований с целью замены глав муниципальных образований, избираемых населением и пользующихся его доверием (независимо от того, возглавляет местную администрацию глава или представительный орган), на «слабых», избираемых депутатами из своего состава. Такого главу легко освободить от занимаемой должности в любой момент простым голосованием депутатского корпуса. В этом случае реальная власть переходит к нанимаемым по контракту главам администраций, на выбор которых органы государственной власти субъектов РФ могут оказывать определяющее влияние. Этот процесс принял массовый характер. Многочисленные гражданские акции против пересмотра уставов в лучшем случае игнорируются, а судебные процессы, как правило, проигрываются с помощью нашей, также справедливо критикуемой, судебной системы.

Из вышесказанного можно сделать вывод: внятная политика государства по отношению к местному самоуправлению на сегодня еще не сформирована и явно видна тенденция на его фактическое огосударствление. Современная государственная политика должна быть нацелена на активизацию потенциала, воли и энергии местных сообществ, что возможно лишь при высокой степени их самостоятельности в решении вопросов местного значения, в том числе в экономической и финансовой сфере. Такую политику надо вырабатывать, научно обосновывать и законодательно закреплять.

Однако органы местного самоуправления не должны пассивно ждать, когда будет сформулирована эта политика. Перед ними стоят большие и сложные задачи. Главная из них – перенос акцента на развитие человеческого потенциала (человеческого капитала) местных сообществ путем создания благоприятной среды обитания в каждом населенном пункте, расширения номенклатуры и повышения качества муниципальных услуг во всех сферах деятельности. Для этого потребуется приращение и эффективное использование всех местных ресурсов, всемерная поддержка развития бизнеса на муниципальных территориях, в т.ч. малого и инновационного бизнеса, активизация всех форм участия населения в решении вопросов местной жизни, повышение эффективности работы самих органов местного самоуправления 1 .

Решение перечисленных задач требует не командования, а тесного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках ясно обозначенной государственной политики, при четком разграничении сфер компетенции, соответствующем ресурсном обеспечении и укреплении самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

• 1.1 Сущность, цель, этапы реформы местного самоуправления
• 1.2 Методы реализации муниципальной реформы

1. Теоретико-методологические основы реформирования местного самоуправления в РФ

1.1 Сущность, цель, этапы реформы местного самоуправления

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не была проведена в жизнь.

После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единство системы советов как органов государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось.

К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" (1990), Закон РСФСР "О местном самоуправлении" (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.

В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В силу исторических причин процесс формирования системы местного самоуправления в современной России отличался высокой степенью хаотичности и стихийности. Федеральный закон 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не смог исчерпывающим образом обеспечить четкого построения системы местного самоуправления.

Надежды на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты Российской Федерации своим законодательством уточнят контуры местной власти и создадут необходимые предпосылки для её эффективной деятельности, не оправдались, да и не могли оправдаться в связи с развернувшейся на местах серьезной борьбой за ресурсы и полномочия.

Многообразие в построении территориальных основ местного самоуправления было обусловлено свободой законотворчества субъектов Федерации в этом вопросе, поскольку регламентация этих правоотношений была отнесена именно к их компетенции. В результате появились муниципальные образования, созданные и в городах с миллионным населением и в деревнях с численностью жителей в несколько сотен или даже десятков человек. В конце 2003 года в Российской Федерации было юридически оформлено 11566 муниципальных образований, из них: городов - 579, поселков городского типа - 448, районов - 1588, сельских округов и сельсоветов - 8644, городских районов - 297.

Неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления в отрыве от решаемых задач стали тормозом не только решения острейших социальных проблем населения, оказавшегося волей судьбы жителями муниципальных образований, но и собственных задач местного самоуправления. Вместе с тем, в результате всех преобразований и реформ за последние 10 лет количество муниципальных образований в стране сократилось более чем в 2 раза.

Типичным стало постепенное укрупнение муниципальных образований, а значит ослабление связи населения с властью. При этом процесс укрупнения приобрел стихийный характер.

Одной из проблем местного самоуправления с первых дней его становления стало определение содержания вопросов местного значения. Закон 1995 года не позволил четко определить полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего они стали дублироваться. На муниципальный уровень в соответствии с законом были возложены практически все полномочия по жизнеобеспечению населения, в том числе - образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Кроме того, государство отказалось устанавливать минимальные социальные стандарты, мотивировав свое решение недостатком финансовых средств в консолидированном бюджете России. Поскольку критерии удовлетворения основных жизненных потребностей населения при таком подходе исчезали, это позволяло федеральному уровню власти и субъектам Федерации формировать доходы местного самоуправления фактически по остаточному принципу.

Несовпадение норм Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", принятого в 1997 году, с рядом положений принятых вскоре Бюджетного и Налогового кодексов РФ привело к тому, что данный Закон практически перестал выполняться. В тоже время, ни одним из вышеперечисленных законов не предполагалось отдельно в бюджетах прописывать средства на выполнение муниципальными образованиями собственных полномочий и отдельно на реализацию государственных полномочий. Принимаемые на федеральном уровне часто популистские решения, без средств или при явно заниженном финансировании, перекладывались на муниципальный уровень, передаваемые государственные полномочия законодательно не оформлялись, средства на их реализацию были скорее виртуальными (с использованием формулировки "за счет местных бюджетов").

Таким образом, на муниципальном уровне накапливались необеспеченные федеральные мандаты, росли долги местных бюджетов.

В последние годы стала активно складываться порочная практика, при которой централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете привела к перераспределению доходов в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации в пользу региональных бюджетов преимущественно за счет изъятия средств в основном у городов - центров субъектов Федерации. При таком подходе у местных органов власти исчезли стимулы для наращивания налогооблагаемой базы.

Законодательством остались не проработаны процедуры взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами. Многие правовые нормы, регулирующие эти вопросы, содержат отсылки к специальным правовым актам федерального и регионального уровня. Однако большинство их отсутствует, а существующие плохо согласованы друг с другом.

Кроме того, местное самоуправление в Российской Федерации не стало предметом судебной защиты. Хотя Конституция Российской Федерации и относит ее к числу федеральных гарантий местного самоуправления, положительный опыт в этом направлении нарабатывается медленно.

Незавершенность процесса формирования правового поля на федеральном уровне естественно сказалось и на состоянии законодательной базы субъектов Российской Федерации. Законы о местном самоуправлении приняты во всех субъектах Российской Федерации (за исключением Чеченской Республики), но вместе с тем не все их положения соответствуют нормам базового Федерального закона и Конституции РФ.

В отсутствие единого, целостного правового пространства на уровне Федерации и регионов еще более трудно и порою противоречиво, чем региональное законодательство, формируется система муниципальных правовых актов. Нередко органы местного самоуправления вынуждены принимать акты с нарушением законодательства, поскольку федеральные и региональные законы противоречат друг другу.

Серьезной проблемой местного самоуправления остается то, что оно не стало предметом заботы и участия граждан. Население пока еще вне самоуправления. Приняв в 1993 году Конституцию и закрепив в ней местное самоуправление, как власть народа и для народа, многие искренне полагали, что граждане самоорганизуются и будут самостоятельно решать вопросы местного значения. Однако, за все прошедшие годы в стране немного было сделано для вовлечения граждан в управление местной жизнью. Конституционный Суд Российской Федерации уже вынес множество решений об отмене норм законов субъектов Федерации, нарушающих права граждан на местное самоуправление (Республика Коми, Удмуртская Республика, Курская, Читинская, Ярославская области и другие).

Нередки ситуации, когда в большом городе, административном центре субъекта Федерации избран представительный орган всего из 7 - 15 депутатов. Две трети муниципальных образований в Российской Федерации, в которых главы муниципальных образований не только возглавляют деятельность по осуществлению местного самоуправления, исполнительный орган, но и председательствуют в представительном органе местного самоуправления, подписывают его решения, обладают правом решающего голоса. Главы муниципальных образований и органы местного самоуправления, таким образом, в определенной мере выводятся из под контроля представительной демократии. В период острой борьбы между исполнительной и представительной властью, эта ситуация возможно была оправдана, однако время настоятельно требует изменения такого положения.

Прогрессирующее ухудшение ситуации в социальной сфере, замерзающие города, задержки с выплатой заработной платы бюджетникам, необходимость укрепления властной вертикали и развития местного самоуправления, способного самостоятельно решать возложенные на него задачи, заставили федеральную власть начать работу по разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, приведения в соответствие расходных полномочий местного самоуправления и доходных источников местных бюджетов, совершенствования территориальных основ системы местного самоуправления, местной демократии и структуры местной власти.

Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая закончилась в 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу.

Главная цель муниципальной реформы - приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей. Именно для этого необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.

С 1 января 2006 года вступил в силу новый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (№131-ФЗ от 6 октября 2003 г.). Основной целью Федерального закона является устранение неопределённостей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Именно с этой целью вводится единая структура территориальной организации местного самоуправления. Полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере регулирования местного самоуправления устанавливаются на основе иных принципов, чем это осуществлено в предыдущей редакции Федерального закона, а также более подробно регулируется деятельность органов местного самоуправления.

Основные этапы реформы местного самоуправления:

1 этап. Установление границ и определение статуса муниципальных образований

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подписанный президентом 6 октября 2003 года, обязал органы власти всех субъектов РФ до 1 января 2005 года установить границы муниципальных образований в соответствии с новыми требованиями и наделить соответствующие муниципальные образования одним из следующих статусов:

· городское поселение

· сельское поселение

· муниципальный район

· городской округ.

Сельским поселением может стать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов). Городским поселением может быть признан город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями). Муниципальным районом может стать несколько поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Городской округ -- это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.

По данным Минфина России по состоянию на 15 октября 2005 года, в России образованы 24508 муниципальных образования, из них 1817 муниципальных районов, 526 городских округов, 1823 городских поселения, 20106 сельских поселений, 236 внутригородских муниципальных образований

Этап 2. Классификация муниципальных образований

С 2006 введена следующая классификация муниципальных образований:

Субъекты РФ (республики, края, области, автономные округа, автономная область) - всего 83

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района

Муниципальный район - соответствует прежнему району

Городское поселение или Сельское поселение - входит в муниципальный район

города, поселки, деревни, сёла,

межселенные территории

Города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург) ? всего 2

Внутригородские территории городов федерального значения (в Москве территория 125 внутригородских муниципальных образований совпадает с территорией районов города Москва), в Санкт-Петербурге - муниципальные округа, города и посёлки)

Этап 3. Создание муниципалитетов

Первостепенные задачи при переходе на поселенческий уровень -- это определение границ муниципалитетов и наделение их статусом (муниципальный район, городское поселение, сельское поселение) до 1 марта 2005 года. Если органы государственной власти субъекта не выполнят их к данному сроку, этим займутся федеральные органы исполнительной власти. Так, в Московской области определены территории 36 городских округов, 36 муниципальных районов. Некоторые из административно-территориальных районов стали городскими округами (Балашиха, Домодедово).

Осенью 2005 года прошли выборы в представительные органы (В муниципальных районах доля мест одного поселения не может превышать 40 %).

В некоторых субъектах федерации областными законами устанавливаются новые наименования представительных органов муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации. Так, в городских муниципальных округах представительные органы предлагается называть Думами, в муниципальных районах -- Собраниями депутатов, в городских и сельских поселениях -- Советами депутатов. Руководители исполнительной власти муниципальных образований в случае принятия закона станут называться главами городского округа, муниципального района, городского и сельского поселений. В некоторых -- Собрание муниципального района; Собрание городского округа; Собрание городского (сельского) поселения.

Этап 4. Территориальное деление

Субъекты федерации делятся на городские округа и муниципальные районы (состоящие из городских и сельских поселений) и внутригородские территории городов федерального значения.

Территориальные единицы входят в состав городского округа, городского или сельского поселения. Категории административно-территориальных единиц:

муниципальный район;

городской округ; (может иметь внутригородские районы)

городское поселение;

сельское поселение.

городские населённые пункты:

сельские населённые пункты:

иные сельские населённые пункты.

Таким образом, ключевая идея закона - формирование на территории Российской Федерации двухуровневой системы местного самоуправления. При этом закон выделяет три основных типа муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, городское, сельское поселение.

Муниципальная реформа 2003-2008 гг. в целом соответствовала той же задаче и предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления и внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта).

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, который предполагал развитие местного самоуправления по европейской модели.

Перечислим основные черты единой для страны модели местного самоуправления, заложенной в Федеральном законе № 131-ФЗ:

Отчетливое закрепление принципа муниципальной автономии при наличии у государства серьезных возможностей влияния на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и "интервенций";

Урегулирование федеральным центром компетенций каждого вида муниципальных образований при наличии минимума свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Притом, что органы местного самоуправления не имели право определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления стал институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

Формальное закрепление за муниципальными образованиями свободы действий при оказании публичных услуг жителям при отсутствии четких ограничений возможности регулирования этого процесса государственными органами;

Значимость выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при ключевой роли субъектов федерации и муниципальных районов;

Возможность государственного контроля (только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий) и надзора за органами местного самоуправления (допустимого и в других установленных федеральными законами случаях).

Таким образом, прослеживается тяготение к "германской" модели, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране

1 .2 Методы реализации муниципальной реформы

реформирование самоуправление власть государственный

Одним из основных методов реализации реформы местного самоуправления является - правовой.

Данный метод заключается в создании модельных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, консультационной деятельности, деятельности по реализации права законодательной инициативы, направленной на развитие местного самоуправления. Причем в соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовая регламентация широкого спектра вопросов в области местного самоуправления возлагается на региональный уровень.

В настоящее время более 1300 актов регулируют отношения в сфере местного самоуправления на федеральном уровне.

Пункт "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации отнес установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в свою очередь, в ряде статей детализировал предметы регионального регулирования вопросов местного самоуправления.

Таким образом, затягивая процесс совершенствования законодательной базы местного самоуправления, субъект Российской Федерации создает возможность для существования на его территории неполноценной муниципальной ветви власти. С другой стороны, принятие законов, которые носят декларативный характер и не будут отвечать нуждам местного сообщества, также не позволит добиться поставленной цели - оптимального баланса полномочий и функций государственных и муниципальных органов.

Заинтересованность представительных органов местного самоуправления в определении правил построения на определенной территории системы местного самоуправления в целом и их функционирования в частности также играет существенную роль. Законодатель предоставил им возможность участия в законотворческом процессе, дав определенный рычаг - право законодательной инициативы.

Одной из самых серьезных проблем в области создания правовых условий для развития и реформирования муниципальной ветви власти является разрозненность действий субъектов законодательной инициативы. Этот аспект государственной поддержки на региональном уровне не может и не должен быть односторонним, т.е. директивно указанным "сверху" без учета мнения местного сообщества и его органов местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления направлена на развитие экономического потенциала и на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора. Один из подходов к решению поставленных задач состоит в закреплении за каждым уровнем бюджетной системы тех видов доходных источников и тех расходных полномочий, администрирование которых наиболее эффективно на соответствующем уровне бюджетной системы.

Однако это не всегда приводит к желаемым результатам. Ведь можно определить перечень налогов, исполнение по которым в значительной мере зависит от мер по увеличению налогового потенциала, принимаемых местными органами власти, но само по себе это не гарантирует, что местные органы власти будут прилагать необходимые усилия для увеличения налогового потенциала. Можно определить виды бюджетных услуг, оказание которых наиболее эффективно именно данным уровнем бюджетной системы, однако это не означает, что органы местного самоуправления будут стремиться к повышению эффективности бюджетных расходов.

Органы местного самоуправления могут выбрать для себя иной путь решения проблемы нехватки средств - за счет получения дополнительной финансовой помощи из регионального бюджета вследствие сокращения доходов и принятия обязательств, не обеспеченных необходимыми доходами. Поэтому задача региональных органов государственной власти - ориентировать муниципалитеты на самостоятельную реализацию собственных доходных и расходных полномочий.

В настоящее время можно выделить три принципиальные методики межбюджетного регулирования: "подушевая методика", "методика покрытия расчетного финансового разрыва" и "методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности".

Сущность подушевой методики заключается в распределении муниципальным образованиям финансовой помощи и налоговых поступлений по дополнительным нормативам отчислений пропорционально численности населения, проживающего на их территории. В результате на одного жителя приходится одинаковый объем расчетных дотаций. Преимущества данной методики очевидны. Она проста в применении. Имея информацию об общем объеме финансовой помощи, выделяемой на очередной финансовый год из бюджета субъекта РФ, органы местного самоуправления могут самостоятельно определить объем расчетной дотации, причитающейся им на очередной финансовый год. Во-вторых, эта методика оказывает определенное стимулирующее воздействие. Муниципальные образования получают расчетный объем финансовой помощи вне зависимости от объема собираемых в бюджет территории доходов по минимальным нормативам отчислений, предусмотренным Бюджетным кодексом РФ. Объем финансовой помощи также не зависит от объема расходов, фактически произведенных в прошлом году, или от планируемого объема на очередной финансовый год. Соответственно, объем финансовой помощи не уменьшится, если территория мобилизует налоговые поступления или примет меры по оптимизации бюджетных расходов. Высвободившиеся в результате перечисленных мер средства по решению органов местного самоуправления могут быть направлены на решение иных вопросов местного значения.

Существенный недостаток данной методики заключается в том, что она не учитывает объективные различия в экономических потенциалах муниципальных образований, а также объективные факторы, влияющие на стоимость оказания бюджетных услуг.

Альтернативой подушевой методики межбюджетного регулирования является методика покрытия расчетного финансового разрыва, особенность которой заключается в ориентации на 100 процентное обеспечение минимальных расходов муниципалитета. В этом случае расчетная финансовая помощь определяется как разница между минимальными расходами и минимальными доходами, которые могут быть получены в бюджет муниципального образования по минимальным нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ. При этом для всех муниципальных образований применяется одна методика расчета минимальных расходных обязательств и доходов.

К преимуществам данной методики можно отнести простоту покрытия расчетного финансового разрыва. Орган, формирующий бюджет муниципального образования, по доведенной ему методике формирования межбюджетных отношений может самостоятельно просчитать собственные минимальные доходы и минимальные расходы, которые будут учтены муниципалитету при расчете финансовой помощи. Кроме того, применение данной методики обеспечивает бюджет муниципального образования средствами, недостающими ему для полного финансирования минимальных расходов. Основной недостаток данной методики - отсутствие какого-либо стимулирующего воздействия, что само по себе парализует любую разумную инициативу муниципалитетов по увеличению доходов и повышению эффективности бюджетных расходов. В условиях, когда применяется методика покрытия расчетного финансового разрыва, деятельность органов местного самоуправления по развитию собственного налогового потенциала приведет к тому, что в следующем финансовом году данному муниципальному образованию минимальные доходы будут просчитаны в большем объеме, соответственно, расчетный финансовый разрыв будет меньше, а вместе с ним уменьшится и объем расчетной финансовой помощи. К аналогичным последствиям приведет и оптимизация бюджетных расходов.

Еще один недостаток этой методики заключается в том, что муниципальное образование, стремящееся привлечь дополнительные средства из вышестоящего бюджета, может добиться желаемого лишь увеличивая объем расходов, на финансирование которых, в случае нехватки собственных доходов муниципалитета, регион увеличит объем дотации. В результате происходит увеличение сети бюджетных учреждений, рост штатной численности работников, при этом реальные потребности получателей бюджетных услуг не учитываются, меры по повышению эффективности использования бюджетных средств не принимаются. Как это ни парадоксально, но стремление органов государственной власти субъектов РФ обеспечить бюджеты муниципальных образований средствами, необходимыми для полного финансирования минимальных расходов, приводит к возникновению у регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований дополнительных расходных обязательств, не увязанных с реальной потребностью и не подкрепленных дополнительными доходными источниками. В результате увеличивается дефицит бюджета субъекта РФ, сокращаются расходы инвестиционного характера, а затем и иные расходы бюджетов.

Решить данную проблему призвана методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Применение данной методики позволяет сформулировать следующие стимулы.

Первый стимул побуждает к увеличению неналоговых доходов. В соответствии с п. 3 ст. 138 и п.4. ст. 142.1 Бюджетного кодекса РФ при расчете уровня бюджетной обеспеченности неналоговые доходы не учитываются, соответственно, дополнительные поступления не приведут к уменьшению в следующем финансовом году расчетного объема дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Поэтому, чем выше удельный вес неналоговых доходов в бюджете, тем в большей степени будет сбалансирован бюджет муниципального образования. При этом отметим, что неналоговые доходы, наиболее эффективно администрируются на местном уровне.

Второй стимул побуждает к увеличению налоговых доходов, зачисляемых в бюджет муниципального образования по минимальным нормативам отчислений, установленным Бюджетным кодексом РФ. Степень сбалансированности муниципального бюджета напрямую зависит от удельного веса неналоговых доходов. В свою очередь сбалансированность достигается за счет передачи бюджету муниципального образования дополнительных средств из регионального бюджета. Иными словами, чем выше удельный вес неналоговых доходов, тем больше финансовой помощи для покрытия расчетного финансового разрыва получит бюджет муниципального образования.

Третий стимул сформулирован непосредственно в Бюджетном кодексе РФ и ориентирует муниципальные образования на увеличение поступлений по налогам, передаваемым им по дополнительным нормативам отчислений, заменяющими расчетные дотации. В соответствии с п.4 ст. 137 и п. 4 ст. 138 Бюджетного кодекса РФ средства, полученные по дополнительным нормативам сверх расчетного объема, при последующем распределении финансовой помощи не учитываются, потери не компенсируются.

Несмотря на перечисленные преимущества методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, в целях объективности анализа необходимо остановиться на ее недостатках.

Во-первых, это сложность расчетов, которая заключается в том, что расчетный объем финансовой помощи муниципальному образованию в рамках данной методики определяется с учетом показателей в среднем по муниципальным образованиям. В результате, муниципальное образование, даже имея методику расчета налогового потенциала и муниципальных расходных обязательств, применяемых при определении объемов региональных фондов финансовой поддержки, не может самостоятельно рассчитать объем причитающейся ей дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Во-вторых, не в полной мере учитываются объективные различия экономических потенциалов территорий. Например, удельный вес неналоговых доходов в бюджетах городских округов выше, чем в бюджетах муниципальных районов. Соответственно, за счет более высокого уровня неналоговых доходов бюджеты городских округов будут в большей степени сбалансированы, чем бюджеты муниципальных районов.

Дотации на обеспечение сбалансированности призваны компенсировать недостатки методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, но при этом сохранить преимущества данной методики межбюджетного регулирования.

Кроме нормативного и экономического в реализации реформы местного самоуправления используется метод информационного обеспечения органов местного самоуправления и информирования населения о их деятельности и основных аспектах взаимодействия с органами государственной ветви власти.

Для избежания ошибок процесс реформирования и развития этого института должен обеспечиваться масштабным его освещением в средствах массовой информации, детальным разъяснением каждого влекущего перемены шага. Создавая общий фон популяризации идеи местного самоуправления, такая деятельность должна быть нацелена на формирование представления о производном характере местной власти, носителем которой является народ.

Кроме того используются следующие методы:

методы ее осуществления

разработка и принятие органами власти законодательных и нормативных правовых актов, необходимых для эффективного развития местного самоуправления;

оказание научно-методической и консультативной помощи органам местного самоуправления по различным вопросам деятельности органов местного самоуправления;

организация и проведение обучающих программ для представителей органов местного самоуправления муниципальных образований;

привлечение к сотрудничеству с органами государственной власти и органами местного самоуправления ассоциаций и союзов муниципальных образований;

создание информационных сетей, информационно-консультативных центров для органов местного самоуправления и населения;

координация деятельности органов государственной власти по вопросам обеспечения условий для становления и эффективного развития системы местного самоуправления;

разработка и изучение оптимальных моделей организации местного самоуправления.

Во второй главе на примере конкретного муниципального образования будет проанализирован процесс реализации реформы местного самоуправления по следующим направлениям:

Изменение административно-территориального устройства

Установление границ

Изменение полномочий органов местного самоуправления

Реформирование финансово-экономической системы местного самоуправления.

Список источников и литературы

1. Актуальные проблемы повышения профессионализма государственных и муниципальных служащих в условиях административной реформы. // Под ред. В. Г. Игнатов, В. А. Лоскутов. Ростов н/Д: СКАГС, 2006. 287 с.

2. Басовский Л.Е. Прогнозирование и планирование в условиях рыночной экономики М.: Инфра-М, 2003

3. Вахруков С.А. О совершенствовании системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих // Чиновник. 2008. № 205.

4. Демьяненко А.Н. Муниципальное управление М.: РАГС, 2008. 148 с.

5. Дмитриева О.Г. Региональная экономическая диагностика СПб.: 2008.

6. Жигалова Н. Е. Стратегическое управление развитием территорий Нижний Новгород., 2009.

7. Зотов В.Б. Муниципальное управление. М.: Юнити, 2007. 279 с.

8. Иванов В.В.Муниципальный менеджмент М.: Инфра-М, 2006. 718 с.

9. Комаров С. А. Оптимизация правового регулирования системы государственной службы в Российской Федерации. // Представительная власть-XXI век. 2006. № 5. С. 24-27.

10. Кулешов И. В. Основы организации государственной и муниципальной служб Российской Федерации. Екатеринбург, 2006. 112 с.

11. Мазур И.Е. Роль межбюджетного регулирования в условиях реформирования местного самоуправления // Научные записки НГУЭУ. 2009. № 3.

12. Марченко Г. Инструмент новой региональной политики. // Эксперт. 2009. № 44. С. 128-129.

13. Мельников С.Б. Муниципальный менеджмент: корпоративная собственность муниципальных организаций. Владимир, 2008.

14. Найбороденко Н.М. Прогнозирование и стратегия социального развития России М.: Маркетинг, 2003

15. Обследование оплаты труда в регионах и опрос государственных и муниципальных гражданских служащих. Фонд "Институт экономики города". М., 2009. 100 с.

16. Общий и специальный менеджмент / Под ред. А.Л. Гапоненко. М.: РАГС, 2008. 568 с.

17. Общий и специальный менеджмент: Учебник/ Под ред. АЛ-Гапоненко, А.П.Панкрухин. М.: РАГС, 2009. 568

18. Панов А. Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации": теория и практика применения // Чиновник. 2009. № 607.

19. Подготовка муниципальных служащих: Сборник материалов / Под ред. Л. Велихов. Обнинск: Библиотека муниципалитета, 2009. 100с.

20. Рагозина Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения. Аналитическая записка./Размещена на Интернет-сайте по адресу: www.urbaneconomics.ru

21. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития

22. Шнипер Р.И. Регион: диагностика и прогнозирование. Новосибирск.: Наука, 2006.

23. Шубина Н.В., Желонкина Л.В., Шевцов П.И. Основные положения Концепции государственной поддержки развития и реформирования местного самоуправления // http://www.i-u.ru/forum/

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Сущность местного самоуправления и его многоаспектное конституционное значение. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 24.06.2015


Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.

дипломная работа , добавлен 13.10.2011


Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 28.12.2011


Нормативно-правовое регулирование отношений региональных органов власти и органов власти местного самоуправления в России. Институт сити-менеджера как способ усиления взаимосвязи органов местного самоуправления с органами государственной власти.

дипломная работа , добавлен 17.06.2017


Правовые и организационные основы конституционного механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Теоретико-правовая модель местного самоуправления в парадигме конституционного федерализма в РФ: проблемы становления.

реферат , добавлен 13.06.2011


Понятие местного самоуправления, нормативно-правовое регулирование его деятельности в Российской Федерации. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Государственный контроль за осуществлением государственных полномочий.

курсовая работа , добавлен 22.12.2017


Правовое регулирование отношений региональных органов власти и органов власти местного самоуправления в Российской Федерации. Институт сити-менеджера как способ усиления взаимосвязи органов и должностных лиц местного самоуправления с органами власти.

дипломная работа , добавлен 29.06.2017


Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 16.02.2011


Понятие местного самоуправления. Правовые, территориальные, организационные, экономические основы местного самоуправления. Взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления. Особенности государственной поддержки местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 20.09.2012


Сущность и содержание взаимодействия государственного управления и местного самоуправления. Правовые основы делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий. Взаимодействие Администрации г. Санкт-Петербурга и МО № 22 "Пискаревка".

на тему:

Реформы местного самоуправления в Российской Федерации

Геленджик 2010

Введение

Глава 1. Концепция реформы и её истоки

1.1 История местного самоуправления в России

1.2 Модель местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ

1.3 Основные выводы и предложения по улучшению Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ

Глава 2. Реформа местного самоуправления в Краснодарском крае

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

Задачей реформы местного самоуправления и является закрепление этих возможностей. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как раз подтверждает конституционные права граждан на местное самоуправление. Необходимо преодолеть иждивенческий подход, потребительский подход к государству, к руководителям региональных и федеральных государственных структур и стать достойным гражданином общества. Местное самоуправление через свою структуру, через выбранные органы, через свой бюджет воспитывает в каждом, что это я, гражданин нашей страны, отчисляю налоги, на которые нанимаю учителя для детей, участкового для охраны общественного порядка, покупаю, заказываю уголь и нефть для отопления, это я этим занимаюсь через своих представителей.

Глава 1. Концепция реформы и её истоки

1.1 История местного самоуправления в России

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт местного самоуправления, отличный от западного, и потому она не может быть отнесена к какой-либо из перечисленных выше классических моделей муниципальной организации.

В дореволюционной России самоуправление имело два направления институционального развития.

Первое связано с наличием общинного землепользования и достаточно поздним освобождением крестьян от крепостной зависимости (и еще более поздним адекватным правовым оформлением частной собственности на землю). Применительно к общине правильнее говорить о специфическом квазиадминистративном механизме принятия административных решений (раскладка и сбор налогов, воинская повинность).

Второе направление развития местного самоуправления связано с появлением вначале земского (1864), а затем и городского (1870) самоуправления как режимов, выполняющих функции как государственные (решение дел публичной сферы), так и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами).

Важно подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых – отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.

Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправление дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

Характерными чертами политики Российской Империи в отношении местного самоуправления были:

¾ попытки разделить предметы ведения между государством и земствами и выделить круг вопросов местного значения. В 1870-е годы земства основное внимание уделяли таким ставшим в дальнейшем традиционно земскими занятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение;

¾ вместе с тем, возложение на земства, помимо вопросов местного значения, также и государственных полномочий, а кроме того – вопросов, составляющих задачи одновременно разных уровней власти.

После 1890 г. на земства, помимо традиционных видов деятельности, были возложены дополнительные обязанности: забота об общественном призрении, улучшении местных путей сообщения, о земской почте, о взаимном страховании имущества, о строительном деле, о помощи местному земледелию, торговле, промышленности, об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов, об исполнении земских повинностей, об обеспечении потребностей общегосударственной администрации и суда, о пожарной безопасности.

Расширение сферы ведения земств рассматривалось как один из путей облегчения финансовых проблем государства. В этих целях на плечи земств постепенно передавались все новые и новые задачи.

Таким образом, органы местного самоуправления занимали свое, определенное место в системе публичных дел. В этом заметен тренд на выстраивание системы разделения публичной власти по вертикали (распределение компетенций в зависимости от того, где они могут наилучшим образом быть реализованы), а также по функциям.

В указанных выше подходах можно увидеть принцип политики центрального правительства в отношении устройства местной власти: отделение местного самоуправления от системы органов государственной власти и одновременно встраивание местной власти в систему исполнения общегосударственных задач. В итоге, органы местной власти (несмотря на формальное отделение от государственной власти) на практике хотя бы в какой-то части становятся и воспринимаются как нижнее звено государственной бюрократической машины. Однако в целом, дореволюционная земская модель была похожа на немецкую (в части разделения компетенции и органов власти) и давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления

Процессы развития местного самоуправления и порожденные им политические процессы (становление сословия земцев, формирование идеологии конституционализма и т.д.) были прерваны революционными событиями 1917 года. Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов власти и новой публичной формы – Советов депутатов. После октябрьской революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских самоуправлений.

На короткий срок – примерно на десятилетие (1919-1929) - возобладал на некоторую децентрализацию хозяйственного управления путем создания специфической системы коммунотделов при местных советах, ставшей неявным продолжением дооктябрьской линии эволюционного развития самоуправления и адекватной новой экономической политике.

По определению экспертов, советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранных советских органов (как органов государственной власти). Как считают, во многом благодаря усилиям этих «самоуправлений» удалось преодолеть разруху и восстановить экономику.

Однако с конца 1920-х гг. Советское государство пошло на ликвидацию начал самоуправления, а также институтов и правовых форм (включая институт частной собственности, гражданские права), являвшихся источником указанных начал и их основой. Партийным руководством были приняты известные решения о централизации хозяйственного управления и усилении роли партии. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконивает систему «демократического централизма» в управлении страной и частной жизнью. Таким образом, процесс становления и развития местного самоуправления в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.

Традиции самоуправления в течение последующих 50-60 лет господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Советская модель организации местной власти в том виде, в каком она сложилась к концу существования СССР, характеризовалась следующими чертами:

Формальным преобладанием представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами;

Формальной выборностью органов местной власти (советов), наличием формальной же сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились под контролем партийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты, были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами;

Каждый уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью органов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящего уровня;

Пониманием советов как органов государственной власти, что означало идеологическое отрицание местного самоуправления.

Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась местным органам власти, имевшим сильную связь с населением, защищавшим его интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в «исполком», то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением.

 

Возможно, будет полезно почитать:

• Аббатство - это католический монастырь ;
• Самые распространенные расклады ;
• Быт и обычаи Обычаи и нравы 19 века ;
• К чему снятся жабы и лягушки: мужчине, девушке, женщине, беременной – толкования разных сонников ;
• Основные характеристики марса ;
• Должностная инструкция транспортного экспедитора ;
• Татаро-монгольское иго или история о том, как ложь стала правдой ;
• Журавль толкование сонника ;