Сатья 3. Раздел первый

Победа социализма к середине 30-х годов, огромные изменения в социально-экономической, политической и духовной сферах социальной жизни, укрепление демократических начал организации государственной власти потребовали отражения в Конституции СССР. По инициативе ЦК ВКП (б) VII Всесоюзный съезд Советов принял решение внести в Конституцию Советского государства изменения и дополнения, однако Конституционная комиссия не ограничилась внесением изменений в действовавшую в тот период Конституцию СССР 1924 года, а выработала новый проект основного Закона, который всецело учел весь предшествующий опыт конституционного строительства Советского государства.

Обновление всей конституционной системы Союза объяснялось вступлением страны в новый этап своего развития, знаменовавший, как считалось, построение основ социализма, полную ликвидацию эксплуататорских классов и элементов, что дало возможность значительного расширения социалистической демократии.

В Конституцию СССР, как и Конституцию РСФСР, были включены все права и свободы, предусматривавшиеся ранее действовавшими советскими конституциями. Наряду с этим в них были закреплен ряд новых прав и свобод, а также обязанностей.

Они сохранили, как и прежние. Классовую сущность, воплощали диктатуру пролетариата, о чем прямо упоминается, в частности, в ст.2 конституции РСФСР. Однако форма выражения этой сущности изменилась. В связи с ликвидацией эксплуататорских классов было отменено лишение политических прав граждан по социальному признаку, введено всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Конституция впервые закрепила принцип равноправия граждан, однако в весьма усеченном виде. Ст. 127 Конституции РСФСР 1937 года предусматривает равноправие граждан только «независимо от их национальности и расы».

Конституция РСФСР провозгласила завершение строительства основ социализма. Она закрепляла, как и Конституция СССР все главные экономические основы социализма: отмену частной собственности, господство социалистической системы хозяйства и социалистической собственности на орудия труда и средства производства, установление государственного плана, которым определялась вся хозяйственная жизнь государства. В этой Конституции закреплялись основы общественного и государственного строя; избирательная система, система и компетенция высших и местных органов государственной власти, управления, суда и прокуратуры. Конституция подтвердила добровольное объединение с другими республиками в составе СССР; суверенный характер прав РСФСР вне пределов союзной компетенции.

Впервые в Конституцию РСФСР была включена норма о сохранении за РСФСР права выхода из Союза ССР, но, как и многое другое в этой конституции являлось лишь фикцией.

Значительно полнее в Конституции РСФСР 1937 года отражены нормы, относящиеся к ее собственному федеративному устройству. Появились отдельные главы о высших органах государственной власти АССР, об органах государственного управления АССР. Об органах государственной власти автономных областей. Впервые закреплена норма о национальных округах.

Конституция окончательно утвердила приоритет союзного законодательства над республиканским. В ней не предусмотрено право республиканских органов приостанавливать или опротестовывать акты союзных органов.

И хотя социалистическая идеология пронизывает Конституцию РСФСР 1937 года (ст.ст.1, 12, 129, 130 и другие), в ее тексте уже нет откровенных призывов к победе социализма во всем мире. Однако Конституция 1937 года была декларативной и не смогла стать заслоном от массового беззакония и внесудебных расправ 1937 года.

Текст Ст. 3 Конституции РФ в действующей редакции на 2019 год:

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Комментарий к Ст. 3 Конституции Российской Федерации

1. Суверенитет (от фр. souverainete — независимость) означает независимость одного субъекта правовых отношений от всех остальных. Различают суверенитет нации, государства (см. ) и народа.

Суверенитет нации (нация в данном случае выступает как социальная категория) возникает на стадии формирования самостоятельного государства и, как правило, не получает конституционного закрепления. Народ — категория политико-правовая и означает совокупность всего населения страны, состоящего преимущественного из граждан данного государства. Суверенитет народа производен от суверенитета нации и означает верховенство политической воли народа над государством, его органами, отдельными гражданами. В современном демократическом правовом государстве суверенитет народа выражается в правовых формах, в виде решений, имеющих высшую юридическую силу.

До принятия настоящей Конституции в России господствовала конституционная формула «полновластия советского народа», являвшаяся юридической фикцией, поскольку в любом, даже самом демократическом государстве народу не может и не должна принадлежать вся политическая власть. Во-первых, поскольку народу, живущему в стабильном цивилизованном государстве, обеспечивающем его важнейшие жизненные потребности в занятости, социальном благополучии и правовой защищенности, власть не нужна. Народ захватывает ее в случае невыполнения государством указанных функций в условиях социально-политического кризиса, результатом которого может стать социальная революция, нарушающая привычный порядок правового регулирования. Во-вторых, осуществление государственной власти требует высокопрофессиональных знаний, опыта, определенных личных качеств, которыми в совокупности обладает далеко не каждый человек. Не следует также забывать, что осуществление публичной власти предполагает и высокую меру ответственности, нести которую готов далеко не каждый человек.

В комментируемой статье 3 Конституции закреплена более корректная, чем прежде, формула суверенитета народа, применяемая в большинстве конституций развитых демократических государств мира, содержащая ряд элементов, требующих отдельного пояснения.

Носитель — лицо, атрибутивно (неотъемлемо) обладающее суверенитетом, но реализующее его в строго определенных законом формах, случаях и сроки. Разумеется, исходя из принципа верховенства воли народы он обладает значительной инициативой в выборе этих форм и полной свободой в их реализации, но в правовом государстве эти действия осуществляются в рамках закона и в соответствии с ним.

Единственный источник означает, что ни один орган государственной власти не может подменить своим решением свободное волеизъявление народа. Всякое действие любого лица или органа, имеющее целью совершения подобных действий, несет ответственность в соответствии с настоящей статьей (см. комментарий к ч. 4 настоящей ст.).

Многонациональный народ, как отмечалось выше (см. комментарий к преамбуле), — это новелла данной Конституции, означающая совокупность всех граждан Российской Федерации, проживающих на ее территории и за ее пределами. Очевидно, что хотя речь идет о многонациональном народе, но в условиях федеративного государства (см. , и ) и признаваемого в России местного самоуправления (см. и ) суверенитет народа имеет минимум три уровня: общегосударственный, региональный и местный. Несмотря на единство форм его реализации (см. комментарий к ч. 3 настоящей статьи), один субъект волеизъявления не может подменять собой другой (например, народ в целом — принимать решение за народ (население) субъекта Федерации).

2. Все многочисленные формы волеизъявления народа делятся на две большие группы — формы непосредственной и представительной демократии.

Непосредственная демократия означает прямое волеизъявление народа, принятие им решения, выбор должностного лица без каких-либо посредников и последующего или предварительного утверждения или согласования этого решения.

Представительная демократия означает делегирование части принадлежащих народу властных полномочий формируемым им органам публичной власти. Речь идет именно о тех органах публичной власти, действующих на профессиональной основе, о которых шла речь выше (см. комментарий к ч. 1 статьи 3 Конституции России). Термин «публичный» означает всю совокупность органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку последние не входят систему органов государственной власти (см. ).

Систему публичной власти условно можно разделить на три группы органов, различающихся по способам их формирования. Первую группу образуют органы, непосредственно избираемые народом (населением): Президент Российской Федерации, Государственная Дума, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, местные представительные органы власти и главы муниципальных образований и муниципальные судьи (там, где избрание этих органов населением непосредственно предусмотрено законами субъектов Федерации).

Во вторую группу входят органы, опосредованно формируемые избирателями, т.е. когда их воля осуществляется через избранных ими представителей. К ним относятся: Совет Федерации, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, Главы субъектов Федерации, органы местного самоуправления, избираемые выборными коллегиальным представительными муниципальными советами.

В третью группу входят единолично (коллегиально) назначаемые органы, формируемые выборными (непосредственно или опосредовано) органами публичной власти: судьи Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, судьи остальных федеральных судов, Председатель Правительства Российской Федерации, министры Российской Федерации, Судьи Конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, главы правительства (администрации) субъектов Российской Федерации, главы муниципальных администраций и некоторые другие.

Строго говоря, в демократическом государстве все органы государственной власти, как выборные, так и назначаемые, зависят от воли избирателей. Ни один здравомыслящий выборный политик не назначит (не представит к избранию) на должность человека, который не соответствовал бы той предвыборной платформе, с которой выступило данное выборное лицо (организация). Другое дело, что в коллегиальных выборных органах публичной власти, как правило, существует политическое большинство и меньшинство (оппозиция). В силу названных причин кандидаты от оппозиции зачастую не проходят на выборные (назначаемые) должности.

Вообще, необходимо иметь ввиду, что демократия даже в самой свободной стране имеет свои пределы, определяемые национально-историческими традициями, уровнем законодательного регулирования и, самое важное, уровнем политического сознания и активности граждан. Очевидно, что все изъяны демократических процессов в современной России объясняются прежде всего недостаточностью последнего.

3. К формам непосредственной демократии относятся: выборы, референдум, собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации, отзыв выборных лиц по инициативе избирателей, обращения, политические забастовки, сходы граждан по месту жительства и другие акции. Их эффективность зависит от уровня политической активности граждан, адекватности правового регулирования и способности власти на ответную реакцию. Тем не менее Конституция относит из этого перечня к числу высших форм непосредственной демократии выборы и референдум. К тому есть ряд оснований. Во-первых, это наиболее «древние» из всех форм непосредственной демократии, история применения которых насчитывает несколько тысячелетий. В силу этого они относятся к числу атрибутивных форм непосредственной демократии и с той или иной степенью эффективности применяются и в демократических, и в маскирующихся под демократические авторитарных режимах. Во-вторых, это, действительно, наиболее эффективные формы непосредственной демократии. Суть их состоит в следующем.

Выборы — способ делегирования в высшие органы публичной власти соответствующего уровня представителей данной части избирательного корпуса, называемой электоратом*(12). Характерными признаками выборов является их периодическое проведение и сменяемость выборных лиц. Выборы в Российской Федерации осуществляются на основе традиционных принципов — всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании (см.

Последняя редакция Статьи 3 Конституции РФ гласит:

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Комментарий к Ст. 3 КРФ

1. Эта статья раскрывает ряд важнейших черт содержания двух принципов, изложенных в ст. 1 Конституции: демократизма (т.е. народовластия) и республиканской формы правления, все более полно раскрываемые во многих последующих положениях Конституции РФ.

Многонациональный народ РФ провозглашен единственным носителем суверенитета (властного верховенства - государственного, народного, национального; см. комм. к ст. 4) и единственным источником власти в стране. Это означает, что все конституционные правомочия публичной власти - государственной (законодательной, исполнительной, судебной) и местного самоуправления в РФ - исходят от народа через его свободно и непосредственно выражаемую волю и основанную на ней волю его представителей в органах власти.

Народ РФ - единый носитель его единой власти. Это единство власти осуществляется и выражается на высшем уровне его непосредственным волеизъявлением на референдуме и свободными выборами. На иных уровнях единство народовластия реализуется в условиях разделения властей - путем самостоятельной деятельности каждой из них, а также путем координации и согласования их деятельности, имеющих либо горизонтальный (федеральный, региональный или местный) уровень, либо вертикальный (между РФ, ее субъектами и местными самоуправлениями), а также путем взаимного контроля (системы "сдержек и противовесов") между властями, разделенными по горизонтали или по вертикали. Единство действий разделенных властей, согласованно действующих в пределах, допускаемых приближением "смешанной", парламентарно-президентской республики РФ к типу президентской республики (включая меры укрепления вертикали исполнительной власти и т.п.) и повышения центральной управляемости государственного аппарата соответствуют Конституции РФ, если они полностью согласуются со ст. 3, требующей концентрации высшей власти на непосредственно народном уровне, а не на производных от него, подчиненных ему и в этом смысле "низших" уровнях.

Разумеется, эта воля народа не безгранична. Существует и признается суверенитет каждой человеческой личности. Человек, его права и свободы по Конституции - высшая ценность. Поэтому Конституция ограничивает государственную власть, обязывая ее признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека, допуская их ограничение или даже отмену властью только временно и в особо предусмотренных Конституцией и - в соответствии с ней - законом в исключительных случаях. Провозглашая и закрепляя объективно необходимые принципы юридического, политического, экономического и социального характера, Конституция предусматривает различные варианты, формы и методы реализации каждого из них гражданином, обществом и его государственной властью, но не допускает отказа от этих принципов. Речь идет об объективно необходимых требованиях жизни и деятельности современного цивилизованного гражданского общества и государства (права и свободы человека и гражданина как высшая ценность; демократизм, федерация, господство права; республиканский строй, социальный и светский характер государства; рыночная экономика, разделение властей, эффективное и рациональное использование и охрана природных ресурсов и всей окружающей среды и т.д.).

Вне признания, соблюдения и защиты этих принципов жизнь и деятельность современного цивилизованного общества невозможны, хотя история знает немало примеров, когда "воля народа" (в кавычках и без) использовалась для огульного отрицания этих принципов. Взятые в комплексе, перечисленные принципы и нормы призваны быть гарантией того, что народный суверенитет не превратится вновь лишь в декларацию тоталитарного или авторитарного режима. Поскольку государственная власть существует не только на федеральном уровне, но и в каждом из всех субъектов РФ - в республиках и в равноправных с ними краях, областях, городах федерального значения и автономиях, власть в каждом их них принадлежит его народу. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти названных двух уровней (федерального и регионального), но и через органы местного самоуправления.

Существуют различные определения понятия демократии (народовластия), которые соответствуют различию политических позиций по отношению к этому конституционному принципу. В частности, в ходе общественного обсуждения понятия "суверенная демократия" вновь фигурируют представления о демократии просто как "власти большинства" без упоминания о власти всего народа и о правах его законного меньшинства, которыми, таким образом, можно и пренебречь. Но демократия исходит из необходимости сосуществования правительственного большинства с оппозицией, которая при общественном и парламентском контроле, свободе СМИ и т.д. при следующих выборах может стать большинством, превратив бывшее большинство в оппозицию. Поэтому гораздо более полным, точным и соответствующим практике демократии является ее понимание как власти только такого большинства, которое уважает и строго соблюдает неприкосновенные для него права меньшинства и каждого человека и гражданина.

Таким образом, народ выступает как носитель власти и осуществляет ее, как минимум, на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ (как правило, также многонациональный) каждого из субъектов РФ и как народ (население) территориальных единиц местного самоуправления.

2. В ч. 2 ст. 3 речь идет о двух формах народовластия (демократии): высшей, т.е. прямой (непосредственной), и непрямой, косвенной (представительной), которая высшей не названа и таковой не является.

Непосредственное (прямое) народовластие осуществляет сам народ путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума) и в форме свободных выборов (например, Президента РФ, депутатов Государственной Думы, членов органов законодательной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и др.).

Представительную демократию осуществляет не народ непосредственно, а органы, действующие по поручению народа, т.е. представляющие его. Таковыми являются прежде всего избираемые народом органы государственной власти - как коллегиальные (например, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, носящие различные наименования парламенты субъектов РФ, городские думы и т.д.), так и единоличные (Президент РФ, президенты республик в составе РФ, мэры городов и т.д.), а также выборные органы местного самоуправления.

В связи с этим надо исправить и некоторую распространенную терминологическую ошибку. Представительная (а не прямая) власть народа осуществляется избираемыми народом не только коллегиальными, но и единоличными органами. Президент РФ есть высший представитель народа, и осуществление им его конституционных правомочий есть институт не прямого, а представительного народовластия (то же относится к выборным единоличным органам власти разного уровня).

Осуществляемое органами государственной власти представительство от имени народа имеет ряд степеней: первую (органы, прямо избираемые народом, например Государственная Дума, Президент РФ), вторую (органы, образуемые представительными органами первой степени, например Правительство РФ, Уполномоченный по правам человека), третью (например, половина состава Счетной палаты, формируемая Советом Федерации, который, в свою очередь, является органом второй степени представительства) и т.д. Некоторые органы государственной власти формируются согласованным решением не одного, а двух органов, избранных народом; таково, например, назначение ряда должностных лиц: Президентом РФ с согласия Государственной Думы (Председателя Правительства), по представлению Президента РФ Государственной Думой (Председателя Центробанка РФ) или Советом Федерации (судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора РФ и др.).

В демократическом государстве с республиканской формой правления вообще не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не было бы прямое или косвенное волеизъявление народа и которые не были бы в юридическом смысле его представителями в отличие от наследственных монархов и назначенных ими должностных лиц, не имеющих формального народного поручения занимать определенный пост и исполнять связанные с ним властные функции.

Конституционное соотношение высшей прямой формы народовластия с его иными формами должно соблюдаться. Опыт показывает, что их несоблюдение может порождать нежелательные последствия, ослабляя необходимый высокий уровень конституционной законности. Так, в начале 1993 г. народ Мордовии прямыми выборами в соответствии с ее Конституцией и принципом народовластия как незыблемой основы конституционного строя избрал ее Президента. Это вызвало недовольство политических сил в республике, которые вскоре на основе конституционных правомочий ее парламента приняли закон об упразднении поста Президента и прекратили его полномочия. Таким образом прямое (непосредственное) и соответствующее Конституции решение народа, чтобы избранный им Президент республики в течение срока своих полномочий исполнял их, оказалось отменено решением избранного этим народом представительного органа. Данной орган имел право упразднить пост Президента, но, поскольку прямое конституционное волеизъявление народа, обязательное и для парламента, уже состоялось, то такое решение парламента могло вступить в силу только после истечения срока полномочий этого Президента или после соответствующего решения, принятого не парламентом, а всенародным голосованием (так называемый отменительный референдум). Конституционный Суд РФ, ссылаясь на федеративное устройство РФ, подтвердил решение мордовских парламентариев и не согласился с возражениями Президента РФ Б.Н. Ельцина. Но со временем аналогичные нарушения конституционного соотношения высшей (прямой) формы демократии с ее иными формами иногда проявляются вновь. Противодействие части политических сил и бюрократического чиновничества развитию высших форм народовластия продолжается. Например, это выражается в замене права народа (избирателей) на выдвижение кандидатов в ходе выборов правом должностных лиц различного уровня на это. Или в передаче от избирателей их представительным органам права избирать или формировать органы исполнительной власти субъектов РФ либо органы местного самоуправления.

Нередко в литературе и даже в законодательстве РФ и ее субъектов встречается недостаточно четкое разграничение понятий органа государственной власти и должностного лица. Орган государственной власти - это коллегиальное или единоличное звено государственного аппарата, на которое Конституцией или соответствующим ей законом возложено исполнение определенных властных функций, принятие властных решений, издание соответствующих нормативных актов. Должностным лицом является и тот гражданин, который исполняет функции индивидуального органа государственной власти, и любой другой сотрудник государственного аппарата, участвующий в подготовке властных правовых решений и актов, но не уполномоченный на их принятие. Должностными лицами являются и многие лица, не состоящие на государственной службе (руководители предприятий или общественных организаций, их специалисты и т.п.). Поэтому понятия органа государственной власти и должностного лица следует четко различать, не отрицая их отмеченного здесь частичного совпадения (в случае должностных лиц, являющихся одновременно и прежде всего конституционными органами государственной власти, как Президент РФ, Председатель Правительства и др.).

3. Часть 3 комментируемой статьи развивает положения ее ч. 2 о непосредственном осуществлении власти народом, называя референдум и свободные выборы двумя формами высшего выражения этой власти.

С одной стороны, непосредственное осуществление власти народом, названное первым, придает наибольший авторитет решениям, принимаемым на референдуме. В связи с этим решение ряда важнейших вопросов общественной и государственной жизни производится референдумом и является окончательным. Роль парламентов, правительств, политических общественных объединений при этом ограничивается подготовкой, обсуждением, участием в предварительном общественном одобрении проекта для его вынесения на референдум. Референдумом была принята действующая Конституция РФ 1993 г., причем после этого ряд оппозиционных партий заявили о своей готовности соблюдать ее и добиваться желаемых ими изменений в установленном ею порядке. Референдумом были приняты Конституция Франции 1958 г., Конституция Швейцарии 1999 г. и конституции многих других стран.

С другой стороны, существует ряд серьезных сомнений в целесообразности применения референдума для решения сложных вопросов.

Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином своего решения по сложному вопросу - например, о принятии проекта Конституции или иного сложного закона, состоящего из сотен положений, каждое из которых гражданин может оценивать по-разному, а ответить он вправе только "да" или "нет" один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление о нем, на мнения и авторитет парламентариев и специалистов, на позиции политических партий, которым он доверяет, и т.д. Например, в 1947 г. один из вопросов подготовляемой Конституции Италии (выбор между монархией и республикой) был решен народом на референдуме, а решение всех иных ее вопросов и принятие Конституции были доверены избранному одновременно с этим референдумом Учредительному собранию, состоявшему из представителей партий, отстаивавших свои позиции по другим вопросам Конституции.

Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для гражданина, или его интерес может не совпадать с общественным (например, о размере налогов). Поэтому во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, что ограничивает эту высшую форму народовластия, либо проводятся по важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть уверенно и ответственно дан односложный ответ.

На этих соображениях основана в некоторых странах практика решения вопросов о принятии новой Конституции, законов о бюджете (его доходов и расходов), о правах человека и др. не референдумом, а в порядке текущего законотворчества.

Референдум РФ, согласно п. "в" ст. 84 Конституции, назначается Президентом РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ФКЗ). Это положение нередко понимается в том смысле, что названный ФКЗ должен урегулировать не только порядок назначения референдума РФ, что прямо предусмотрено в ст. 84, но и весь порядок проведения референдумов РФ. Такое понимание основано на том, что, согласно ч. 1 ст. 108 ФКЗ вообще принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Поскольку референдум предусмотрен, т.е. упомянут в Конституции (ст. 3, 32, 130, 135), он в целом, а не только порядок его назначения может быть предметом ФКЗ. Поэтому федеральные конституционные законы регулируют порядок как назначения референдума РФ, так и проведения референдума РФ, включая и осуществление гражданами своего права на участие в референдуме.

Для референдума субъекта РФ и референдума местного самоуправления, предусмотренного статьей 130 Конституции, необходим закон субъекта РФ.

Чтобы ответ "да" или "нет" на вопрос, вынесенный на референдум, был возможен и убедителен, этот вопрос - или если вопросов несколько, то каждый из них - должен быть сформулирован ясно и однозначно. Только так могут быть приняты референдумом новые законы, решения, предопределяющие основное содержание законов государства или выявляющие общественное мнение по иным важным вопросам.

В связи с проблемой референдума как формы прямого народовластия в России доныне сохраняет свое политическое и юридическое значение вопрос о результатах референдума СССР 17 марта 1991 г. Ряд политических партий и политиков, ссылаясь на его результаты, ставили вопрос о восстановлении Союза ССР и ныне ставят вопрос о законности его распада*(1).

ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 42. ст. 3921) подробно определял понятие референдума, порядок его назначения и подготовки к его проведению, голосования и определения его результатов (см. комм. к ст. 84). В частности, он не допускал вынесения на референдум РФ вопросов о досрочном прекращении или о продлении полномочий Президента РФ, палат Федерального Собрания, вопросов бюджета и др. Вопросы референдума РФ не должны были ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Аналогичный характер имели положения о референдуме субъекта РФ и о местном референдуме.

Существенные изменения внес ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" от 11 июня 2004 г., многие положения которого, по-видимому, не вполне соответствует относящимся к референдуму положениям Конституции, включая основы конституционного строя РФ. Особенно важно, в частности, значительное сужение возможностей проведения референдума по инициативе граждан. Кроме того, этот ФКЗ исключает назначение и проведение референдума не только при ряде условий (военное или чрезвычайное положение), в течение длительных периодов времени (в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, в период избирательной кампании на всей территории России, кроме как по решению Конституционного Собрания или на основании международного договора), таково и недопущение в течение двух лет повторного референдума по тому же вопросу и др. (см. комм. к ст. 84). Все это может вести к ограничению исполнения народом России своих конституционных функций носителя суверенитета и единственного источника власти в РФ.

Другой формой высшего непосредственного выражения власти народа, согласно ч. 3 ст. 3, являются свободные выборы. Это важнейшая, широко применяемая форма непосредственной демократии, в итоге которой граждане создают выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в деятельности которых осуществляется иная, представительная форма демократии.

Свобода выборов выражается в том, что избиратели обладают полной возможностью по собственной воле при политическом многообразии и многопартийности, без всякого принуждения участвовать в выборах, включая выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, агитацию и голосование "за" или "против" кандидатов, в общественном контроле за работой избирательных комиссий, за определением результатов голосования, во всех других избирательных процедурах в соответствии с законом. Поэтому является ошибочным нередко высказываемое понимание активного избирательного права граждан только как права голосовать.

Общие конституционные предписания, непосредственно и прямо относящиеся к выборам и содержащиеся в ст. 3 и 32 Конституции, конкретизированы в ст. 81, содержащей ряд положений о выборах Президента РФ и предусматривающей более полное определение этого порядка федеральным законом, а также в ст. 92 о времени этих выборов и в ст. 84, 96, 97 и 109 - об отдельных вопросах выборов депутатов Государственной Думы (см. комм. к этим статьям). Обсуждается вопрос о создании нового проекта Избирательного кодекса РФ, принятие которого позволило бы объединить все избирательное законодательство, устранив многочисленные повторы и противоречия, содержащиеся в отдельных законах о выборах.

4. Положения ч. 4 ст. 3 можно рассматривать как определенные выводы на будущее из опыта борьбы за подлинное народовластие и против его извращений в нашей стране. Конституционно-правовой может быть признана только такая власть, органы которой, порядок их создания, их правомочия и порядок деятельности не только прямо определены Конституцией и строго соответствующими ей законами, но и практика их применения соответствует конституционным требованиям. С этой точки зрения были противоправны многочисленные самозваные "белые", "красные", "зеленые" и тому подобные органы власти, создававшиеся в годы Гражданской войны в различных местностях и опиравшиеся на насилие и на поддержку со стороны активного антидемократического меньшинства. Явно антиконституционной являлась фактическая узурпация государственной власти в СССР аппаратом единственной легальной партии с его номенклатурой, ее "руководящей и направляющей ролью", не связанной результатами непременно демократических выборов, несовместимой ни с властью трудового народа, ни с федеративной структурой государства и полномочиями органов государственной власти, ни даже с некоторыми демократическими принципами, включенными в тексты советских конституций, но превращенными в фикцию. Эта власть отвергала равноправие граждан, демократические принципы избирательного права, разделение властей, местное самоуправление и др. Противоправным было и создание "комитетов спасения" - ГКЧП на общесоюзном уровне, комитетов "спасения" и "чрезвычайного положения" и т.п. в ряде республик и областей - с целью захвата или удержания власти в период краха советской системы (1989-1993 гг.). Весь этот опыт несовместим с Конституцией РФ. Поэтому она запрещает присвоение, захват власти или отдельных властных полномочий и устанавливает, что такие действия влекут за собой преследование по федеральному закону (ст. 3). Конкретные формы ответственности за такие преступления определены также Уголовным кодексом РФ: например, в ст. 141 (воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий), 142 (фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов) это относится и к направленным на такие цели иным неконституционным действиям законных органов публичной власти, партий и т.д.

Столь же сомнительным с конституционной точки зрения представляется осуществление ряда предложений об издании законов, фактически ведущих к ограничению установленных международно-правовыми актами и Конституцией РФ прав граждан на участие в управлении делами государства, в выборах и референдумах (ст. 32), на объединение для защиты своих интересов (ст. 30 и др.) в этих целях (в том числе в политические партии и иные организации для участия в выборах), к ограничению конституционной свободы деятельности таких объединений. Таково, например, ограничение права граждан на выдвижение кандидатов, сохраненного только за крупными партиями (при выборах депутатов Государственной Думы), Президентом РФ (выборы губернаторов) или за губернаторами (выборы мэров в городах). Беспартийные этого права лишаются, для них всеобщие и равные выборы в значительной мере прекращаются.

Другим примером может служить замена высшей, т.е. прямой, формы народовластия его низшей, представительной формой (выборы губернаторов краев и областей не избирателями, а законодательными органами субъекта РФ), допущение во многих случаях избрания губернаторов в третий и четвертый раз подряд под различными предлогами (это или организуемая с помощью административного ресурса "воля народа", или переименование этой должности, или принятие нового закона, даже по-прежнему сохраняющего выборы на данный пост двумя сроками подряд, но неосновательно якобы "позволяющего" начать заново счет этих сроков, и т.п.).

Подобная практика подтверждает и иллюстрирует более общую позицию исследователей, констатирующих, что конституционные положения России как демократического, правового, социального государства не реализованы полностью, иногда грубо нарушаются, а народ все более отстраняется от власти. Нет и действенной системы защиты граждан от произвола, беззакония, злоупотреблений властью, социальной несправедливости, незаконных привилегий для одних за счет других граждан, от безответственности официальных представителей власти перед гражданами, от ведомственного, регионального и местного беззакония, от бюрократизма и коррупции. Поэтому осуществление эффективного народовластия во многих конкретных формах требует продолжительного времени и усилий народа и государства для преодоления всех трудностей, препятствий, проявлений традиционного правового нигилизма и т.д. (см.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2004. С. 140, 146-147, 152, 278 и др.).

Вверх

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Комментарий к Статье 3 Конституции РФ

Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и как следствие - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Институт референдума субъекта РФ в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонационального народа ( , ч. 1 ст. 3, ), не должны использоваться для противопоставления воли населения субъекта РФ воле федерального законодательства.

Нормы Конституции не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. При этом, однако, федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из ч. 2 и 3 статьи 3 Конституции РФ соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов (см. Постановление КС РФ от 07.06.2000 N 10-П).

Под выборами понимается участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах.

Главное в выборах - то, что они являются формой осуществления гражданами принадлежащей им власти. Наиболее существенный признак выборов - прямое волеизъявление граждан и выдвижение ими из своей среды представителей для осуществления народовластия. Этому в полной мере соответствует правило, согласно которому право на участие в управлении государством, прежде всего активное и пассивное избирательное право, предоставляется гражданам конкретного государства, т.е. лицам, обладающим гражданством. Избирательное право - право гражданина, а не просто человека. См. также комментарии к ст. 32, 81, 84 (п. "а"), 96, 97, 109, 130.

Выборы государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренных Конституцией, являются свободными и проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Самостоятельно устанавливая систему своих органов государственной власти и образуя их, субъекты РФ обязаны действовать в соответствии с основами конституционного строя РФ, в том числе с принципом свободных выборов, гарантируя свободу волеизъявления граждан и не нарушая демократические принципы и нормы публичного права (см. Постановление КС РФ от 27.04.1998 N 12-П*(4)).

Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в ч. 2 ст. 32 право граждан РФ на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция, как отмечал Конституционный Суд РФ, исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязанными, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов , которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем право участвовать в референдуме (см. Постановление КС РФ от 11.06.2003 N 10-П).

В силу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 3 и ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции избирательные права как права субъективные выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя, вместе с тем они являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти.

По смыслу ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 3, ч. 3 ст. 17 и в их взаимосвязи, конституционные ценности, связанные с реализацией избирательных прав, могут вступать между собой в известное противоречие, поскольку интересы отдельных избирателей, которыми предопределяется их волеизъявление в процессе выборов, в том числе путем голосования "против всех кандидатов", не всегда совпадают с публичным интересом формирования органов публичной власти. На уровне конституционно-правового статуса личности это, с одной стороны, право каждого гражданина принимать участие в избрании представителей народа в выборных органах публичной власти и быть избранным в качестве такого представителя, а с другой - право каждого гражданина по своему усмотрению отказывать в доверии некоторым или всем участвующим в выборах кандидатам; на уровне же института выборов в целом это - формирование органов публичной власти, их представительный и легитимный характер (см. Постановление КС РФ от 29.11.2004 N 17-П*(5)).

4. В Конституции указывается, что никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Это означает, что государство признает правомерным только такое обладание властью, которое основано на законе и установленных им процедурах. Всякое иное обретение власти или властных полномочий признается неправомерным и влечет за собой ответственность.

Целям защиты конституционного строя от противоправных посягательств служат нормы УК об ответственности за преступления против интересов государственной службы, правосудия, порядка управления (гл. 30 -), все положения законодательства, обязывающие государство стоять на страже права граждан избирать и быть избранными, участвовать в референдуме (ст. 141 , ), а также других конституционных прав и свобод граждан

Конституция РФ, Статья 3

Статья 3
Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Комм. Постников А.Е.

В статье раскрывается принцип народовластия в Российской Федерации. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации признается ее многонациональный народ. Данное положение является исходным для закрепления демократической природы Российской Федерации. Признание народа единственным источником власти и носителем суверенитета является отличительным свойством демократических государств с республиканской формой правления.
Одновременно в определяется содержание суверенитета в Российской Федерации. Исходя из того, что его носителем является многонациональный народ Российской Федерации в целом, а не население, проживающее на территориях отдельных субъектов Федерации, можно заключить, что Конституцией устанавливается принцип неделимости суверенитета в Российской Федерации. Соответственно, любые действия отдельных органов государственной власти Российской Федерации, волеизъявление населения, составляющего лишь часть многонационального народа Российской Федерации, не могут считаться суверенными акциями, совершаемыми абсолютно самостоятельно и независимо от конституционного строя, установленного Конституцией и федеральными законами. Провозглашение государственного суверенитета, не основанное на воле многонационального народа Российской Федерации, противоречит Конституции.
В ч.2 статьи определяются две основные формы народовластия в Российской Федерации: непосредственное (прямое) осуществление власти народом и осуществление власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластия. В то же время каждодневное осуществление государственной власти на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, решение местных вопросов требуют образования постоянно действующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в Российской Федерации.
В Конституции референдум и свободные выборы определяются как высшее непосредственное выражение власти народа. Тем самым устанавливается наивысший авторитет решений, принятых на референдуме, и результатов свободных выборов. В то же время народовластие наиболее эффективно осуществляется в результате достижения оптимального баланса различных форм народовластия. Так, в соответствии с мировым опытом по определенным вопросам (налоги, бюджет, регулирование прав человека и т.п.) считается нецелесообразным проводить референдумы, эти вопросы решаются органами государственной власти. Однако в определенных ситуациях только проведение референдума может решить политически значимые, в том числе и конституционные, проблемы.
Согласно ст.3 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» на референдум не могут выноситься вопросы:
1) изменения статуса субъектов Российской Федерации;
2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо отсрочки таких выборов (формирования);
3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;
4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;
5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
6) амнистии и помилования.
Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Действие конституционной нормы о референдуме как высшем выражении власти народа нельзя отрывать от содержания норм других статей Конституции. В частности, в ч.2 ст.66 Конституции определяется, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это прямое конституционное предписание. Отсылка к Конституции для использования процедуры принятия устава на референдуме явилась бы некорректной, так как в данном случае сама Конституция предписывает принятие устава представительным органом, а не вынесение его на референдум.
В соответствии со ст.84 Конституции порядок проведения референдумов Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом.
Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» устанавливает порядок назначения референдума, подготовки к его проведению, правила голосования на референдуме и определения его результатов. Проведение референдумов на местном уровне и уровне субъектов Российской Федерации подчиняется нормам законодательства о референдуме субъектов Российской Федерации, принимаемого в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и конституционными нормами, регулирующими право граждан участвовать в референдуме (ст.32 Конституции).
Законодательство субъекта Российской Федерации о референдуме может включать в себя два акта: о референдуме субъекта Российской Федерации и о местном референдуме либо эти две разновидности референдумов могут регулироваться единым нормативным актом: о референдумах в субъекте Российской Федерации.
Непосредственное осуществление власти народа путем проведения свободных выборов - исходный принцип организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Воля народа, выраженная на выборах, собственно, и позволяет осуществить демократическую организацию власти в Российской Федерации.
Путем выборов формируются представительные органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, представительные органы местного самоуправления. В соответствии с федеральным законом избирается Президент Российской Федерации (ст.81 Конституции). Уставами и законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено избрание глав исполнительной власти субъектов Федерации, глав местного самоуправления (местной администрации).
В отличие от прежней Конституции Российской Федерации новая Конституция не содержит специальной главы об избирательной системе. В действующей Конституции принципы избирательного права (всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании) закрепляются только применительно к выборам Президента Российской Федерации (ст.81).
В то же время есть все основания полагать, что эти принципы в равной степени обязательны для всех выборов в Российской Федерации. Это вытекает из ст.15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Всеобщая декларация прав человека (п.3 ст.21) гласит: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Международный пакт о гражданских и политических правах (ст.25) провозглашает для каждого гражданина право «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей». Обязательность демократических принципов избирательного права для всех выборов, проводимых в Российской Федерации (федеральных, субъектов Федерации, местных), установлена Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». В ст.3 указанного Закона определено, что гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Аналогичная норма содержится и в ст.1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" .
В ст.3 Конституции также устанавливается противоправность действий, посягающих на народовластие в России. Любые лица, совершающие действия, связанные с захватом власти или присвоением властных полномочий, несут юридическую ответственность. В Конституции конкретные формы ответственности не раскрываются - это задача федерального закона. Наиболее серьезной формой ответственности за захват власти является уголовная ответственность. Составы соответствующих преступлений и меры уголовной ответственности устанавливаются уголовным законодательством.

Возможно, будет полезно почитать: