Передача отдельных государственных полномочий на местный уровень. Особенности наделения органов местного самоуправления в российской федерации отдельными государственными полномочиями
Следующая составная часть компетенции местного самоуправления – отдельные переданные государственные полномочия.
Статьей 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
В развитие Конституционных норм Главой 4 Закона 131-ФЗ регулируются вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Если иное не установлено федеральным законом, законом субъекта РФ о передаче полномочий, по общему правилу отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Следовательно, для передачи полномочий поселению (поселениям) в соответствующем законе должно быть прямо указано, что данные полномочия передаются для осуществления органам местного самоуправления поселения (поселений).
Надо отметить, что, в соответствии с Законом 131-ФЗ, органом, осуществляющим реализацию переданных государственных полномочий, является местная администрация.
Законом подчеркивается, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами; отдельными государственными полномочиями субъектов РФ – законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными, помимо законов, нормативными правовыми актами не допускается . Надо при этом учитывать, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленным ст. 72 Конституции РФ, допускается, только если это не противоречит федеральным законам. В частности, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» установлено, какие полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения могут быть переданы органам местного самоуправления. Например, допускается передача полномочий субъекта РФ по поддержке сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий федеральных целевых программ), по организации и поддержке учреждений культуры (за исключением федеральных) и ряд других. Вместе с тем, передача полномочий по материально-техническому и финансовому обеспечению деятельности органов государственной власти, государственных учреждений, по организации транспортного обслуживания населения по пригородным и межмуниципальным перевозкам; по материально-техническому обеспечению деятельности мировых судей; по предоставлению материальной и иной помощи для погребения федеральным законом не предусматривается.
Говоря о передаче отдельных государственных полномочий, необходимо остановиться на вопросе, а что же считается переданными государственными полномочиями. Статьей 19 Закона 131-ФЗ установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным названным ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В этой части возникает ряд проблем, связанных с отраслевым законодательным регулированием, так как довольно трудно по ряду законов четко установить, являются те или иные полномочия относящимися к вопросам местного значения, или выпадают из объема функций, осуществляемых органами местного самоуправления для решения установленных Законом вопросов местного значения.
Как иллюстрацию можно привести полномочие органов местного самоуправления, установленное Жилищным Кодексом, по переводу жилых помещений в нежилые (вне зависимости от формы собственности на жилое помещение). К вопросам местного значения в жилищной сфере новый ФЗ относит обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском, сельском поселении, городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Перевод жилых помещений в нежилые мало связан с названными вопросами местного значения. Аналогичная ситуация складывается и с полномочиями органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков в собственность, по сдаче их в аренду до разграничения государственной собственности на землю. Среди вопросов местного значения, связанных с земельными правоотношениями, указаны лишь правомочия собственника муниципальных земельных участков и осуществление земельного контроля за использованием земель поселения. Очевидно, что возложение на органы местного самоуправления обязанности выделения земельных участков или сдачи их в аренду является передачей отдельных государственных полномочий. Вместе с тем, при отнесении данных вопросов к передаваемым государственным полномочиям, в федеральном бюджете на очередной финансовый год должны быть предусмотрены средства на их исполнение, иначе считается, что полномочия в действие не введены. А это может привести к признанию актов органов местного самоуправления по названным вопросам незаконными, их отмене судом и признании совершенных сделок недействительными.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (п.5 ст.19 того же Закона). Органы местного самоуправления вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом МО.
Закон 131-ФЗ (п.7 ст.19) и БК РФ устанавливают, что положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии , если федеральным законом о федеральном бюджете, законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Это необходимо учитывать органам местного самоуправления, так как осуществление полномочий, которые переданы не введенными в действие положениями законодательства, является превышением компетенции органов местного самоуправления.
Поправками, внесенными в статью 20 Закона 131-ФЗ Федеральным Законом от 31.12.2005 года № 199-ФЗ, как исключение из общего правила допускается возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления в установленном порядке, и возможность расходования из местного бюджета на эти цели финансовых средств в случае, если возможность этого участия и расходования средств местного бюджета предусмотрена федеральными законами. Органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать за счет собственных доходов бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, причем теперь на это не требуется специального разрешения закона. Надо заметить, что финансирование как указанных государственных полномочий, не переданных в установленном порядке, так и дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи является не обязанностью, а правом органов местного самоуправления и осуществляется при наличии возможности.
Законом установлены требования к содержанию законов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Наиболее значимыми для муниципальных образований являются обязательное указание в законе:
· перечня прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении переданных полномочий;
· способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из соответствующего государственного бюджета для осуществления полномочий;
· перечня подлежащих передаче органам местного самоуправления материальных средств для осуществления полномочий или порядка определения данного перечня;
· порядка отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных полномочий;
· условий и порядка прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных полномочий.
Отсутствие в законе о передаче всех или отдельных из названных положений может являться основанием для оспаривания в суде этого закона. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям статьи 19 Закона 131-ФЗ, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Однако до установления судом факта несоответствия закона установленным требованиям органы местного самоуправления обязаны осуществлять исполнение переданных государственных полномочий, если они введены в действие законом о государственном бюджете соответствующего уровня на очередной год. При этом органы местного самоуправления несут ответственность за исполнение переданных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Контроль осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, а также использования переданных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств проводят уполномоченные органы государственной власти. Закон о передаче полномочий должен содержать порядок контроля органов государственной власти за осуществлением отдельных государственных полномочий и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.
Таким образом, основу компетенции местного самоуправления поселения составляют установленные ст.14 Закона 131-ФЗ вопросы местного значения, полномочия по которым определяются тем же Федеральным Законом и Уставом МО, и при исполнении которых органы местного самоуправления самостоятельны. Органы государственной власти законом могут передавать органам местного самоуправления для осуществления отдельные государственные полномочия. Кроме того, органы местного самоуправления могут принимать к своему рассмотрению и иные вопросы с учетом ограничений, установленных Закона 131-ФЗ. Допускается также передача отдельных полномочий между поселением и муниципальным районом.
Н. ПОЛИЧКА
ДИРЕКТОР ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО
НАУЧНОГО ЦЕНТРА
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ,
ДОКТОР ПЕДАГОГИЧЕСКИХ НАУК
ВВЕДЕНИЕ
Конституция РФ определила Россию, как демократическое, федеративное, правовое государство. Впервые в истории Российского государства на конституционном уровне осуществилось разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением самостоятельности органов каждой из них (ст. 10). Согласно концепции конституционного развития Российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).
Вместе с тем федеративное устройство предполагает единство системы власти, способной обеспечить государственную целостность на основе разграничения предметов ведения и полномочий между ее уровнями (ст. 5). Это, в свою очередь, ставит задачу организации эффективного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по реализации полномочий установленных федеральным и региональным законодательством. Основными направлениями взаимодействия государства и местного самоуправления сегодня являются:
Обеспечение гарантий прав граждан на осуществление местного самоуправления;
Правовое регулирование организации и деятельности его органов и контроль за исполнением законности;
Государственная поддержка местного самоуправления;
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Последнее, как показывает анализ практики, является наиболее конфликтным полем. Это приводит к большим проблемам в деятельности органов местного самоуправления. В подтверждение сказанному приведем слова В.В.Путина из его Послания Федеральному собранию: «Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом. Одна из причин - нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также - неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления.
В этой связи надо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов "местного значения". Часть из них пересекается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие - требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда - и при прямой поддержке Федерации».
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ НАДЕЛЕНИЯ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ
Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства Российской государственности. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, которые, в той или иной мере, испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей демократического обновления российского общества. Анализ проблем становления новой российской государственности ведется на разных уровнях государственными и муниципальными органами власти, научными центрами, общественными организациями. Положено начало научному осмыслению характера и специфики формирования современной концепции конституционного развития Российской государственности.
Вместе с тем, ряд проблем построения новой системы публичной власти в России не нашли пока должного отражения в науке. К их числу относится и проблема организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях разделения властей и отделения местного самоуправления от государства. Это, в свою очередь, негативно сказывается на функционировании властных институтов всех уровней, что констатировал Президент РФ В.В.Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ 3 апреля 2001г.:
+.обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим экономическим и социальным потерям.
В связи с этим, там же в Послании, наряду с задачами совершенствования экономики и социальной сферы Президент РФ поставил ряд задач, направленных на совершенствование государства и местного самоуправления, в том числе:
Наведения порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти,
Наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти,
Наведение порядка в межбюджетных отношениях, в том числе в отношениях между бюджетами муниципальных образованиях и регионов по поводу исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Для решения данных задач Президент РФ Указом №741 от 26 июня 2001г. создал Комиссию по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления. Комиссия должна проанализировать существующее федеральное законодательство и внести предложения по совершенствованию действующего в настоящее время распределения предметов ведения и полномочий между всеми институтами публичной власти.
Очевидно, что новое распределение предметов ведения и полномочий задаст новые правовые основы для взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, которое в самом общем виде можно изобразить следующей схемой
Конституция РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предоставили федеральным органам государственной власти право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, то есть передавать на исполнение в органы местного самоуправления часть своих функций. Анализ норм федерального законодательства, осуществляющих правовое регулирование отношений, возникающих при этом, позволяет сформулировать основные принципы такого наделения:
Осуществление данной процедуры только посредством закона;
Соразмерность передаваемых или делегируемых полномочий возможностям муниципальных образований;
Их ресурсная обеспеченность;
Контроль за реализацией со стороны государства и др.
Этот перечень может быть дополнен также следующими принципами, сформулированными в проекте ФЗ «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»:
Органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия, переданные им в установленном настоящим законом порядке;
Не допускается наделение органов местного самоуправления муниципальных образований полномочиями органов государственной власти и должностных лиц государственной власти Российской Федерации, отнесенными к их ведению Конституцией Российской Федерации, а также полномочиями органов государственной власти и должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации отнесенными к их исключительному ведению конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;
Не допускается наделение органов местного самоуправления муниципальных образований государственными полномочиями по правовому регулированию порядка обеспечения конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина, установленных в Конституции Российской Федерации;
Не допускается наделение органов местного самоуправления полномочиями судебной власти и прокуратуры.
Сформулированные выше принципы, очевидно, нуждаются в соответствующих механизмах реализации, однако их пока нет. Уже несколько лет Государственная Дума не может принять федеральный закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Вместе с тем, зарубежный опыт показывает, что, вряд ли можно решить возникшие многочисленные проблемы без правовых механизмов реализации данных принципов. В связи с этим представляется целесообразным для организации процедуры передачи полномочий принятие Федеральный Административно-процессуальный закон и аналогичные законы субъектов федерации.
Ещё более сложные проблемы возникают с реализацией второго принципа «соразмерность передаваемых или делегируемых полномочий возможностям муниципальных образований». Анализ федерального законодательства показал, что в стране происходит нерегулируемый процесс передачи вниз различных государственных полномочий, в итоге чего ни один орган власти сегодня четко не знает своих полномочий и функций.
Проведенные в 1999 году исследования показали, что по состоянию на 1.07.1999 г. в России существовал 201 федеральный закон, в которых органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями в различных областях жизнедеятельности территорий. Проведение повторного анализа федерального законодательства в 2001 году позволило выявить уже 243 федеральных закона, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Классификация данных федеральных законов по тематикам, принятым в отечественной юриспруденции дает следующий результат
Название тематики | Кол-во закон. актов |
|
Законодательство о финансах и кредите | ||
Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности. Законодательство по общим вопросам хозяйственной деятельности | ||
Внешняя политика и международные отношения. Международное право и процесс. Внешнеэкономические отношения. Таможенное законодательство | ||
Основы конституционного строя | ||
Гражданское законодательство. Законодательство о браке и семье. Гражданско-процессуальное законодательство. Арбитражно-процессуальное законодательство | ||
Законодательство о трудоустройстве и занятости. Законодательство о труде | ||
Законодательство о социальном страховании и социальном обеспечении | ||
Законодательство о промышленности | ||
Законодательство о строительстве, градостроительстве и архитектуре | ||
Законодательство о земле и сельском хозяйстве | ||
Законодательство о торговле, общественном питании и бытовом обслуживании | ||
Жилищное законодательство и законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве | ||
Законодательство о транспорте и связи | ||
Законодательство об образовании, науке и культуре | ||
Законодательство об охране здоровья граждан | ||
Законодательство по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов | ||
Законодательство об охране общественного порядка, безопасности, обороне | ||
Суд. Юстиция. Прокуратура | ||
Уголовное и уголовно-процессуальное законодательство. Законодательство об административных правонарушениях | ||
Описание соответствующих норм из данных законов с разграничением их на полномочия представительного органа местного самоуправления и администрации представляет собой таблицу общим объемом более 700 страниц, в котором всего лишь излагаются формулировки переданных полномочий для органов местного самоуправления.
При этом, анализ практики показывает, что никто из специалистов местных администраций даже не испытывают потребности в составлении такого перечня, не подозревают о его объеме. Никто не знает и не считает стоимость переданных полномочий, а также не отражает их в муниципальных бюджетах. В частности, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых материальных и финансовых средств,
В доходной и расходной частях местных бюджетов осуществление государственных полномочий должно отражаться отдельными строками.
Несмотря на наличие этих норм, ни одна из них не исполняется ни в одном муниципальном образовании Дальневосточного федерального округа. Это, в свою очередь, приводит к тому, что размеры
Долей федеральных и краевых налогов,
Трансфертов,
Субсидий и субвенций,
оставляемых в муниципальных образованиях и передаваемых из федерального и регионального бюджета в местные бюджеты, не имеют ничего общего с реальной стоимостью государственных полномочий, исполнение которых передано в органы местного самоуправления. Таким образом, повсеместно нарушается и принцип «ресурсной обеспеченности» переданных полномочий.
Кроме того, в результате отсутствия необходимых ресурсов, огромная часть функций государственного управления, переданных на исполнение в органы местного самоуправления, не исполняется вообще , что в свою очередь порождает невиданный доселе хаос во властных институтах всех уровней.
Анализ содержания, технологий и организационных механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по исполнению переданных полномочий выявил ещё одну проблему, которая служит источником постоянных конфликтов. А именно, часть вопросов местного значения, установленных ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», весьма схожи по формулировке с государственными полномочиями или пересекаются с ними по ряду параметров. К таким вопросам относятся:
6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго -, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации
27) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
28) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
29) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
На практике неопределенность подобного рода создает значительные трудности в деятельности органов местного самоуправления, порождает коллизии с органами государственной власти в силу того, что зачастую бывает сложно определить, в чьей компетенции находится тот или иной вопрос, а, следовательно, и наметить пути разрешения.
В соответствии со ст. 6 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ1) в ведении муниципальных образований находятся
1) вопросы местного значения,
2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Заметим, что методология реализации этих предметов ведения существенно отлична, а потому их очень четко надо отделять друг от друга. В частности:
-вопросы местного значения решаются муниципальными образованиями самостоятельно и за счет собственных доходов, перечень которых определен ст.7 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления»,
-переданные на исполнение государственные полномочия осуществляются за счет государственных средств, то есть должны финансироваться из областного или федерального бюджетов и реализация данных полномочий подконтрольна государству в лице территориальных федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации.
Поэтому в сознании депутатов и специалистов администраций, в документах (в Уставах, бюджетах, Положениях о структурных подразделениях, должностных инструкциях), в практической деятельности должно быть четкое разграничение между этими различными предметами ведения.
В частности, в Уставах муниципальных образований должны фиксироваться только вопросы местного значения (см. ст.8 ФЗ 1), а вот в местных бюджетах должны отражаться финансовые средства, необходимые для реализации, как тех, так и других предметов ведения. Однако они должны четко разграничиваться, как того требует п.4 ст.36 ФЗ 1. В этом случае структура бюджета, вообще говоря, должна иметь следующий вид:
Очевидно, для составления такого бюджета, необходимо знать:
Перечень вопросов местного значения и стоимость их решения;
Перечень переданных на исполнение государственных полномочий и стоимость их осуществления в данном муниципальном образовании.
В контексте задачи об организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления и в свете выявленных проблем (см. параграф 1 п. данной работы) необходимо очень четко отделять данные перечни друг от друга. Поэтому остановимся более подробно на их составлении.
Вопросы местного значения. Вопросы местного значения определены в п.2 ст.6 ФЗ 1. Но для того, чтобы они решались в муниципальном образовании и под их реализацию планировались средства в местных бюджетах, данный или скорректированный перечень вопросов местного значения должен быть зафиксирован в Уставе муниципального образования. Анализ практики показывает, что, как правило, именно перечень п.2 ст.6 ФЗ 1 переносится в том же виде в Уставы муниципальных образований. Однако есть и исключения. Например, в Уставе муниципального образования г. Холмска список вопросов местного значения расширен. Это, вообще говоря, допустимо, поскольку п.2 ст. 6 содержится норма
«Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти».
Последнее должно соблюдаться неукоснительно. Поэтому нельзя включать в перечень вопросов местного значения такие, например, полномочия как «обеспечение исполнения законодательства о всеобщей воинской обязанности», даже если это пишется с оговоркой «в соответствии с действующим законодательством», поскольку «обеспечение законности» является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Аналогично, нельзя относить к вопросам местного значения такие полномочия как «решение вопросов чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны», «руководство вопросами опеки и попечительства+.» и т.д., поскольку все эти вопросы являются полномочия государства.
Государственные полномочий, переданные на исполнения в органы местного самоуправления. Определить перечень государственных полномочий, переданных на исполнение в органы местного самоуправления достаточно сложная задача. Для её решения требуется серьезная аналитическая работа с федеральным и региональным законодательством, как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. Очевидно, что в первую очередь составлением перечня переданных на исполнение полномочий должны заниматься органы государственной власти, поскольку именно они передают данные полномочия и несут за них полную ответственность. Кроме того, качество исполнения переданных полномочий должно контролироваться со стороны органов государственной власти, а, следовательно, для осуществления данного контроля должны строиться и функционировать соответствующие контролирующие структуры.
В соответствии с п.4 ст.6 ФЗ 1 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов РФ. Отсюда следует, что если в каком-либо федеральном или областном законе есть фразы:
-«органам местного самоуправления»,
-«должностным лицам органов местного самоуправления»,
-«регулируется нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления»
или еще какая-либо формулировка аналогичного содержания, то данные нормы необходимо трактовать как наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В настоящее время таких законов огромное множество. По состоянию на июнь 2001г. существовало 243 федеральных закона, содержащих нормы по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и количество их постоянно увеличивается. Однако по нашему глубокому убеждению исполнить все эти полномочия в принципе невозможно. Поэтому на уровне государства должна быть проведена ревизия, с целью упорядочить и существенно сократить данный перечень. Представляется, что данная задача будет решена в ходе реализации Указа №741 Президента РФ от 26 июля 2001г., в соответствии, с которым проводится инвентаризация всех государственных полномочий на всех уровнях власти. Кроме того, учитывая тенденции реформирования существующей в России модели публичной власти на принципах субсидиарности, при построении новой модели разграничения предметов ведения и полномочий, будет
Во-первых, продолжаться процесс «разгосударствления публичной власти», то есть сокращаться количество предметов ведения и полномочий властных институтов,
Во-вторых, будет сокращаться количество предметов совместного ведения разных уровней власти, дабы максимально упростить процесс управления предметами ведения власти,
В третьих, оставшиеся предметы ведения будут закрепляться за конкретными уровнями власти с необходимыми бюджетными источниками для их реализации.
В итоге анализа федерального и регионального законодательства необходимо иметь не только полное и исчерпывающее определение соответствующих отдельных государственных полномочий, но и определить категории, группы муниципальных образований или перечень муниципальных образований, которые могут исполнить данные полномочия. Кроме того, для каждого передаваемого полномочия должны быть определены их «граничные» параметры, а именно:
1) временной период, на который органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями;
2) дату начала осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий;
3) перечень необходимых для осуществления государственных полномочий материальных средств и сроки их передачи органам местного самоуправления;
4) нормативы или порядок определения нормативов для расчета финансовых средств, ежегодно необходимых для осуществления государственных полномочий;
5) объем ежегодно необходимых для осуществления государственных полномочий финансовых средств и сроки их поступления.
Правовое обеспечение исполнения переданных госполномочий. Не менее важным является регламентация всех процедур наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В частности в обязательном порядке должны быть определены
q порядок передачи органам местного самоуправления необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий материальных и финансовых средств;
q сроки поступления финансовых средств, необходимых для исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
q размер или порядок определения пени, исчисляемой за задержку поступления указанных финансовых средств.
В целом, правовой основой осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, может служить соответствующий нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления муниципального образования, который может устанавливать следующие нормы:
1) исчерпывающий перечень и сроки исполнения государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления данного муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
2) полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по осуществлению соответствующих государственных полномочий, перечень мероприятий по подготовке и организации их выполнения, виды ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение;
3) порядок использования материальных и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления для осуществления государственных полномочий;
4) порядок контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления;
5) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления муниципального образования за неисполнение и ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления.
Кадровое обеспечение исполнения переданных госполномочий. Для качественного исполнения переданных полномочий необходимы подготовленные и компетентные кадры. Таким образом, органы государственной власти должны планировать и осуществлять деятельность по подготовке и повышению квалификации таких кадров, обеспечению их правовыми, информационными и методическими материалами.
Деятельность специалистов и структурных подразделений местных администраций, осуществляющих отдельные государственные полномочия, требует соответствующего финансового и материального обеспечения. Однако, как правило, этот аспект вообще не рассматривается в контексте исполнения органами местного самоуправления переданных госполномочий. В результате, муниципальные образования вынуждены тратить собственные средства на содержание организационного механизма госполномочий. И сумма эта огромна, если учесть, что местные администрации сегодня более 90% своего рабочего времени занимаются исполнением госполномочий.
Государственный контроль за исполнением переданных госполномочий. Поскольку осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий подконтрольно государству, то важным аспектом эффективного взаимодействия является контроль этой деятельности со стороны соответствующих государственных органов. В связи с этим необходимо, чтобы четко и однозначно были определены:
1) перечень органов государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль;
2) порядок контроля органами государственной власти осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, в том числе целевого использования материальных и финансовых средств, предназначенных для осуществления этих полномочий;
3) критерии и нормативы определения качества и эффективности осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
4) формы и периодичность отчетности органов местного самоуправления по осуществлению ими государственных полномочий;
5) возможность осуществления выборочных проверок уполномоченными органами государственной власти, в том числе по жалобам населения, деятельности органов местного самоуправления по исполнению переданных им отдельных государственных полномочий.
Всё сказанное выше является обязательным условием эффективного исполнения переданных в органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Поиск в тексте
Действующий
| Название документа: | |
| Номер документа: | 50 |
| Вид документа: | Закон города Москвы |
| Принявший орган: | Московская городская Дума |
| Статус: | Действующий |
| Опубликован: | |
| Дата принятия: | 14 июля 2004 |
| Дата начала действия: | 15 августа 2004 |
| Дата редакции: | 20 сентября 2017 |
О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)
ГОРОДА МОСКВЫ
О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских
муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями
города Москвы (государственными полномочиями)
Документ с изменениями, внесенными:
(Вестник Мэра и Правительства Москвы, N 69, 12.12.2007);
(Вестник Мэра и Правительства Москвы, N 55, 30.09.2008) (распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2008 года);
(Тверская, 13, N 54, 05.05.2011);
(Вестник Мэра и Правительства Москвы, N 36, 29.06.2012);
Законом города Москвы от 30 апреля 2014 года N 19 (Официальный сайт Московской городской Думы www.duma.mos.ru, 19.05.2014);
Законом города Москвы от 27 января 2016 года N 2 (Официальный сайт Московской городской Думы www.duma.mos.ru, 08.02.2016);
(Официальный сайт Московской городской Думы www.duma.mos.ru, 03.10.2017).
____________________________________________________________________
____________________________________________________________________
На основании Закона города Москвы от 28 сентября 2005 года N 47 действие части 5 статьи 7 настоящего Закона приостановлено.
____________________________________________________________________
Настоящий Закон устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве (далее - органы местного самоуправления) отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями), порядок их реализации, осуществления государственного контроля за их реализацией, а также порядок отзыва указанных полномочий у органов местного самоуправления.
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями) (далее - отдельные государственные полномочия) осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации , федеральными законами, Уставом города Москвы , законами города Москвы.
Статья 2. Принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется законами города Москвы.
2. Органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Законом могут быть наделены отдельными государственными полномочиями по предметам ведения города Москвы, по предметам совместного ведения Российской Федерации и города Москвы - субъекта Российской Федерации.
3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется одновременно с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств.
4. Органы местного самоуправления обязаны реализовывать отдельные государственные полномочия, которыми они наделяются в установленном настоящим Законом порядке.
5. Реализация органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий подконтрольна органам государственной власти города Москвы.
6. Отдельными государственными полномочиями могут наделяться органы местного самоуправления одного, нескольких или всех внутригородских муниципальных образований в городе Москве (далее - муниципальные образования) (часть в редакции, введенной в действие с 1 июля 2012 года Законом города Москвы от 27 июня 2012 года N 30 .
Глава 2. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Статья 3. Внесение законопроекта о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий
1. С инициативой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вправе выступать субъекты законодательной инициативы в Московской городской Думе.
2. Проекты законов города Москвы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вносятся в Московскую городскую Думу в порядке, установленном законом города Москвы.
3. В пояснительной записке к проекту закона города Москвы приводится обоснование необходимости (целесообразности) наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и оценка возможности реализации ими указанных полномочий.
4. К проекту закона города Москвы прилагается финансово-экономическое обоснование, содержащее расчеты материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для реализации органами местного самоуправления передаваемых им отдельных государственных полномочий.
5. Обязательным условием рассмотрения Московской городской Думой проекта закона города Москвы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является наличие заключения Мэра Москвы.
6. В случае непредставления Мэром Москвы заключения в тридцатидневный срок со дня получения им проекта закона города Москвы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, Московская городская Дума вправе приступить к его рассмотрению в порядке, установленном Регламентом Московской городской Думы .
7. Проект закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями направляется на рассмотрение в представительные органы внутригородских муниципальных образований в городе Москве (часть в редакции, введенной в действие с 1 июля 2012 года Законом города Москвы от 27 июня 2012 года N 30 .
Статья 4. Срок, на который органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями
1. Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями на определенный срок или на неограниченный срок.
2. Законом города Москвы может быть изменен срок, на который органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями.
Статья 5. Содержание закона города Москвы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Закон города Москвы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен содержать:
1) полное определение соответствующих государственных полномочий;
2) наименования внутригородских муниципальных образований в городе Москве, органы местного самоуправления которых наделяются отдельными государственными полномочиями;
3) срок, на который органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями;
4) перечень материальных ресурсов, необходимых для реализации отдельных государственных полномочий;
5) нормативы по штатам административно-управленческого и технического персонала, необходимым для реализации отдельных государственных полномочий;
6) нормативы или способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований из бюджета города Москвы для осуществления отдельных государственных полномочий;
7) порядок передачи органам местного самоуправления необходимых для реализации отдельных государственных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств;
8) порядок отчетности органов местного самоуправления по реализации ими отдельных государственных полномочий;
9) порядок завершения реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены на определенный срок, порядок и сроки возврата неиспользованных материальных ресурсов и финансовых средств;
10) перечень органов государственной власти города Москвы, уполномоченных осуществлять контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также контролирующих органов города Москвы;
11) порядок контроля уполномоченными органами государственной власти города Москвы за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в том числе целевого использования материальных ресурсов и финансовых средств, предназначенных для реализации этих полномочий;
12) нормы об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей при реализации отдельных государственных полномочий;
13) другие положения, необходимые для регулирования вопросов передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и их реализации.
Глава 3. Порядок передачи материальных ресурсов и финансовых средств органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий
Статья 6. Порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов для реализации отдельных государственных полномочий
1. Передача органам местного самоуправления материальных средств для реализации отдельных государственных полномочий осуществляется в порядке, установленном законом города Москвы, наделяющим органы местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.
2. Материальные ресурсы безвозмездно передаются органам местного самоуправления в пользование и (или) управление на срок осуществления ими отдельных государственных полномочий.
Статья 7. Порядок передачи органам местного самоуправления финансовых средств для реализации отдельных государственных полномочий
1. Передача органам местного самоуправления финансовых средств для реализации отдельных государственных полномочий осуществляется в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законами города Москвы.
2. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых бюджетам муниципальных образований субвенций из бюджета города Москвы.
3. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
4. Пункт утратил силу с 19 февраля 2016 года - Закон города Москвы от 27 января 2016 года N 2 ..
5. Субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предусматриваются в законе города Москвы о бюджете города Москвы на очередной финансовый год, если закон города Москвы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями принят не позднее чем за три месяца до внесения в Московскую городскую Думу проекта закона города Москвы о бюджете города Москвы на очередной финансовый год.
Глава 4. Порядок реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Статья 8. Правовые основы реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
1. Органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия самостоятельно в соответствии с федеральным законодательством, законами и иными правовыми актами города Москвы, уставом муниципального образования (часть в редакции, введенной в действие с 1 июля 2012 года Законом города Москвы от 27 июня 2012 года N 30 .
2. Порядок реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий может устанавливаться правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с настоящим Законом и иными законами города Москвы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (часть в редакции, введенной в действие с 1 июля 2012 года Законом города Москвы от 27 июня 2012 года N 30 .
3. Часть утратила силу с 1 июля 2012 года - Закон города Москвы от 27 июня 2012 года N 30 ..
4. По вопросам осуществления переданных отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны исполнять нормативные правовые акты органов исполнительной власти города Москвы, изданные в пределах их компетенции.
5. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны осуществлять собственный контроль за реализацией переданных отдельных государственных полномочий и оказывать содействие в осуществлении государственного контроля за их реализацией органам государственной власти города Москвы. При невозможности надлежащей реализации переданных отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны принять меры по устранению причин, препятствующих исполнению отдельных государственных полномочий, и своевременно известить органы государственной власти города Москвы о сложившемся положении.
Статья 9. Порядок использования органами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, предназначенных для реализации отдельных государственных полномочий
1. Органы местного самоуправления не вправе использовать материальные ресурсы и финансовые средства, предназначенные для реализации переданных отдельных государственных полномочий, не по целевому назначению.
2. Часть исключена с 11 октября 2008 года Законом города Москвы от 17 сентября 2008 года N 40 ..
3. Финансовые средства, предназначенные для реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, указываются отдельными строками в доходной и расходной частях бюджета соответствующего муниципального образования в соответствии с бюджетной классификацией.
4. В случае изменения в течение финансового года ожидаемых объемов расходов на исполнение отдельных государственных полномочий по сравнению с ранее принятыми нормативами органы местного самоуправления вправе направить обоснованные предложения Правительству Москвы о внесении изменений в соответствующий нормативный правовой акт города Москвы в части уточнения соответствующего норматива.
5. Органы местного самоуправления или выборные должностные лица местного самоуправления представляют уполномоченному органу исполнительной власти города Москвы ежегодный отчет о фактическом использовании материальных ресурсов и финансовых средств в порядке и сроки, установленные законом города Москвы.
6. Не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета города Москвы в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.
(Часть в редакции, введенной в действие с 3 октября 2017 года Законом города Москвы от 20 сентября 2017 года N 36 .
6.1. В случае если неиспользованный остаток межбюджетных трансфертов, полученных в форме субвенций, имеющих целевое назначение, не перечислен в доход бюджета города Москвы, указанные средства подлежат взысканию в доход бюджета города Москвы в порядке, установленном финансовым органом города Москвы соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации.
(Часть дополнительно включена с 16 мая 2011 года Законом города Москвы от 20 апреля 2011 года N 16 ; в редакции, введенной в действие с 3 октября 2017 года Законом города Москвы от 20 сентября 2017 года N 36 .
6.2. Часть дополнительно включена с 16 мая 2011 года Законом города Москвы от 20 апреля 2011 года N 16 ; утратила силу с 19 мая 2014 года - Закон города Москвы от 30 апреля 2014 года N 19 ..
6.3. Остатки межбюджетных трансфертов, полученных в форме субвенций, имеющих целевое назначение, не использованных в отчетном финансовом году, могут быть возвращены в текущем финансовом году в доход бюджета муниципального образования, которому они были ранее предоставлены, в случаях и порядке, предусмотренных законодательством города Москвы.
(Часть дополнительно включена с 3 октября 2017 года Законом города Москвы от 20 сентября 2017 года N 36)
7. Субвенции в случае их нецелевого использования подлежат возврату в бюджет города Москвы (часть дополнительно включена с 11 октября 2008 года Законом города Москвы от 17 сентября 2008 года N 40 , распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2008 года).
Статья 10. Содействие органов государственной власти органам местного самоуправления в реализации отдельных государственных полномочий
Органы государственной власти города Москвы и их должностные лица содействуют органам местного самоуправления в реализации отдельных государственных полномочий посредством:
1) координации деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований между собой, а также с органами государственной власти города Москвы;
2) изучения, обобщения, распространения опыта работы органов местного самоуправления по реализации переданных отдельных государственных полномочий;
3) методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
4) осуществления мер по подготовке кадров муниципальных служащих и повышению их квалификации;
5) предоставления органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления по их запросам необходимых для реализации отдельных государственных полномочий материалов и документов;
6) оказания содействия в обеспечении занятости и социальных гарантий муниципальным служащим, высвобождаемым в связи с завершением реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Статья 11. Порядок завершения реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
1. Завершение реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется по истечении срока, на который они были наделены соответствующими отдельными государственными полномочиями, либо в результате их отзыва.
2. Порядок завершения реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий устанавливается законом города Москвы, в котором определяются сроки возврата неиспользованных материальных ресурсов и перечисления в бюджет города Москвы неиспользованных финансовых средств.
3. Органы местного самоуправления при содействии органов государственной власти обеспечивают трудоустройство и социальные гарантии муниципальным служащим, высвобождаемым в связи с завершением реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Статья 12. Порядок возврата материальных ресурсов и финансовых средств при завершении реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
При завершении реализации отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления в установленные законом города Москвы сроки возвращают по актам установленной формы неиспользованные материальные ресурсы и перечисляют в бюджет города Москвы неиспользованные финансовые средства, переданные им для реализации указанных полномочий.
Статья 13. Отзыв отдельных государственных полномочий у органов местного самоуправления
1. Отдельные государственные полномочия могут быть отозваны в случаях:
1) неисполнения или ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, факт которого подтвержден по результатам проверки, проведенной уполномоченными органами;
2) невозможности осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также возникновения форс-мажорных обстоятельств (стихийные и природные бедствия, общественные беспорядки, боевые действия в условиях чрезвычайного положения, военного положения или проведения контртеррористической операции);
3) перераспределения полномочий между органами государственной власти города Москвы и органами местного самоуправления.
2. Отдельные государственные полномочия могут быть отозваны у органов местного самоуправления одного, нескольких или всех муниципальных образований.
3. Отзыв отдельных государственных полномочий осуществляется по инициативе Мэра Москвы или Совета муниципальных образований города Москвы законом города Москвы. В законе города Москвы об отзыве отдельных государственных полномочий указываются муниципальные образования, у органов местного самоуправления которых отзываются переданные им отдельные государственные полномочия, и перечень причин отзыва отдельных государственных полномочий по каждому муниципальному образованию соответственно. Законопроект об отзыве отдельных государственных полномочий рассматривается Московской городской Думой в первоочередном порядке.
4. В случае если факты неисполнения или ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления по их вине отдельных государственных полномочий будут подтверждены решением суда, органы местного самоуправления обязаны в соответствии с федеральным законодательством возместить материальные и финансовые потери органам государственной власти города Москвы, юридическим и физическим лицам.
5. В целях защиты законных прав и интересов населения муниципального образования Мэр Москвы вправе с момента внесения в Московскую городскую Думу законопроекта об отзыве отдельных государственных полномочий и до вступления закона города Москвы в силу поручить временное осуществление указанных полномочий Правительству Москвы либо соответствующему органу исполнительной власти города Москвы.
6. Вступление в силу закона города Москвы об отзыве отдельных государственных полномочий влечет за собой прекращение передачи финансовых средств для реализации отдельных государственных полномочий в соответствии с законом города Москвы о бюджете города Москвы на соответствующий финансовый год.
(Статья в редакции, введенной в действие с 1 июля 2012 года Законом города Москвы от 27 июня 2012 года N 30 .
Глава 5. Государственный контроль за реализацией органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
Статья 14. Государственный контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
1. Государственный контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляют органы государственной власти города Москвы, определенные законом города Москвы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также контролирующие органы города Москвы.
2. Органы государственной власти города Москвы осуществляют государственный контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в следующих формах:
1) проведения комплексных проверок и принятия необходимых мер по устранению выявленных нарушений и их предупреждению;
2) ревизий финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления в части расходования выделенных для реализации этих полномочий материальных ресурсов и финансовых средств;
3) заслушивания информации, отчетов должностных лиц местного самоуправления о ходе реализации отдельных государственных полномочий;
4) назначения уполномоченных должностных лиц для наблюдения за реализацией переданных государственных полномочий;
5) запроса от органов местного самоуправления объяснений и необходимых сведений о реализации ими отдельных государственных полномочий;
6) выдачи предписаний руководителям органов местного самоуправления об устранении выявленных нарушений. Руководители органов местного самоуправления обязаны в месячный срок или в срок, установленный в предписании, принять меры по устранению нарушений и о результатах сообщить в орган исполнительной власти города Москвы, выдавший предписание;
7) правовой экспертизы и анализа решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых по вопросам реализации отдельных государственных полномочий;
8) анализа деятельности органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий и внесения предложений в установленном законодательством порядке по совершенствованию деятельности указанных органов или по отзыву отдельных государственных полномочий.
3. Споры и разногласия, возникающие между органами государственной власти города Москвы и органами местного самоуправления в процессе реализации отдельных государственных полномочий, разрешаются посредством согласительных процедур путем создания согласительных комиссий или в судебном порядке.
4. В состав согласительных комиссий включаются представители органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления.
Статья 15. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей при реализации переданных отдельных государственных полномочий
1. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут установленную законодательством ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей при реализации переданных отдельных государственных полномочий.
2. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за реализацию отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными ресурсами и финансовыми средствами.
3. При обнаружении фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления обязанностей по реализации переданных отдельных государственных полномочий уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы вправе обратиться к главе муниципального образования, Председателю представительного органа муниципального образования, иным должностным лицам местного самоуправления с предложением о наложении дисциплинарных взысканий на виновных должностных лиц местного самоуправления (часть в редакции, введенной в действие с 1 июля 2012 года Законом города Москвы от 27 июня 2012 года N 30 .
4. Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по реализации отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления влечет административную ответственность в соответствии с Кодексом города Москвы об административных правонарушениях (часть в редакции, введенной в действие с 1 января 2008 года Законом города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45
Статья 16. Ответственность органов государственной власти города Москвы и их должностных лиц
Органы государственной власти города Москвы и их должностные лица несут установленную законодательством ответственность за ненадлежащее обеспечение органов местного самоуправления материальными ресурсами и финансовыми средствами для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий.
Глава 6. Заключительные положения
Статья 17. Вступление настоящего Закона в силу
Настоящий Закон вступает в силу через десять дней после его официального опубликования.
Мэр Москвы
Ю.М.Лужков
Редакция документа с учетом
изменений и дополнений подготовлена
АО "Кодекс"
О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями) (с изменениями на 20 сентября 2017 года)
| Название документа: | О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями) (с изменениями на 20 сентября 2017 года) |
| Номер документа: | 50 |
| Вид документа: | Закон города Москвы |
| Принявший орган: | Московская городская Дума |
| Статус: | Действующий |
| Опубликован: |
Вестник Мэра и Правительства Москвы, N 45, 04.08.04 Ведомости Московской городской Думы, N 8, 24.08.2004 Тверская, 13, N 114, 21.09.2004 |
| Дата принятия: | 14 июля 2004 |
| Дата начала действия: | 15 августа 2004 |
| Дата редакции: | 20 сентября 2017 |
М.Ю. ДИТЯТКОВСКИЙ,
кандидат юридических наук, доцент Омского государственного университета
Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом ни Конституция РФ, ни Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 1995 года) не дают определения понятия «отдельные государственные полномочия, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления».
В теории государства и права, науке управления, а также практически во всех отраслях права понятие «полномочие» рассматривается как «составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие функции в организации... В этом значении полномочие представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом».
Среди отечественных ученых существуют различные точки зрения по поводу использования понятия «полномочия» относительно того, кому или чему они могут принадлежать. Так, одна группа ученых (Н.В. Постовой и др.) используют это понятие только относительно каких-либо субъектов права, например «полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц». Другая группа ученых (О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев) допускают дополнительное его использование применительно к какому-либо общественному институту, например «полномочия местного самоуправления».
Если рассматривать государственные полномочия как полномочия органов государственной власти, то в ст. 2 Федерального закона от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу 4 июля 2003 г.) давалось следующее определение этого понятия. Полномочия органа государственной власти - это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Такой подход к определению понятия «государственные полномочия» поддерживают и некоторые ученые, например А.А. Акмалова, С.К. Дряхлов.
Можно выделить основные черты, которые свойственны полномочиям органов государственной власти, в том числе в случае их передачи органам местного самоуправления. Во-первых, полномочия органов государственной власти представляют собой неразрывное единство закрепленных за ними прав и обязанностей. Право органа, реализующего эти полномочия, как правило, одновременно является его обязанностью перед третьими лицами - гражданами, другими органами и т. д. Права и обязанности в рамках полномочий органа государственной власти находятся во взаимосвязи и взаимозависимости. Так, неисполнение каким-либо органом, реализующим полномочия, своих прав может одновременно означать неисполнение им своих обязанностей, что может быть расценено как противоправное действие (бездействие) органа государственной власти или органа местного самоуправления. Вместе с тем это не дает оснований для отождествления содержания прав и обязанностей того органа, который реализует полномочия.
Во-вторых, полномочия органов государственной власти закрепляются в нормативных правовых актах - в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации и т. д.
В-третьих, полномочия органов государственной власти реализуются через совершение органами, которым они предоставлены, государственно-властных действий исполнительно-распорядительного либо нормотворческого характера. В-четвертых, совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, составляют компетенцию органа государственной власти.
Не дает полного представления о сути понятия «государственные полномочия» определение, приведенное, например, в Законе Саратовской области от 30.01.1998 № 2-ЗСО «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями». Государственные полномочия - это полномочия, определяемые в качестве государственных в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, Уставом (Основным законом) Саратовской области и законами области (ст. 2).
В отношении большинства государственных полномочий, которые фактически выполняют органы местного самоуправления, в законодательстве нет специальных оговорок о том, что это именно государственные полномочия. Критерий специального указания в законе о том, что то или иное полномочие является государственным, не может быть решающим в определении того, государственное это полномочие или нет.
Не всегда понятие «государственные полномочия» раскрывается через их принадлежность органам государственной власти. Иногда государственные полномочия рассматриваются как полномочия государства, например полномочия России (статьи 73, 77, 79 Конституции РФ).
Аналогичное определение понятия «государственные полномочия» содержится в Методических рекомендациях по передаче государственных полномочий субъекта Федерации органам местного самоуправления, разработанных Конгрессом муниципальных образований РФ. Вследствие такой трактовки государственных полномочий в ст. 1 законопроекта «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» давалось следующее определение. Государственные полномочия России - права и обязанности органов государственной власти России по решению вопросов, отнесенных к ведению России Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с Конституцией РФ. Государственные полномочия субъекта Федерации - права и обязанности органов государственной власти субъекта Федерации по решению вопросов, отнесенных к ведению субъекта Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Федерации, законами субъекта Федерации, а также иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с Конституцией РФ.
Большой интерес представляет определение понятия «государственные полномочия», сформулированное В.И. Васильевым. Под государственными полномочиями он понимает «полномочия, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для муниципальных полномочий, но и населения соответственно всего государства или субъекта Федерации». Основным отличительным признаком государственных полномочий признается их значимость и важность для всего государства либо субъекта Федерации, а не только для отдельного муниципального образования. Однако на практике трудно различать, какие полномочия имеют государственное значение, а какие - только местное.
Наибольшую практическую значимость имеет определение понятия «государственные полномочия», даваемое так называемым методом исключения. Так, органы местного самоуправления фактически могут реализовывать определенные полномочия, не связанные с вопросами местного значения и, по сути, являющиеся государственными. Причиной этого являлось осуществление органами местного самоуправления полномочий бывших местных Советов, которые в соответствии с изменениями в законодательстве впоследствии стали относиться к государственным полномочиям (например, государственная регистрация актов гражданского состояния, выплата государственных пенсий). Государственными можно считать полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения.
Впервые определение понятия «государственные полномочия» появилось в п. 2 Методических рекомендаций по применению отдельных положений Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» в работе по формированию местных бюджетов и межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации на 1998 год, утвержденных письмом Минфина России от 29.01.1998 № 02-08-09.
Позже этот подход к понятию «отдельные государственные полномочия» получил закрепление и в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 года). В ст. 19 впервые на федеральном законодательном уровне дано определение понятия «отдельные государственные полномочия». Так, отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Федерации, по вопросам, не отнесенным этим Законом к вопросам местного значения. Аналогичное определение понятия «отдельные государственные полномочия» содержится в законодательстве республик Башкортостана, Бурятии, Саха (Якутии), Ямало-Ненецкого автономного округа.
Определение понятия «государственные полномочия» наиболее полно гарантирует соблюдение прав местного самоуправления при решении спорных вопросов с органами государственной власти, касающихся определения их полномочий, например при коллизии в законодательстве, когда нормативные правовые акты относят к полномочиям органов местного самоуправления гораздо большее количество обязанностей, чем это сделано законами 1995 года и 2003 года. Теперь для установления сути полномочия органа местного самоуправления необходимо только определить, связано ли оно с решением вопросов местного значения, предусмотренных статьями 14-16 Закона 2003 года. Если да, то это полномочие органа местного самоуправления по решению вопроса местного значения, если нет - это отдельное государственное полномочие, переданное органу местного самоуправления для реализации. Сторонниками такого широкого толкования государственных полномочий являются И.В. Выдрин, Н.И. Соломка, Р.В. Бабун, М.Н. Кудилинский и Н.А. Шевелева.
Таким образом, государственные полномочия - это совокупность прав и обязанностей органов и должностных лиц государственной власти, которые отнесены к их ведению Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, а также полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения России либо ее субъектов и выражаются в принятии правовых актов и осуществлении иных государственно-властных действий.
Конституция РФ и законы 1995 года и 2003 года упоминают о том, что органы местного самоуправления могут наделяться не всеми государственными полномочиями, а только отдельными. Органам местного самоуправления могут передаваться одно или несколько государственных полномочий. Как должен определяться объем государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления для реализации?
А.Н. Широков, например, отмечает, что зачастую объем государственных полномочий, исполняемых органами местного самоуправления, превышает количество собственно муниципальных полномочий. Эта ситуация нарушает законодательство, поскольку создает препятствия для осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, фактически превращая их в зависимые от государственных органов структуры.
Конституционный суд РФ считает противоправной практику передачи органам местного самоуправления большого объема отдельных государственных полномочий. Так, Постановлением от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”» суд установил, что должны быть отменены как противоречащие Конституции РФ положения отдельных законов Республики Коми, допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий.
Авторы комментария к Конституции РФ, а также Т.Н. Михеева считают, что в Конституции РФ не случайно говорится о наделении органов местного самоуправления именно отдельными государственными полномочиями. Это означает, что объем передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов местного самоуправления как таковых. Можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей.
Очень важно определить в федеральном или региональном законодательстве критерии, позволяющие точно установить максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для реализации. Ими могут быть организационные и финансовые критерии, например количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий; размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий.
Можно предусмотреть, что органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, должно быть не больше количества муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Либо органы местного самоуправления могут наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, должен быть не больше размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.
Если с организационной или финансовой точки зрения в муниципальном образовании органы местного самоуправления будут заниматься преимущественно осуществлением отдельных государственных полномочий, то можно ли утверждать о самостоятельности муниципального образования или местного самоуправления? Эти критерии позволят органам местного самоуправления оспаривать в судебном порядке законы о наделении органов местного самоуправления значительным и порой непосильным объемом государственных полномочий. Кроме того, у органов государственной власти также появится объективный критерий при выборе одного из двух возможных вариантов: 1) создавать для осуществления соответствующего отдельного государственного полномочия территориальный орган федерального органа государственной власти или органа государственной власти субъекта Федерации либо 2) принимать решение о наделении органов местного самоуправления соответствующими отдельными государственными полномочиями.
Наделение органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий практикуется почти во всех субъектах Федерации, за исключением республик Адыгеи, Ингушетии и Тыва, Камчатской области и Санкт-Петербурга. Рекордсменами по численности законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий являются Новгородская (23) и Амурская (21) области. К субъектам Федерации, в которых принято 10 и более законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий, относятся Красноярский край (15), Ростовская (14) и Костромская (13) области, Республика Мордовия (10). В остальных субъектах Федерации принято от 1 до 9 законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий.
Общее количество законов субъектов Федерации о соответствующем наделении не свидетельствует об общем количестве отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Ведь одним законом органы местного самоуправления могут быть наделены перечнем отдельных государственных полномочий, как, например, в Архангельской (6 видов отдельных государственных полномочий) и Тюменской (25 видов) областях. Или, наоборот, несколькими законами субъектов Федерации органы местного самоуправления различных муниципальных образований могут наделяться одним и тем же видом отдельного государственного полномочия.
Библиография
1 Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 2001. С. 654.
2 Постовой Н.В. Муниципальное право. - М., 1998. С. 274.
3 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2000. С. 348-349.
4 См.: Акмалова А.А. Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации: Теоретико-методологический аспект: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2003. С. 266; Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2000. С. 186.
5 См.: Государственная власть получает государственные полномочия // Муниципалитет. 1998. № 7-8. С. 36-41.
6 См.: Методические рекомендации по передаче государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // Муниципальная власть. 2004. № 2. С. 43-44.
7 Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. - М., 1999. С. 376.
8 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). - Екатеринбург, 1998. С. 130; Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1999. С. 8, 129; Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учеб. пособие. - СПб., 2005. С. 65; Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право России. - СПб., 2005. С. 80.
9 См.: Симпозиум «Управление российским городом: итоги-1998 и задачи-1999». Правовой фундамент управления российским городом // Муниципальное право. 1999. № 1. С. 10.
10 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. - М., 1996. С. 515. См. также: Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2003. С. 206.
Кузнецов С.П.
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПЕРЕДАЧИ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация
В статье анализируется правовое регулирование передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям, выявляются проблемы, возникающие при этом в отдельных регионах России, а также делаются выводы (в частности, что в этой сфере отсутствуют четкие, единые, последовательные правовые подходы), расширяется объем полномочий органов местного самоуправления.
Ключевые слова: вопросы местного значения, предметы ведения, государственные полномочия, органы местного самоуправления.
Согласно Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. При этом под вопросами местного значения понимается особая категория компетенций, отделенных от государственных (принцип «выделенной компетенции» местного самоуправления). Органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения, а органы местного самоуправления обязаны самостоятельно и непосредственно реализовывать (без права передачи государственным органам) закрепленные за ними полномочия по вопросам местного значения. Таким образом, отечественная конституционная модель местного самоуправления построена на основе отграничения сфер ведения государства и местного самоуправления как отдельных видов публичной власти, причем отграничения не инструментального, а сущностного (предметного). Вместе с тем в соответствии со ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон 2003 г.) городским округам и муниципальным районам
могут передаваться отдельные государственные полномочия, органам местного самоуправления городских и сельских поселений такие полномочия передаваться не могут. Данные полномочия, соответственно, выходят за рамки решения вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. Следовательно, передача государственных полномочий должна быть такой, чтобы не происходило подмены государственной власти местным самоуправлением и искажения природы самого местного самоуправления. Это означает, что она должна носить весьма ограниченный характер - как в количественном (объем делегированных полномочий), так и в качественном (виды передаваемых полномочий) отношении. И в первую очередь важно определить, какие государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления.
Справедливо, на наш взгляд, утверждение А.В. Мадьяровой о том, что законодательство практически не закрепляет прямо каких-либо основополагающих начал по определению допустимости передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Она предлагает некоторые общие правила из иных нормативных положений законодательства.
1. Недопустимость перераспределения предметов ведения в результате передачи части полномочий.
2. Недопустимость передачи полномочий законодательного органа.
3. Передача преимущественно исполнительно-распорядительных полномочий; передача нормотворческих функций допустима лишь в объеме, необходимом для определения отдельных аспектов порядка (механизма) реализации данных полномочий.
4. Законность или непротиворечие передачи полномочий законодательству - Конституции РФ и федеральным законам (по полномочиям РФ и субъектов РФ), Уставу и законам субъекта РФ (по полномочиям субъекта РФ)1.
С нашей точки зрения, такие правила действительно могут быть приемлемы при рассмотрении вопросов передачи государственных полномочий органам местного самоуправления.
Процедуре наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена гл. 4 Закона от 2003 г. На основании ст. 19 данного Закона, отдельными государственными полномочиями являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом 2003 г. к вопросам местного значения.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.
В то же время, по мнению М.Ю. Дитятковского, передача полномочий может осуществляться и без принятия закона субъекта: «Под осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных пол-
номочий можно также понимать реализацию указанными органами закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями либо правомерное осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий без наличия закона о соответствующем наделении путем принятия правовых актов и исполнения иных государственно-властных действий»2.
Федеральный закон 2003 г. допускает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если это не противоречит федеральным законам.
Сроки наделения полномочиями могут быть неограниченны или иметь определенный срок действия.
Важным условием является финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Оно осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Вместе с тем органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Часть 6 ст. 19 Федерального закона 2003 г. закрепляет положения, которые должен содержать закон субъекта о передаче отдельных государственных полномочий. Важное значение имеет поправка, внесенная в Закон от 2003 г. Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»3. В ней закреплены права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом. В то же время права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, должны быть аналогичны правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Следует отметить, что данная поправка упорядочивает передачу полномочий между уровнями власти, вводит единообразие в систему законодательства.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - это один из видов взаимодействия уровней власти. В нашем случае это взаимодействие между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Как справедливо считает В.Г. Карташова, взаимодействие понимается как активная, согласованная деятельность двух и более субъектов право-
отношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели4. В анализируемом случае субъектами правоотношений выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления. Возникают эти правоотношения в результате принятия федеральных законов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления или законов субъектов Российской Федерации. Правотворческая инициатива при этом принадлежит органам государственной власти Российской Федерации или органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
По объему передаваемых полномочий, считает А.В. Мадьярова, может быть передано две трети5 государственных полномочий. Гипотетически такой объем полномочий может быть передан, но для правовой практики, с нашей точки зрения, это слишком большой объем передаваемых полномочий.
Например, в Ханты-Мансийском автономном округе органами государственной власти муниципальным районам и городским округам округа переданы следующие полномочия: по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; по регистрации актов гражданского состояния; по обеспечению прав детей-инвалидов, по социальной поддержке семей, имеющих детей; по обеспечению детей-сирот; по поддержке сельских педагогов; по оплате жилья и коммунальных услуг; по обеспечению жилыми помещениями отдельных категорий граждан; по компенсации части родительской платы за содержание детей в образовательных учреждениях; по опеке и попечительству; по выплатам медицинскому персоналу; по созданию административных комиссий; по информационному обеспечению образовательных учреждений в сети Интернет; по обороту этилового спирта; по архивным документам, относящимся к государственной собственности; по социально-экономическому развитию коренных народов; по поддержке сельскохозяйственного производства.
Аналогично действует институт передачи отдельных государственных полномочий во Франции, Италии, Испании, Бельгии. В США, например, передают органам местного самоуправления отдельные полномочия в сферах регистрации актов гражданского состояния; охраны труда; лицензирования отдельных видов деятельности; ведения учета малообеспеченных граждан; землепользования; охраны здоровья населения, охраны окружающей среды и некоторых других6.
По состоянию на 01.01.2011 в ХМАО за муниципальными образованиями закреплено для реализации 16 государственных полномочий; во Владимирской, Новгородской областях - 13, в Красноярском крае - 21 полномочие. В соответствии со ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»7 государственных полномочий, осуществляемых за счет бюджета субъекта РФ, закреплено более 63. Следовательно, в ХМАО передано государственных полномочий лишь около 25%, во Владимирской, Новгородской областях около 20%, в Красноярском крае - 33%.
Осуществление государственных полномочий происходит под довольно жестким административным контролем государственных органов, а значит, органы местного самоуправления при реализации значительной части своей компетенции могут быть поставлены в прямое подчинение государственной власти, что сводит на нет конституционный принцип организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти и в целом конституционную модель соотношения и взаимоотношений между этими уровнями публичной власти. Органы местного самоуправления фактически превращаются «по совместительству» в территориальные подразделения органов государственной власти субъектов РФ.
Кроме того, какого-либо единого принципа, на основе которого одни полномочия разрешаются к передаче, а другие запрещаются, не прослеживается. Например, установлены запреты на передачу полномочия по организации специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи, и в то же время разрешена передача полномочия по организации специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических и т.п. учреждениях. Разрешена и передача полномочий по организации межмуниципального транспортного обслуживания населения, в том числе железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом -трудно представить, как данные виды сообщения, в силу самой их специфики, могут быть эффективно реализованы силами муниципальных образований.
Как было отмечено выше, к государственным полномочиям относятся полномочия, не включенные в перечень вопросов местного значения в Федеральном законе 2003 г. Данный закон определяет вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. В первой редакции Закона за поселениями было закреплено 22 вопроса, за муниципальными районами - 20, за городскими округами - 27. Далее поправками к Федеральному закону 2003 г. перечень вопросов местного значения расширялся. В настоящее время (редакция от 08.11.2007) городские и сельские поселения должны обеспечивать решение 35 вопросов местного значения, муниципальные районы - 31, городские округа - 41. Можно сделать вывод, что объем полномочий органов местного самоуправления значительно расширился. Такую же тенденцию отмечает В.С. Мокрый: «.. .приходится констатировать, что законодатель сегодня все чаще и чаще идет не путем передачи государственных полномочий на местный уровень, а путем расширения собственных полномочий органов местного самоуправления.»8.
При осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль их исполнения. При этом признанное в судебном порядке несоответствие федераль-
ных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 Федерального закона от 2003 г., является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Передаваемые государственные полномочия должны быть в полной мере профинансированы из соответствующего бюджета в форме субвенции в бюджет муниципального образования. По этому поводу возник прецедент в Республике Северная Осетия - Алания. В частности, прокурор Республики Северная Осетия - Алания обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 4 ст. 3 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 14 января 2003 г. «Об административных комиссиях муниципальных образований Республики Северная Осетия - Алания», предусматривающего, что материально-техническое обеспечение деятельности административных комиссий осуществляется муниципальными образованиями. В обоснование заявленного требования он ссылался на то, что в случае передачи муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий им должны передаваться и необходимые материальные и финансовые средства. По мнению прокурора, материально-техническое обеспечение деятельности административных комиссий должно осуществляться за счет средств федерального или республиканского бюджета, а не бюджета муниципального образования.
Решением Верховного Суда Республики Северная Осетия - Алания от 15 декабря 2003 г. в удовлетворении заявления отказано. В кассационном представлении прокурора ставился вопрос об отмене решения и принятии нового решения об удовлетворении заявления. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 24 марта 2004 г. представление удовлетворила, указав следующее. Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что административные комиссии являются органами местного самоуправления и поэтому материально-техническое обеспечение их деятельности должно осуществляться за счет местного бюджета. Однако такой вывод не соответствует Закону.
Согласно п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ, создание административных комиссий и принятие законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления, отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, полномочия, связанные с созданием административных комиссий, являются государственными полномочиями.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ определением от 24 марта 2004 г. № 22-Г04-1 решение Верховного Суда Республики Северная Осетия - Алания от 15 декабря 2003 г. отменила и приняла новое решение, которым заявление прокурора удовлетворила и признала п. 4 ст. 3
Закона Республики Северная Осетия - Алания от 14 января 2003 г. «Об административных комиссиях муниципальных образований Республики Северная Осетия - Алания» противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу9.
В целях обеспечения выполнения переданных государственных полномочий органы государственной власти осуществляют соответствующий контроль, для чего органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.
В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
Представленный краткий анализ норм законодательства по вопросу о перечне государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, показывает, что в этой сфере отсутствуют четкие, единые, последовательные правовые подходы. Установление запретов или разрешений на передачу тех или иных государственных полномочий подчас носит произвольный, субъективный характер, что подчеркивается пересмотром этих правил вне зависимости от изменения каких-либо объективных факторов. Общие принципы и критерии оценки допустимости передачи государственных полномочий на местный уровень не проработаны и не зафиксированы должным образом. С нашей точки зрения, решение данной задачи неразрывно связано с продолжающейся реформой, направленной на четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами публичной власти всех уровней. Разграничение полномочий не будет иметь смысла, если при этом сохранится возможность свободного, не обусловленного объективными причинами перераспределения функций.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, октябрь 2004 г. - № 10.
2. Дитятковский М.Ю. К вопросу о понятии осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Конституционное и муниципальное право, 2008. - № 2.
3. Собрание законодательства РФ, 2007. - № 43. - Ст. 5084.
4. Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2007. - № 19.
5. Ковалева Т.К. Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления: американская модель // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 11.
6. Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2007. - № 2.
7. Мокрый В.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности // Конституционное и муниципальное право. -2010. - № 12.
8. Собрание законодательства РФ, 1999. - № 42. - Ст. 5005.
ПРИМЕЧАНИЯ
Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2007. - № 2. - С. 27-28.
Дитятковский М.Ю. К вопросу о понятии осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Конституционное и муниципальное право, 2008. - № 2. - С. 30.
Собрание законодательства РФ, 2007. - № 43. - Ст. 5084.
Карташов В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2007. - № 19. - С. 34.
Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2007. - № 2. - С. 30.
Ковалева Т.К. Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления: американская модель // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 11. - С. 74.
Собрание законодательства РФ, 1999. - № 42. - Ст. 5005.
Мокрый В.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности // Конституционное и муниципальное право. -2010. - № 12. - С. 43.
Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, октябрь 2004 г. - № 10.
Возможно, будет полезно почитать:
- Аббатство - это католический монастырь ;
- Самые распространенные расклады ;
- Быт и обычаи Обычаи и нравы 19 века ;
- К чему снятся жабы и лягушки: мужчине, девушке, женщине, беременной – толкования разных сонников ;
- Основные характеристики марса ;
- Должностная инструкция транспортного экспедитора ;
- Татаро-монгольское иго или история о том, как ложь стала правдой ;
- Журавль толкование сонника ;