Комитент и комиссионер являются сторонами в договоре. Договор комиссии

Основные концепции (модели, системы) местного самоуправления:

- англосаксонская - местное самоуправление освобождается от влияния государственных органов и осуществления государственных функций;

Англосаксонскаяконцепция построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию. Применительно к англосаксонской концепции местное самоуправление целесообразно определить следующим образом:

Местное самоуправление - это местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования непосредственно, а также формируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без вмешательства центральных органов власти на основе реальной материально-финансовой базы в целях решения задач местного значения.

- европейская континентальная - местное самоуправление ориентировано на реализацию государственных функций.

Концепцияпостроена на основе государственной теории самоуправления.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И.Д. Беляевым, В.П. Безобразовым, А.В. Васильчиковым, А.Д. Градовским, Н.И. Лазаревским и другими учеными. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. С учетом исторического и современного опыта понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции можно определить, на наш взгляд, следующим образом:

Местное самоуправление - это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.

Данное определение носит комплексный характер. Оно построено на сочетании элементов надстроечных и базисных отношений, которые находятся в неразрывной связи. Местное самоуправление осуществляется путем управления. Значит, налицо совокупность управленческих отношений. Управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки, управляемой и управляющей системы.

В Европейской хартии о местном самоуправлении сказано, что “под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных (дословный перевод – общественных – В.А.А.) дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность, и в интересах местного самоуправления”.

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти.

Муниципальное управление - упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни населения. Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

а) муниципальное управление – определенный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий свои функции и компетенцию;

б) муниципальное управление – деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в законодательстве - местного самоуправления);

в) муниципальное управление – в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

г) муниципальное управление – подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.

Муниципальный менеджмент - использование принципов и методов, средств и форм менеджмента в муниципальном управлении (маркетинг, стратегическое планирование и управление, управление по результатам и др.)

В “менеджменте” субъектом является “менеджер”, объектом – фирма, ее персонал или процесс, а целью является получение прибыли и соответственно существует своя правовая база. В муниципальном управлении субъектом являются органы местного самоуправления, объектом – муниципальное образование, а главной целью – повышение уровня и качества жизни населения, в местном самоуправлении субъект и объект – население муниципального образования, цель – решение вопросов местного значения. Все это регулируется нормами муниципального права. Исходя из всего перечисленного, напрашивается вывод, что “муниципальный менеджмент” отнюдь не тождественен “муниципальному управлению” и тем более “местному самоуправлению”. В большей степени “муниципальный менеджмент” может относиться к управлению муниципальными предприятиями или отдельным сферам общественной жизни, а не к муниципальному образованию в целом.

Муниципальное же управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов.

Субъектами муниципального управления являются органы местного самоуправления, объектом - муниципальное образование, главной целью - удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества.

Муниципальное управление включает в себя и менеджмент, и маркетинг территории, и стратегическое планирование и координацию деятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования с целью удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества.

Местное самоуправление имеет большое значение для поиска новых моделей управления обществом, формирования новой российской государственности, где пирамида формирования и удовлетворения потребностей принципиально перевернута: не государство определяет то, что нужно местному сообществу и в каком объеме, а само население посылает импульсы-требования к местной власти, а она, в свою очередь, - государству. Суть в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально приближенном к населению уровне власти, где может быть достигнута относительная замкнутость цикла оказания услуг. Поэтому именно местное самоуправление, являясь властью местного сообщества, может реализовать эту идею, в силу знания местных условий, интересов совместного проживания и хозяйствования, а также подконтрольности его органов власти населению. Являясь властью специфической, производной от государственной, местное самоуправление имеет два вида полномочий: собственные и переданные государством. В то же время содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления имеет двойственную природу. Она включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами разных форм собственности, действующими на территории муниципального образования, так и регулирование хозяйственных отношений для муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

В основе управленческой деятельности органов местного самоуправления лежит удовлетворение или реализация общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества. Поэтому основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных (всеобщих) интересов граждан. Чем богаче и благополучнее будут эти хозяйствующие субъекты, тем полнее будет местный бюджет, а отсюда - наиболее полно будут удовлетворяться нужды местного населения. При этом целью органов местного самоуправления является не только координация (регламентация) хозяйственной деятельности этих субъектов, но и создание благоприятных условий, в которых она протекает.

Основная цель муниципального управления -- повысить уровень жизнеобеспечения населения муниципального образования». Для этого муниципальное управление решает следующие задачи: создает социальную инфраструктуру; стабилизирует экономику; регулирует социально-экономические процессы; развивает межрегиональные и внутрирегиональные связи; поддерживает экологическую обстановку; сохраняет единое экономическое пространство.

Для решения этих задач формируется система муниципального управления, которая: контролирует использование природных ресурсов муниципального образования; охраняет природу; осуществляет санитарный надзор; содержит жилищно-коммунальное хозяйство; создает социальную инфраструктуру; сохраняет памятники; обеспечивает жизнедеятельность и занятость населения; обеспечивает финансово-экономическую самостоятельность и т.д.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Принципы муниципального управления -- общие и частные -- вытекают из отношений управления и требований к процессу организации самоуправления. Частные принципы относят к осуществлению отдельных функций управления (принципы планирования, организации, мотивации и др.), а также к его отдельным сторонам (социально-экономической и организационно-правовой) и уровню управления (т.е. все формы муниципального образования).

В теории и практике муниципального управления общие и частные принципы тесно связаны друг с другом, но имеют и самостоятельное значение. Принципы муниципального управления отражают требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Принципы являются теоретической основой формирования муниципальных образований и позволяют выяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки. Они выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, определяя, насколько она отвечает соответствующим началам и идеям. Принципы муниципального управления предопределяют структуру и функции муниципальной власти, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Для стран -- членов Совета Европы принципы муниципального управления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовой основой для их муниципального законодательства..

Основные принципы муниципального управления:

1. принцип единоначалия. Сущность единоначалия заключается в том, что руководители конкретного звена системы управления муниципальных образований пользуются правами единого руководства в решении вопросов, входящих в его компетенцию. Связано это с тем, что организация управления общественной жизнью муниципальных образований невозможна без строжайшего подчинения воли всех участников процесса системы муниципального управления воле одного лица -- руководителя конкретного процесса муниципального управления.

В соответствии с этим принципом каждая совокупность видов деятельности в процессе муниципального управления должна преследовать одну и ту же цель и иметь одного руководителя, наделенного определенными полномочиями. Следовательно, сущность принципа состоит в том, что в процессе управления сотрудники должны получать приказания от одного руководителя, но это не значит, что все решения должны приниматься на высшем уровне.

2. Принцип коллегиальности. Принцип коллегиальности требует кворума, необходимого для принятия решения и работы представительного органа. Этим принципом необходимо руководствоваться и на стадии подготовки проектов решений (привлекать представителей заинтересованных предприятий, организаций, учреждений), в работе депутатских комиссий, образуемых представительным органом. Для активного и конструктивного участия депутатов представительных органов в подготовке и принятии решений необходимо, чтобы депутаты имели возможность заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить необходимую информацию, свободно высказать свое мнение, предложения, замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу.

Соблюдение правильного соотношения между принципами коллегиальности и единоначалия составляет одну из важнейших задач системы управления муниципальным образованием, от этого во многом зависит ее эффективность и действенность. Особенностью использования коллегиальности в органах системы муниципального управления, построенной на принципе единоначалия, является то, что обсуждаемые этими органами рекомендации приобретают силу решения и становятся обязательными для исполнения в случае согласия с ними руководителя-единоначальника и издания им соответствующего нормативного правового акта.

3. Принцип законности. Этот принцип выступает важнейшей гарантией муниципального управления и является одним из основных конституционных принципов российской государственности.

Принцип законности требует, чтобы организация местной власти и ее деятельность осуществлялась на основе и в рамках закона. Тем самым государство признает и гарантирует, а также обеспечивает соблюдение законности в системе муниципального управления, т.е. речь идет о контроле государства за соблюдением органами местной власти правовых норм, а не о качестве решений, принимаемых муниципальными органами власти по вопросам местной жизни. Критериями контроля законности является местное управление, осуществляющееся только в формах и в случаях, предусмотренных Конституцией РФ и законом; данный контроль должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

3. Принцип гласности. Принцип гласности деятельности органов системы муниципального управления должна быть открытой, население должно быть информировано о деятельности этих органов власти. Принцип гласности способствует демократизации управленческой деятельности, ее подконтрольности обществу, а также позволяет гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы; права и свободы. Способы обеспечения гласности отражаются в нормах муниципального права и формируются в практике местного самоуправления.

Последовательное осуществление принципа гласности в деятельности муниципальных органов дает возможность гражданам контролировать работу муниципальных органов при решении вопросов местного значения. Эффективность такого контроля зависит от организации и работы муниципальной информационной службы, а также от того, как созданы условия для деятельности средств массовой информации муниципального образования. Поэтому наиболее важные проекты социально-экономического развития муниципальных образований должны публиковаться для обсуждения их населением и учитываться при принятии решений.

4. Принцип государственных гарантий. Этот принцип предъявляет требования к системе правовых гарантий защиты прав муниципальных органов управления. Следовательно, государство устанавливает правовые основы организации деятельности муниципальных органов управления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной деятельности органов управления муниципальных образований, формирует механизм взаимодействия муниципальных органов управления с органами государственной власти. Конституция Российской Федерации обеспечивает судебную защиту прав муниципальных органов управления и устанавливает запрет на их ограничение.

Государство устанавливает ответственность за исполнение или неудовлетворительное исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан и решений органов управления муниципальных образований. На основании принципа государственной гарантии органы управления муниципальных образований обеспечивают условия для удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований.

Этот принцип обеспечивает:

формирование правовой основы системы органов управления муниципальных образований;

организационно-методическую поддержку системы органов управления муниципальных образований;

формирование системы государственного контроля за деятельностью органов системы муниципального управления;

формирование финансово-экономических основ управления муниципальных образований;

формирование и поддержку информационного обеспечения системы органов управления муниципальных образований;

создание системы работы с кадрами (процесс подбора, расстановки и переподготовки кадров управления муниципальных образований).

5. Участие населения в процессе управления муниципальным образованием.

Этот принцип позволяет совершенствовать систему органов управления муниципальным образованием при участии населения, повышать активность общественных организаций, а также усиливать контроль населения за деятельностью органов муниципального управления, укреплять правовую основу государственной и общественной жизни, расширять гласность.

6. Принцип комплексности. Комплексное изучение явлений и процессов развития муниципального образования позволяет: повышать эффективность местного хозяйства, решать социально-экономические проблемы развития муниципального образования, проводить социально-культурные мероприятия, решать экологические задачи, а также рационально использовать трудовые, материальные, финансовые, природные и другие ресурсы, создавать необходимые условия для жизнедеятельности населения муниципальных образований. Этот принцип предъявляет требования ко всем функциям муниципального управления, обеспечивает необходимые условия для успешного решения вопросов местной жизни и достижения целей местного самоуправления, позволяет учесть интересы развития муниципального образования как территории субъекта Российской Федерации.

7. Удовлетворение потребностей населения. Органы муниципального управления должны обеспечивать удовлетворение основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже государственных социальных стандартов. Выполнение этих стандартов гарантируется путем закрепления средств в доходах местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, отчислением от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

8. Сочетание отраслевого и территориального управления. На основе отраслевого принципа формируются отраслевые системыуправления. Механизм управления формируется исходя из задач, особенностей и возможностей развития каждой конкретной отрасли. По территориальному принципу создаются системы управления, объединяющие производственные и непроизводственные, хозяйственные системы, расположенные на данной, территории, связанные общими интересами социально-экономического развития для удовлетворения потребностей населения данного муниципального образования. Он призван реализовать социально-экономические возможности, вытекающие из территориальной организации хозяйства применительно к задачам, особенностям и возможностям соответствующих территориальных, хозяйственных систем.

Сочетание отраслевого и территориального принципов управления является ведущим в формировании систем и структуры муниципального управления. Эффективность организации руководства территорией муниципального образования зависит от оптимального сочетания отраслевого и территориального управления в рамках единой муниципальной системы.

Главный признак, отличающий местное самоуправление от местного управления - выборность, а не предметы ведения. Но выборность - не единственный признак, отличающий местное самоуправление от местного управления. Органы местного самоуправления отличаются большей степенью автономности, самостоятельности в решении переданных в их ведение вопросов. Но самое, пожалуй, главное отличие - отсутствие в системе местного самоуправление иерархических отношений. Система местного самоуправления несовместима с подразделением на вышестоящие и нижестоящие органы. Наиболее рельефно, так сказать в чистом, идеальном виде, различия между местным управлением и самоуправлением можно продемонстрировать на примере двух основных систем, применяемых во многих развивающихся странах - строго централизованной и муниципальной. Итак, основными чертами строго централизованной системы управления местными делами (в нашем понимании близкой к системе местного управления, но полностью не тождественной ей) можно считать следующие:

а) местные органы не обладают самостоятельностью в решении местных дел;

б) главой административно-территориальной единицы признается единоличный руководитель - назначаемый из центра администратор;

в) все местные органы обладают полномочиями двух видов - осуществление общегосударственных мероприятий и управление местными делами;

г) выборные учреждения - советы - играют преимущественно роль совещательных учреждений;

д) существует строгая иерархия администраторов.

При данной системе глава административно-территориальной единицы выступает в двух качествах: во-первых, как глава местной администрации, во-вторых, - как агент правительства, представляющий центральную власть на местах. Наличие советов - выборных учреждений - при данной системе не является обязательным, а лишь возможным.

Муниципальная система (вернее, система местного самоуправления) по своим признакам представляет собою почти полную противоположность предыдущей. Она характеризуется следующим:

а) относительной самостоятельностью местных органов в решении местных вопросов;

б) главою административно-территориальной единицы является коллегиальный представительный орган, избираемый населением;

в) глава местной администрации выступает лишь как "деятель местного масштаба", но не представитель центра;

г) отсутствием, как правило, иерархии советов;

д) муниципалитеты, как правило, не составляют единую систему в масштабах страны и действуют наряду со строго централизованной. Местные органы самоуправления также обладают относительной, но не абсолютной, самостоятельностью, что, разумеется, не следует рассматривать в качестве ущемления их прав, недостатком системы. Вполне оправданным можно признать распространенное мнение, что полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных мероприятий, ведет к дроблению администрации, создает почву для всякого рода злоупотреблений. Таким образом, и органы местного управления, и органы местного самоуправления обладают относительной самостоятельностью в решении вопросов местного значения, с разной лишь ее степенью. И для органов местного самоуправления определение разумных, оправданных рамок относительной самостоятельности играет, пожалуй, жизненноважное значение, поскольку излишнее их сужение, установление чрезмерной опеки может вылиться в прямое администрирование, вмешательство извне, а значит и разрушить саму основу самоуправления, предоставление же абсолютной свободы может привести к трансформации местного самоуправления в местное самоуправство, в местничество, что затруднит функционирование государства как единого целого.

Концептуальные модели организации института муниципальной власти.

Первая модель. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования его официальным представителем, и главой местной администрации. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.

Вторая модель. Глава муниципального образования избирается непосредственно населением и соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному органу местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Положительная сторона такой модели заключается в ограничении концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего реализацию исполнительно-распорядительных функций по распоряжению средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности с главой муниципального образования, отделенного от этих важных полномочий.

Третья модель. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе. Это разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Глава муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетен в первую очередь населению муниципального образования, а также представительному органу как его председатель.

Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрани одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности, функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава местной администрации и как его руководитель. Такая модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Пятая модель принципиально отличается от других тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.

Структура и организационные основы деятельности муниципального управления.

Организационная структура муниципального управления – это состав, взаимосвязи и соподчиненность совокупности организационных единиц (подразделений) аппарата управления, выполняющих различные функции по управлению муниципальным образованием.

Традиционно выделяют три основные схемы построения структур управления: линейную, функциональную, матричную и еще смешанную – линейно-функциональную.

Линейная (иерархическая) структура представляет собой многоуровневую схему, где между элементами существует одноканальное взаимодействие. В этой структуре каждый подчиненный имеет только одного руководителя. Она наиболее характерна для армии и церкви.

Функциональная структура исторически сложилась позже линейной, как неизбежный результат усложнения процессов управления. Особенность этой структуры заключается в том, что по отдельным функциям управления формируются специальные подразделения, работники которых обладают знаниями и навыками работы в далекой области управления. Характерна для учебных заведений.

Стремление преодолеть недостатки линейного и функционального управления выразились в создании линейно-функциональных структур управления.

Такая структура позволяет организовать управление процессами по линейной схеме (мэр – директор департамента – директор МП), а функциональные подразделения оказывают методическую помощь, подготавливают информацию, решают разнообразие управленческие задачи для соответствующих линейных руководителей. По данной схеме формируются организационные структуры крупных городов.

Совершенствование линейно-функциональной структуры приводит к матричным организационным структурам. Эти структуры объединяют линейное и программное управление. При этой схеме исполнитель имеет двух и более руководителей, которым он подчинен. Исполнитель оказывается в точке пересечения функциональных связей, регулируемых как управляющим программ, так и линейным руководителем.

Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления

Что касается полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, то статья 6 Федерального Закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного са­моуправления в РФ» относит к таковым:

1) правовое регулирование вопросов организации мест­ного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным зако­ном «Об общих принципах организации местного само­управления в РФ»;

2) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам веде­ния субъектов Российской Федерации, а также в преде­лах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установлен­ном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов МСУ допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы МСУ, Конституции РФ, Федеральному закону применяются Конституция РФ и Федеральный закон К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области МСУ относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы МСУ наделены законами субъектов РФ. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации МСУ и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов МсУ и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ применяются Конституция РФ, ФКЗ, ФЗ

* Данная работа не является научным трудом, не является выпускной квалификационной работой и представляет собой результат обработки, структурирования и форматирования собранной информации, предназначенной для использования в качестве источника материала при самостоятельной подготовки учебных работ.

Оглавление Введение………………………………………………………… …………………3 I . Общая характеристика муници пального управления…………………………5 1.1 История развития муниципального упр авления……………………….…5 1.2 Понятие, признаки муниципального упр авления.…………………….….7 1.3 Правовые основы деятельно сти органов муниципального управления и должностные лица…………………………….……………… …………..12 II . Виды мун иципального управления…………………………………………..22 2.1 Англосаксонская модель муниципальн ого управления………………...23 2.2 Европейская континентальная модель муниципального управления….26 2.3 Особенности российской модели муниц ипального управления…….….28 Заключение………………………………………………………………..32 Список литературы………………………………… ………………....….33 Введение Мы живем в эпоху перемен! На ше общество проводит исключительно трудную и необходимую перестройку. Изменения в экономике, во всем жизненном укладе сложны тем, что требуют и зменений во всех сферах деятельности общества, производства и управлен ия территориями. Управленцам постоянно нужны ясность, компетентность и смелость, чтобы объективно оценить ситуацию и принять правильные управ ленческие решения. Прежде всего следует определиться с самим понятием «му ниципальное управление». Муниципальное управление тождественно местн ому самоуправлению как форма управления вопросами местного значения. «Муниципальное управление - это самостоятельный вид профессиональной деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребносте й в рамках, определенных законом». Это понятие включает в себя цель деяте льности и специфические средства для достижения поставленных целей. Муниципальное управление должно со ответствовать характеру решаемых задач, каковыми являются: создание со циальной инфраструктуры муниципального образования; стабилизация эко номики муниципальных образований; развитие межрегиональных и внутри р егиональных связей; поддержание экологической обстановки; сохранение единого экономического пространства. В решении этих задач комплексность - обязательное услови е повышения эффективности воздействия на социально-экономические проц ессы. Система муниципального управления формируется на основе принцип а самоуправления, который состоит из субъекта управления (органы местно го самоуправления) и объекта управления (муниципального образования и м униципального хозяйства). Принцип самоуправления - это правило, которым необходимо руководствоваться при разработке форм народовластия. Этот принцип обе спечивает организацию деятельности населения для самостоятельного и п од собственную ответственность решения вопросов местного значения. Местное самоуправление в субъектах Российской Федераци и и в их звеньях (городах, сельских поселениях, административных районах) должно осуществляться с учетом исторических, природных, экономических, демографических условий и особенностей, а также местных традиций. Статья 12 Конституции Российс кой Федерации устанавливает, что «органы местного самоуправления не вх одят в систему государственной власти». Данная формулировка воспроизв едена и в ст. 1 Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ. «Об общих принципах организ ации местного самоуправления в РФ» Предметом муниципального управления являются управ ленческие отношения, которые складываются в процессе муниципального у правления. Формирование всех систем м униципального управления связано с двумя основными общественными проб лемами: "" вертикальной"" организацией власти и ее взаимосвязями с различн ыми городскими и сельскими общинами, с местным населением различных вид ов поселения. В классовом обществе местное самоуправление (муниципальн ое управление) является тем звеном государственно-административных от ношений, которое обеспечивает исполнение государственных правовых акт ов в интересах местного населения и самими населением в различных орга ниционно-правовых формах. Местное самоуправление- это автономная деяте льность самоорганизовавшегося населения. Исходя из всего вышесказан ного, необходимо отметить, что я в данной курсовой попытаюсь раскрыть ор ганизационные основы местного самоуправления как совокупности норм, р егулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправлени я и иные выборные органы. Глава I Общая характеристик а муниципального управления 1.1 История развития муниципальног о управления в России В той или иной мере самоупр авление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом не маловажным обстоятельством является то, что, как и в нас тоящее время, гос ударство сознательно шло на возрождение самоуправления в пе риоды криз иса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью пр оведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем п рос ледить основные этапы становления и развития самоуправления в Росс ии для учета и дальнейшего использования исторического опыта при опред елении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня госуда рством и обществом. Исторический подход имеет под собой определенную те оретическую основу, суть которой заключается в понимании местного са мо управления не как специфического публично-пра вового института, облада ющего рядом формальных юридических признаков и поэтому производного и с ключительно от государства, его правотворческой и правоприменительн ой деятельности, а как естествен ной формы самоорганизации населения с целью непо средственного управления общественными, и, прежде всего прои зводственными, процессами. Предложенная концепция д о бесконечно сти раздвигает границы понятия местного самоуправления. В него включаются общественное, территори альное, производственное, сосл овное, корпоративное самоуправление, т.е. по существу все возможные форм ы самоорганизации населения. Вся история местного самоуправления в России может быть разделена на два больших периода: Первый охват ывает время становления и развития общинного строя у славян, объединени е производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделени е власти на центральную и местную. Второй период св я зан с образованием и развитием государства и приня тием христианства на Руси. Этапы формирования местн ого самоуправления в России: 1. Местное самоуправлен ие Древней Руси: в это время имели место догосударственные формы развити я самоуправления, то есть речь идет о зарождении об щинного местного сам оуправления. Самоуправление существовало у древних славян еще при родо вом устройстве. Местное же само управление зарождается там и тогда, где и когда появ ляются союзы общин, объединившихся на основе эко номических и политических интересов на определен ной территории и образовавших ве ртикальное соподчинение власти. 2. Местное самоуправлени е в 988-1785 годах: данный период начинается с приня тия христианства на Руси и продолжается до конца XVIII в.. В это время местное самоуправление в России су ществовало в форме производственных и территори альных общин. Люди, объ единившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и н есе ния повинностей, принимали непосредственное учас тие в управлении общественными делами. Ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищест ва, другие корпоративные единицы, характеризуются сословным, производс твенным, территориальным единством, выступают в качестве первичных яче ек, являются самой органичной и естественной основой местного самоупра вления. 3. Местное само управление в 1785-1917 г. г.: данный период охватывает местное самоуправление городов, крестьянск ое и земское самоуправление, развившиеся в период становления в России к апита лизма. Самым большим его недостатком было сохранение сословного п ринципа формирования. 4. Местное государственное управ ление в 1917-1990 г.г.: охват ывает советский период государственного развития России. Нельзя говор ить, что в нашей стране местное самоуправление по решению государства бы ло упразднено с 1917 по 1990 г. Ни в одном, даже самом централизо ванном, государс тве не могут быть полностью сведе ны на нет все формы самоорганизации на селения. Общест венное территориальное самоуправление фактически дей ствовало на территории нашей страны в Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о горо де, его управлении, финансах и методах хозяйства. — Обнинск, 1995. — С. 230. данный период, причем в самых разнообразных фор мах. П о-видимому, в советский период отечественной истории под органами местн ого самоуправления необходимо понимать местные государственные ор га ны публичной власти, обладавшие незави симостью в решении вопросов мест ного значения по отношению к центральным органам государственной влас ти. Иначе нельзя объяснить 73-летний перерыв в более чем 1000-летней истории с уществования мест ного самоуправления на территории нашей страны, кото рое до этого не прерывалось даже во время монголо-татарского ига или опр ичнины. 5. Местное самоуправление современной пореформен но й России в период с 1990 по 1995 г.г.: с принятие м в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей право населения на осуществ ление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс его ре формирования. Сейчас можно с уверенностью сказать, что в основных чертах этот институт народовластия у нас создан. На федеральном уровне и практ ически во всех субъектах Федерации имеется законодательная база, устан авливающая статус и правовой режим самоуправления. Определены террито рии местных сообществ, уточнена система муниципальных образований. Фак тически завершено структурирование органов местного самоуправления. 1.2 Понятие, признаки муницип ального управления Под термином муниципальное управление (от лат. minus тигля — т яжесть, бремя; сар io — беру, пр инимаю) пони мают взятие городским и сельским поселением с разрешения п равительства бремени общественной власти по выполнению об щественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения 1 . Вместе с тем некоторые исследователи счит ают, что термин «муниципальное управление» произошел от латинского « municipes » — «неримские граждане» и означает повинность не римских общин, жители которых не имели римског о гражданст ва. Отсутствие гражданства уменьшало экономические и полит и ческие возможности муниципиев, поскольку они не могли в пол ной мере пр именять нормы римского права, что ставило муниципальное управление в за висимость от центрального Таболин В. В. Право муниципального управления. — М., 1997. — С. 25-26 . На разных этапах разви тия отечественной и зарубежной исто рии термины «муниципальное управл ение», «местное самоуправ ление» понимались по-разному — в зависимости от роли государ ства и места муниципального управления в обществе. Разн ые подходы к природе муниципального управления позволили создать разл ичные теории местного самоуправления. Под теориями местного самоуправ ления понимаются отечественные и зарубеж ные учения о возникновения и э волюции муниципального управ ления (местного самоуправления) как децен трализованной фор мы управления, а также теоретические концепции местн ого само управления. В мировой истории наиболее были распространены так ие теории, как теория свободной общины, общественная теория самоуправле ния, государственная теория управления, теория дуализма муниципальног о управления, а также хозяйственная, полити ческая, юридическая и другие теории. Считается, что вперв ые идеи организации общинного управ ления были выражены французским по литическим деятелем Турэ в 1790 г. Именно он сформулировал такие основные п оня тия, как: 1) понятие об общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению изначальн о; 2) понятие о делах госу дарственных, которые передаются государством органам местного самоупр авления. Впоследствии эти иде и нашли отражение в Конституции Бельгии и получили развитие в различных теориях муниципаль ного управление и самоуправления. Значительный вклад в р азработку теории местного само управления внесла германская юридичес кая школа. Первона чально немецкие ученые, обосновывая природу и сущнос ть ме стного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свобод ной общ ины (теорию естественных прав общины). В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали к азен ные, государственные чиновники. Эта система привела общин ное хозя йство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходи мость ограничения вмешательства бюрокра тического центра в общинную с истему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свобо дной общины. Ее представители (А. Ге рбер, Д. Арене) утверждали следую щие принципы организации местного само управления. 1) право общины на за ведование своими делами является та ким же естественным и неотчуждаемы м, как права человека; 2) община является пер вичной по отношению к государству; 3) государств о должно уважать свободу общинного управле ния Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 2004. С. 16. . «Община имеет право на самостоятельность и независи мость от центральной власти по самой своей природе, причем го сударство не создает общину, а лишь признает ее» Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о горо де, его управлении, фина нсах и методах хозяйства. — Обнинск, 1995. — С. 236-238. ; 4) местное сам оуправление — это управление собственными делами общин, отличными по с воей природе от дел государст венных; 5) органы мест ного самоуправления не являются государст венными органами; 6) полномочия общины делятся на собственные дела и дела, которые передаются ей государ ством; 7) государств енные органы не вправе вмешиваться в дела, отнесенные к полномочиям общ ины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей комп етенции. Теория свободной общин ы оказала определенное влияние на развитие законодательства первой по ловины XIX в. Однако дан ная тео рия имела и недостатки, например, она замыкалась толь ко на сельских и гор одских общинах, не рассматривая крупные административные единицы, созд анные государством, но поль зующиеся самостоятельностью и управляемые выборными долж ностными лицами (области, регионы, провинции и т. п.). Природа местного само управления — это основа местного са моуправления, отражающая его сущно сть и позволяющая вы явить коренные отличия между теориями и моделями м естного самоуправления. Различают общественный, государственный и общ ественно-государственный характер природы. Следует отме тить, что в оте чественной истории были примеры реализации общественной теории — в зе мской модели местного самоуправ ления (был характерен общественный хар актер природы), и го сударственной теории — в советской модели муниципа льного управления (государственный характер природы). В настоящее время пра ктика показала, что теоретико-право вая природа местного самоуправлени я не может быть однознач но определена. Достаточно затруднительно четко выделить соб ственно местные дела, отличные от общегосударственных, та к как функции местного самоуправления отражают не только ча стноправов ой, но и публичный характер. Современной муници пальной модели присущи п ризнаки, свидетельствующие как об общественном, так и о государственном характере природы ме стного самоуправления. Например, для нее характе рны следующие признаки: 1) население ме стного сообщества проживает на территории государства, жители муницип ального образования являются гра жданами государства; 2) статус местн ого сообщества устанавливается, гарантирует ся и защищается Конституц ией Российской Федерации, феде ральными законами и законами субъектов Ф едерации; 3) местные вопр осы решаются населением в русле единой государственной политики; 4) полномочия о рганов местного самоуправления носят вла стный (государственно-властн ый) характер и т. д. Перечисленные признак и свидетельствуют о близости орга нов местного самоуправления к госуда рственным органам, об их тесном взаимодействии, что доказывает государс твенную приро ду местного самоуправления. Однако существуют и други е признаки, например: 1) население му ниципального образования самостоятельно решает вопросы местного зн ачения на определенной территории; 2) население по законодательству самостоятельно определяет структуру органов муниц ипального образования, органы местно го самоуправления не являются с труктурными единицами госу дарственного аппарата; 3) органы в сис теме местного самоуправления не имеют строгой соподчиненности друг к другу и иерархичности; 4) материально- финансовую базу муниципального образова ния составляет муниципальная собственность; 5) представител ьные органы муниципального образования самостоятельно устанавливаю т местные налоги; 6) органы управ ления муниципального образования прибли жены к населению и имеют с ним более тесную связь, чем феде ральные органы. Данные признаки характе рны для общественной формы ор ганизации местного самоуправления Подсумкова А. А. Местное самоуправление: некоторые вопросы становления и развития. — Саратов, 2008. — С. 12 — 13. . Несмотря на организац ионное обособление местного само>-управления, пределы его самостоятель ности ограничиваются рам ками предоставленных ему полномочий. Власть м естного само управления — подзаконная, действующая в порядке и предела х, указанных ей верховной властью. В отличие от центральной госу дарстве нной власти местная власть не может сама себя реформи ровать. Организац ионное обособление местного самоуправления подразумевает наделение е го определенной компетенцией для ре шения местных вопросов и осуществл ение этой компетенции са мостоятельно на основании закона, но не более т ого. 1.3 Правовые основы деятельности орга нов муниципального управления и должностные лица Основы муниципального управления — это находящаяся под за щитой государства система принципов, общих ос новополагаю щих начал, определяющих и регламентирующих общественные о тношения, которые возникают в процессе организации и осу ществления мес тного управления и самоуправления. Под право выми основами местного сам оуправления соответственно пони мают совокупность установленных Конс титуцией Российской Федерации и федеральными законами правовых норм-п ринци пов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные ко ренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в п роцессе организации и осуществления ме стного самоуправления на всей т ерритории Российской Федера ции, в соответствии с которыми должны наход иться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых акт ов Дмитриева Ю. А Муниципальное право. — М., 2005. С. 88. . Федеральный закон от 6 окт ября 2003 г. «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Рос сийской Феде рации» закрепляет правовую основу местного самоуправлен ия, по нимая под ней следующие нормативно-правовые акты: 1) общепризнанн ые принципы и нормы международного права; 2) международные догов оры Российской Федерации; 3) Конституцию Российс кой Федерации; 4) федеральные констит уционные законы; 5) федеральные законы; 6) указы и распоряжени я Президента Российской Федерации; 7) постановления и рас поряжения Правительства Россий ской Федерации; 8) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти; 9) конституции (уставы) субъектов Российской Федерации; 10) законы субъектов Ро ссийской Федерации; 11) иные нормативные п равовые акты субъектов Российской Федерации; 12) уставы муниципальн ых образований; 13) решения, принятые н а местных референдумах и входах граждан; 14) иные муниципальные правовые акты. Согласно Конституции Российской Федерации общепри знанные принципы и нормы международного права являются со ставной частью правовой системы Российской Федераци и. Более того, Конституция Российской Федерации устанавливает при орите т правил, закрепленных международным договоров рос сийской Федерации, н ад правилами, закрепленными федеральным законом. На основании этой норм ы правовым фундаментом местного самоуправления в Российской Федерации в первую очередь стали: а) Декларация о принц ипах местного самоуправления, при нятая Межпарламентской ассамблеей г осударств — участников СНГ в 1994г.; б) решения Конгресса местных и регио нальных властей. Со вета Европы, членом которого является Россия; в) Европейская хартия местного самоуправления 1985г. под писанная Россией в 1996 г. и ратифицированн ая в 1998 г. Признавая местное сам оуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Ев ропейская хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуп равления, Права и гарантии его зашиты. Европейская хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гара нтирующие политическую, административную и финансовую самостоятельно сть местных сообществ в условиях децентрализа ции власти. В Хартии раскрывается по нятие местного самоуправления, предусматривается свобода действия мес тного самоуправления по любому вопро су своей компетенции, полнота и исключитель ность полномочий местного с амоуправления, самостоятельность определения своей внутренней админ истративной структуры. Согласно Хартии, статус местных выборных лиц до лжен обеспе чивать свободное осуществление полномочий, административ ный контроль должен применяться только для обеспечения за конности и ко нституционных принципов. За местным само управлением закрепляется пра во на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно и ми распоряжаться. Важнейшим событием в развитии современной муниципал ь ной модели стало принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Рос сийской Федера ции, которая признала объективную необходи мость существования местно го самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном ур овне. Именно в ней были впервые закреплены важнейшие принципы организац ии местного самоуправления, определены его место и роль в систе ме госуд арственно-политического устройства общества. Конституция Российс кой Федерации определила местное са моуправление как самостоятельную форму осуществления вла сти народом, выделила органы местного самоупра вления из сис темы органов государственной власти, признала экономичес кую основу местного самоуправления — муниципальную собствен ность на ряду с другими формами собственности. Конституционное регу лирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных феде ративных государствах, где регламентация местного самоуправления отне сена к ведению субъектов федерации. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили не обходим ость прямого, активного влияния федеральных органов государственной в ласти и, соответственно, федерального законо дательства, на процессы фо рмирования и деятельности местного самоуправления Бакушева. В. В. Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъ екте Российской Федерации: пособие к электрон жому учебно - методиче скому комплексу «Стратегия развития муниципальных образовании» . - М., 2007. - С. 23-28. . Поэтому в соответствии с; Конституцией Ро с сийской Федерации установление общих принципов организа ции местног о самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Определяя основные парам етры местного самоуправления, Конституция Российско й Федерации завершает этап поисков новых правовых форм. В частности, Конституци я Российской Федерации содержит такие концепт уальные установления, как: а) гарантированнос ть местного самоуправления со стороны государства б) самостоятельно сть местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12, 130, 131, 132); в) осуществление м естного самоуправления населением как непосредственно, так и через пр едставителей (ст. 3, 32, 131); г) обособленность органов местного самоуправления от сис темы органов государственной в ласти (ст. 12); д) осуществление м естного самоуправления с учетом истори ческих и иных местных традиций (ст. 131). Кроме того, Конституц ия Российской Федерации закрепляет следующий комплекс муниципальных и нститутов: 1) институты местного самоуправления как основа конститу ционного строя, одна из форм народов ластия (ст. 3, 12); 2) институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); 3) институты организац ии и функционирования местного са моуправления как особой публичной вл асти (ст. 130— 133); 4) ин ститут муниципальной собственности (ст. 8, 132) и т. п. Вопросы местного само управления напрямую затрагиваются в общей сложности в 19 статьях Конституции Российской Феде рации, они являю тся нормами прямого действия и подлежат не посредственному применению, в том числе судебными органами. В развитие конституционных принципов ме стного само управления 28 августа 1995 г. был принят Федеральный закон «Об об щих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федер ации». Данный закон в настоящее время не дейст вует. Однако именно он закр епил существовавшую достаточно длительное время систему местной власт и и создал необходимые предпосылки для развития федерального и региона льного зако нодательства в сфере местного самоуправления. Так, были при няты федеральные законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного са моуправления», «О финан совых основах местного самоуправле ния в РФ», «Об основах муниципальной службы» (в настоящее время принята новая редакция) и др. В целях установления кон ституционного порядка 6 октября 2003 г. по инициативе Президента РФ был прин ят новый Феде ральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест н ого самоуправления в Российской Федерации». Среди основных нововведен ий данного Закона следует отметить: а) построение двухур овневой модели местного самоуправле ния, т. е. создание городских и сельс ких поселений в составе му ниципального района (ст. 11); б) закрепление за каждым типом муниц ипального образова ния перечня вопросов местного значения и муниципал ьного имущества (ст. 14, 15, 16, 50); в) определение численности депутатов представительных ор ганов местного самоуправления (ст. 35); г) предусмотрена контрактная система для главы местной ад министрации (ст. 37); д) расширен перечень форм непосредственного осуществле ния населением местного самоуправления, включены такие фор мы, как голо сование по отзыву депутата, публичные слушания, конференция по вопросам местного значения, опрос граждан т. п. (ст. 24, 28, 30, 31); е) запрет на «нефинансируемые мандаты», т. е. передачу от дельных государственных полномочий органам местного само управлен ия без передачи материальных и финансовых средств для их осуществления; ж) процедура «банкро тства муниципального образования»(ст. 75); з) ограничение контр оля субъектов РФ за исполнением орга нами местного самоуправления полн омочий по решению вопро сов местного значения; и) усиление ответственн ости органов и должностных лиц ме стного самоуправления перед государс твом. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий о рганов мест ного самоуправления органами государственной власти субъ ек тов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоро вью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях (ст. 75). Федеральные законы, ре гулирующие вопросы местного са моуправления, можно разделить на две группы: 1) законы, регул ирующие только отдельные вопросы муници пального управления, например федеральные законы «Об основах муниципальной службы», «О государствен ных и муниципальных унитарных предприятиях», «О приватизации государс твенного и муниципального имущества». Кроме того, в настоящее время в Го сударственной Думе РФ находятся проекты федеральных за конов о государ ственных и муниципальных землях, о муниципальной собственности, об осно вах статуса выборного лица ме стного самоуправления и др.; 2) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Да нные законы не относятся к спе циальным муниципально-правовым актам и с оставляют законо дательную основу других отраслей права, но в той или ин ой сте пени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, феде ральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на уча стие в референдуме граждан Российской Фе дерации», «О культуре», «Об обр азовании», «О занятости населе ния», «О закрытом административно-террит ориальном образова нии», Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Земел ь ный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ и т.п. Как правило, в отрасле вых законах есть разделы (статьи, гла вы), закрепляющие полномочия органо в местного самоуправле ния в конкретных отраслях и сферах общественной жизни, что во многом дополняет федеральный закон об общих принципах орга низации местного самоуправления. Однако следует отме тить, что эти зако ны принимались в разное время и часто до по явления Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправлени я в Российской Федерации». Возникшие в федеральных законах правовые про белы и противоречия приводят на практике к правовым колли зиям и сложно стям в применении норм права. Вместе с тем в за конодательстве четко закр еплено, что случаях противоречия фе деральных законов и иных нормативны х правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного с амоуправления, Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об об щих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации», применя ется закон 2003 г. В настоящее время насч итывается более 300 федеральных за конов, в которых содержатся муниципаль но-правовые нормы. Кроме того, правовую основу местного самоуправления с остав ляют около 1600 федеральных подзаконных актов. В их числе свыше 500 указ ов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные ак ты иных федеральных орга нов исполнительной власти Бакушева. В. В. Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъ екте Российской Федерации: пособие к электрон жому учебно - метод иче скому комплексу «Стратегия развития муниципальных образовании» . - М., 2007. - С. 23-28. . Важную роль в правовом регулировании муниципального управления играют указы Президента РФ. И менно указами Пре зидента РФ закреплялись основные положения государс твенной политики в области развития местного самоуправления, рефор мир овалась система муниципального управления; развивались отдельные его аспекты, например жилищно-коммунальное хо зяйство; проводились преобра зования муниципальных органов охраны правопорядка; решались иные вопр осы. Специфическим источником права также являются ежегодные послания Президен та Федеральному Собранию РФ. Значительное место в п равовых основах организации муни ципального управления также занимаю т постановления Прави тельства РФ, в частности по утверждению федеральн ых про грамм поддержки местного самоуправления. Так, постановле нием Пр авительства РФ «О Федеральной целевой программе государственной подде ржки развития муниципальных образова ний и создания условий для реализ ации конституционных пол номочий местного самоуправления» были опред елены основные цели: 1) формирование условий для устойчивого социально-эк о номического развития муниципальных образований; 2) содейст вие эффективной реализаци и конституционных полномочий ор ганов местного самоуправления. Особое место в системе федеральных нормативных актов о местном самоуправлении занимают решен ия судебных органов, и в первую очередь постановления Конституционного Суда РФ. Данный судебный орган не является правотворческим, однако его решения имеют общеобязательны й характер. Вопросы мест ного самоуправления являются одной из основных проблем, по которым Конституционный Суд РФ выносил решения. Постановления Консти туционного Суда РФ о местном само управлении, как правило, содержат целы й комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к поря дку ре шения следующих вопросов: а) определения и из менения территориальных основ местно го самоуправления; б) определения струк туры органов местного самоуправления; в) взаимоотношен ий муниципальных и государственных ор ганов власти; г) порядка делегир ования государственных полномочий ор ганам местного самоуправления; д) осуществлен ия государственного (административного) контроля за органами местно го самоуправления; е) порядка приватизац ии отдельных объектов муниципаль ной собственности; ж) защиты муниципаль ных избирательных прав граждан; з) порядка отзыва вы борных лиц местного самоуправления и т. д. Решения Конституционно го Суда вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непо средственно и не подле жат утверждению другими органами и должностными лицами. В то же время признание за решениями Конституционного Суда норма тивного значения не должно вести к их отождествлению с законами и иными нормативно-правовыми актами. В настоящее время на ф едеральном уровне в основном соз дана нормативная правовая база, необхо димая для организации и осуществления местного самоуправления. Полномочия органов го сударственной власти субъектов Рос сийской Федерации в области местно го самоуправления установле ны в Федеральном законе о т 6 октября 2003 г. «Об общих прин ципах организации местного самоуправления в Российской Фе дерации», в частности, к ним относится: а) правовое регулирование вопросов организации мес тного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и по рядке, установленных федеральным законом; б) правовое регули рование прав, обязанностей и ответствен ности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области м естного само управления в случаях и порядке, установленных федеральным и законами; в) правовое регули рование прав, обязанностей и ответствен ности органов местного самоупр авления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведени я субъектов Рос сийской Федерации, а также в пределах полномочий органо в государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федер ации; г) правовое регул ирование прав, обязанностей и ответствен ности органов местного самоуп равления и должностных лиц ме стного самоуправления при осуществлении отдельных государ ственных полномочий, которыми органы местного самоу правле ния наделены законами субъектов Российской Федерации в поряд ке, установленном указанным Федеральным законом. Глава II Виды муниципальн ого управления Опыт зарубежных государст в характеризуется огромным многообразием форм организации и деятельно сти местного самоуправления и местной власти. Еще более разнообразны пр актические проявления этих форм в реальной жизни. Тем не менее, принято с читать, что существует определенный набор моделей местного самоуправл ения, которые сформировались в Европе и распространились в определенны х вариациях по всему миру. При этом очевидно, что появление тех или иных мо делей было обусловлено спецификой социальной организации соответству ющих обществ (в том числе, их политической и правовой культурой). Не имея в озможности детально остановиться на описании данных моделей, отметим и х ключевые особенности, которые важны для определения сути модели мест ного самоуправления, формирующейся в современной России. Различие между национальными (а иног да и региональными, поскольку внутригосударственная дифференциация му ниципальной организации в федеративных государствах достаточно высок а) системами местного самоуправления принято проводить обычно по следу ющим критериям: · статус местного самоупра вления в рамках государственной системы управления - автономия местн ой власти или их включенность в систему органов государства; · степень детализации государ ством компетенции местного самоуправления; · уровень свободы муниципалитетов при оказании ими публичных услуг жителям; · степень фискальной автономии местного самоуправлен ия; · возможности и формы государственного контроля деяте льности муниципалитетов. Под "моделью управления" сле дует понимать теоретически выстроенную целостную совокупность предст авлений о том, как выглядит и как должна выглядеть система управления, ка к она воздействует и как должна воздействовать на объект управления, как адаптируется и как должна адаптироваться к изменениям во внешней среде, чтобы управляемая организация могла добиваться поставленных целей, ус тойчиво развиваться и обеспечивать свою жизнеспособность. В качестве полярных моделей местного самоуправления п ринято обозначать англосаксонская (английская или англо-американская), континентальная (европейская или французская). 2.1 Англосаксонская модель муниципальн ого управления Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем граждан ских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и хара ктеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоупр авления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия): · местное самоуправление рассмат ривается как отдельный институт относительно власти государственной; муниципалитеты признаются автономными территориальными образования ми, осуществляющими делегированную им власть; государство и муниципали теты работают как бы параллельно: отсутствует возможность совмещения ф ункций местного самоуправления и государственного управления на местн ом уровне, при этом отдельные государственные администрации на местах т акже не создаются; · предметы ведения местных властей определяются госуд арством в качестве «закрытого списка», но в пределах закона, обычая, суде бного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственн ость решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «д ействия в рамках предоставленных полномочий»); · муниципалитетов в качестве закрытого списка, но пред елах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельн о и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий); · свобода местных сообществ делать выбор, какие муници пальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной, ч ем желание обеспечить всем гражданам страны одинаковый набор социальн ых услуг; · соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалите-тов основную роль играют собстве нные доходы местных бюджетов; фискальной автономии муниципалитетов от дается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюд жетной обеспеченности; · государственный контроль местных властей осущест вляется преиму- щественно судебными органами; специальные государстве нные органы и должностные лица, уполномоченные контролировать на места х работу выборных органов, отсутствуют. В странах с англосаксонской моделью утвердился принцип «позитив- ного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе соверша ть только действия, предписанные законом. Выборные органы местного само управления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного пр ецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не о тнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование мо жет осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельн ых законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на сво ей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельность ю органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного ко нтроля. Средство влияния - государственные дотации. Важным источником компете нции местных органов (в первую очередь в Великобритании) являются судебн ые прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию м естных органов, устанавливаемую актами парламентов. Несмотря на отсутствие представите ля центра на местах, в странах с данной моделью осуществляется общий гос ударственный контроль над деятельностью местных органов. Так, например, в Великобритании такой контроль осуществлялся целым рядом министерств и ведомств, последовательно сменявших друг друга: управлением местных о рганов власти, министерством планирования города и села, министерством местных правительств и планирования, министерством жилищного строител ьства и органов местной власти, министерством местных органов, министер ством окружающей среды. Наиболее распространенной ф ормой государственного контроля над органами местного самоуправления является инспектирование. Например, в соответствии с законом о полиции и нспектирование полицейской службы проводится ежегодно министерством внутренних дел. В случае неудовлетво-рительных результатов проверок пр авительством может быть санкциони-рована такая мера, как передача на опр еделенный срок полномочий и служб муниципалитетов другим местным орга нам или чиновникам, назначаемым министрами. Правительственные органы в праве проводить расследования деятельности муниципалитетов, которые о существляются соответствующими министерствами в отношении подконтро льных им местных служб. Специфическим органом контроля является учрежденны й законом о местном управлении 1974 года комиссар по делам администрации ме стного управления. В США функционирование муниципалит етов регулируется исключительно штатами. Правовой статус учреждений, з анимающихся вопросами местного самоуправления, различен: от структурн ого подразделения в одних штатах до департамента в других. Они регулирую т финансово-экономическую и правовую деятельность муниципалитетов, об еспечивают их необходимой информацией, рекомендациями и т.п. Наряду с эт им губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование ор ганов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения. 2.2 Континентальная (европейск ая) модель Континентальная модель ра спространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, фран коязычной Африки. Ее черты: · сочетание ме стного самоуправления и местных администраций (органов государственно й власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иер архия системы управления, в которой местное самоуправление является ни жестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным; · ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных госу дарственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправ ления. Ярким примером является Фр анция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной в ласти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамент а, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая ком муна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из чис ла депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является го сударственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контроле м муниципального совета и под административным контролем комиссара ре спублики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммун ой решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в о тношении муниципального совета принцип административного контроля уж е не действует). В областях Швеции представ ителем центра является губернатор, назначаемый и отзываемый правитель ством без установления фиксированного срока правления. Он контролируе т различные периферийные службы центральных ведомств, полицейское упр авление области, представительные местные органы. Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании. В Бельгии наблюдение за муниципальным управлением обычно веде т муниципальный секретарь, назначаемый центральным правительством. Пр едставители центральной власти на местах играют значительную роль и в с транах Латинской Америки. Континентальная модель характеризуется также определ енной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим звеньям. Так, нап ример, Конституция Италии предоставляет областям право контроля над за конностью актов провинций и коммун. Это положение получило развитие в за конодательстве страны и областных статутах. В странах с континентальной моделью утвердился принц ип «негативного регулирования» деятельности органов местного самоупр авления, в соответствии с которым они вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Таким образом, континентальная моде ль напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача ра зличных директив и информации и в рамках которой на центральные органы в ласти активно работает целая сеть их агентов на местах. В Германии, Австрии, Японии, в некоторых пост социалистических и развивающихся странах действуют сме шанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континен тальной. Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя модел ями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, по зволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных му ниципальных систем. 2.3 Особенности российской моде ли муниципального управления Принципиальное отличие от др угих моделей организации местной власти имеет так называемая советская модель, которая утвердилась в бывшем СССР после Октябрьской революции 1917 года. Впоследствии ее взяли за образ ец другие социалистические страны. В настоящее время она продолжает сох раняться в том или ином виде в странах, по-прежнему считающих себя социал истическими (Китай, КНДР, Куба), и в некоторых развивающихся странах с соци алистической ориентацией. В основе советской модели лежит от рицание принципа разделения властей (исполнительную, судебную и законо дательную) и провозглашение полновластия представительных органов (Со ветов) на соответствующей территории. Так, например, Конституция Республ ики Куба характеризует ассамблеи народной власти как высшие органы гос ударственной власти на местах, осуществляющие управление в пределах св оего круга ведения с целью реализации государственных функций в соотве тствующих территориальных единицах. Советскую систему местного управления характеризует также довольно жесткая иерархическая соподчиненность входящих в нее з веньев. Все другие органы власти рассматриваются как производные от Сов етов и им подчиненные. Об этом, в частности, наглядно свидетельствует ста тья З Конституции Китайской Народной Республики, в соответствии с котор ой все государственные административные органы, судебные органы и орга ны прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответс твенны перед ними и им подконтрольны. Исполнительными органами местных Советов, как правило, являются формируемые ими из своего состава исполнительные комитеты. Они обычно действуют согласно принципу двойн ого подчинения: вышестоящему органу управления и соответствующему мес тному Совету. Планы социального развития и местные бюджеты готовятся ис полнительными комитетами местных Советов, как правило, на основе обязат ельных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государств енного управления. В Китае исполнительными органами ме стных собраний народных представителей являются местные народные прав ительства, работой которых руководят губернаторы провинций, председат ели автономных районов, мэры городов, начальники округов, начальники уез дов, начальники районов, волостные старшины и поселковые старосты. В соо тветствии со ст. 114 Конституции Кубы провинциальные и муниципальные асса мблеи народной власти формируют исполнительные комитеты из числа свои х членов, которые избирают председателя, его заместителя и секретаря. Он и утверждаются соответствующей ассамблеей. И хотя советы считаются пол новластными органами, реальная власть принадлежит все же партийным орг анизациям. Подобная организация политической власти вплоть до посл еднего времени наблюдалась и в ряде стран Африки. Система управления там отличалась полным слиянием аппарата правящей и единственной легально существующей партии с аппаратом государства. Единый государственно-па ртийный механизм власти функционировал на всех уровнях административн о-территориального деления. Такая государственно-партийная администрация действов ала до начала 90-х годов ХХ века в Заире, где местными руководящими органам и власти наряду с выборными советами признавались комитеты правящей па ртии «Народное движение революции» (НДР). Например, управление областью осуществлялось областным комитетом НДР, областным советом, председате лем обкома НДР и губернатором. На рубеже 80-90-х годов ХХ века по ложение стало существенно меняться. В большинстве африканских стран на чался процесс утверждения многопартийной системы. Модели взаимо отношений государства и местного самоуправления Взаимоот ношений государства и местного самоуправления, органов государственно й власти и органов местного самоуправления, модель их односторонних дей ствий и взаимодействий друг с другом - одна из ключевых характеристик ко нституционно - правовой модели местного самоуправления конкретной ст раны. Именно степень участия государства в местном самоуправлении, встр оенности местного самоуправления в государство определяет методологи ческую основу местного территориального управления (самоуправления) (г осударственная теория, общественная теория, дуалистическая теория и т.д.). Говоря языком структурно-системного метода анализа правовых явлений, определяющим для модели взаимоотношении государства и местного самоуп равления является то, в какой степени государство - субъект правового окружения для муниципально-правовых образований, а в какой - оно само я вляется субъектом местного самоуправления. НЛ.Пешин рассматривая модели вз аимоотношений государства и местного самоуправления, отмечает, что под ними «следует понимать обособленные и имеющие свою специфику (юридичес кие) конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственн ой власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоот ношений присущ особый, отличающий ее от других явлений того же рода комп лекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социаль но-экономических и иных характеристик Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы разв ития конституционно - правово й модели. М.,2007. С.54. ». Н.Л.Пешин выделяет три мо дели взаимоотношения государства и местного самоуправления: 1. административную; 2. децентрализованн ую; 3. дуалистическую. При административной модел и органы местного самоуправления прямо подчинены органам государствен ной власти; местная власть, по сути, полностью встроена в систему государ ственной власти и является продолжением. При децентрализованной модели о рганы местного самоуправления полностью отдалены от системы государст венной власти, формируется только местными сообществами и решают исклю чительно вопросы местного значения. В своей деятельности местная власт ь связана лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных ак тах. При дуалистической модели местная власть контролиру ется государством в той степени, в которой она участвует в решении госуд арственных задач; вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной го сударством, местного самоуправление является самостоятельным. При так ом варианте соотношения государственной власти и местного самоуправле ние последнее рассматривается как обладающее дуалистической природой: с одной стороны, оно является «продолжением» государства, с другой - об щественным институтом Алексеев С. С. Общая теория права. М.,1982. С.34-35 . Именно эта модель взаимоотношений государства и местного са моуправлений, по мнению Н.Л.Пешина, в том или ином виде постоянно присутст вовала в Российской Федерации. Заключение Процесс становления местного самоуправления должен быть неизбежен в ра мках формирования правового государства и гражданского общества в России, а поэтому необходим поиск путей, юридических и организационных форм и оп ределенных кадровых решений для того, чтобы процесс местного самоуправления развивался нормально и в законных рамках упрочил систему демократической власти, как на уровне Федерации, так и в ее субъектах. В целом, изучив подробно материал по вопросу местного самоуправления, необходимо отметить, что в целом местное самоуправление в нашей стране развивается положите льно, и перспективы его дальнейшего развития можно также оценить позитивно. Учитывая многообразие субъектов правового регул ирования, а также то, что новые законы по-прежнему должны работать в непод готовленной среде (низкая активность населения, отсутствие необходимо й финансово-экономической основы, некомплектность правового регулиров ания), целесообразно не строить расчетов на одномоментное создание сраз у по всей стране местного самоуправления, а двигаться к нему поэтапно. Со вершенствование организационных структур местного самоуправления тр ебует применения программно-целевых технологий организационного прое ктирования, позволяющих сохранить целостность организации. В заключение, необходимо сказать, ч то для России вопрос о местном самоуправлении остает ся открытым, т.к. еще не решены многие проблемы связанные с местным самоуп равлением. Но можно сказать, что местное самоуправление в России успешн о функционирует, а дальнейшее развитие и улучшение системы местного сам оуправления можно охарактеризовать как перспективную цель для страны в целом. Список литературы Нормативные акты 1. Конституция РФ от 12 декабря 2009г. 2. Федеральный Закон «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Феде рации» от 6 о ктября 2003г. Основная литература 1. Горбухов В.А. «Основы муниципального управления».Учебник. М., 2003г. 3. Бабичев И.В. «Государство и пра во», журнал, 2009г. 4. Пронина Л.И. «Финансы», журнал, №6, 2002г. 5. Романов Р.И. «Приднестровье», га зета, № 65 от 10 апреля 2009 г.

Конспект лекций соответствует требованиям Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования. Доступность и краткость изложения позволяют быстро и легко получить основные знания по предмету, подготовиться и успешно сдать зачет и экзамен. Рассматриваются понятие, сущность государственного управления, типы и формы государства, органы государственной власти, структура и компетенция органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, судебная власть, система органов местного самоуправления и многое другое. Для студентов экономических вузов и колледжей, а также тех, кто самостоятельно изучает данный предмет.

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Государственное и муниципальное управление: конспект лекций (И. А. Кузнецова) предоставлен нашим книжным партнёром - компанией ЛитРес .

ЛЕКЦИЯ № 1. Понятие, природа и сущность государственного управления

1. Понятие государственного управления

Управление по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению является функцией сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.

Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (оператор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образование – администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.). При всем многообразии суть любой разновидности управления состоит в направлении и согласовании (координации) действий участников процессов, явлений, подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта.

С категорией управления тесно связано понятие «организация». Этот термин (от древнегреч. organizo – «сообщаю стройный вид, устраиваю») многозначен, но чаще всего им обозначают коллектив людей, осуществляющих совместную деятельность для достижения общей цели, или некоторые действия, упорядочивающие, приводящие в систему объекты материального или духовного мира. В процессе и в результате этих действий складывается особый вид социальной связи между людьми – организационные общественные отношения. Применительно к социальным процессам и взаимоотношениям людей понятие организации по своему объему шире понятия управления, потому что как вид целенаправленной деятельности управление – лишь наиболее часто проявляющаяся разновидность организующих, т. е. упорядочивающих начал, наряду с такими, например, формами организующей социальной деятельности, как обучение, воспитание.

В процессе же управления (как одного из специфических видов социальных взаимоотношений субъекта с объектом) соотношение этих понятий таково: сущность управления состоит в практической организации деятельности управляемых объектов при выполнении ими поставленных задач, а сама эта практическая организация суть неотъемлемое свойство управления. Следовательно, организация является атрибутом управления, внутренне присущим ему свойством.

Социальное управление – это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях: племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности. Социальное управление – сложное общественно-историческое явление. Общественное потому, что управление – необходимое и непреложное условие совместной деятельности людей, необходимый ее элемент. Исторической же категорией социальное управление является потому, что по мере развития общества изменяются задачи, характер, формы, методы, круг лиц, осуществляющих управление, хотя само по себе оно всегда остается необходимым атрибутом жизнедеятельности любого общества на всех этапах его исторического развития.

Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть. Общеизвестно, что власть как социальное явление и неотъемлемое свойство человеческого сообщества служит инструментом организации данного социума, регулятором складывающихся в нем общественных отношений. В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основные разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.

Общественное управление осуществляется внутри и в рамках различного рода объединений граждан руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе локально-правового регулирования, дополняемого государственным административно-правовым регулированием, строго определенным законом, которое связано с государственной регистрацией объединений, надзором и контролем за их деятельностью.

Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. Устанавливая конституционную модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, законодательство достаточно четко определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В узком организационном, административно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая осуществляется системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.

В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов является определенное упорядочение общественных отношений.

2. Сущность государственного управления

Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы.

Родовые консолидированные формы государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти. По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, таких как импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности – управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, хотя они осуществляют и другие виды государственной деятельности: представительскую деятельность РФ в иностранных государствах, различные формы участия в законотворческой деятельности, разработке доктрин внешней и внутренней политики.

Видовые специализированные формы государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами.

Функциональные формы государственной деятельности, содержанием которых являются специфические функции различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.

Организацию всех вышеназванных видов государственной деятельности сопровождает, обеспечивает или обслуживает организационная управленческая деятельность, что усложняет полное определение предмета административного права, рассматриваемого в следующей главе.

Государственное управление как основная, определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Предназначение государственного управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации, указов Президента РФ.

Второй признак государственного управления – его непрерывный и циклический характер, что объективно обусловлено непрерывностью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый характер, тогда как государственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой.

Третьим признаком государственного управления является исполнительно-распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.

Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, которые выражаются в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях. Они исполняют законы, распоряжаясь.

3. Ведущие школы и направления в теории государственного управления

Большинство современных исследователей считают, что именно с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории государственного управления как самостоятельного научного направления.

Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 1880 по 1920 гг.

Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 1920-1930-е гг.

Второй этап в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950-е гг. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объясняется рядом причин. В отличие от европейских стран в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки.

Напротив, в Европе (особенно во Франции, Великобритании) система обучения в те годы была излишне централизована, единообразие являлось правилом. Французский политолог Ж. Стейцель пишет: «Развитие отрасли науки, прежде всего, процесс социальный; для этого развития необходима определенная подготовленность известных слоев интеллигенции, преодоление противодействия, возникающего в силу простого существования других, уже сформировавшихся отраслей, с которыми новорожденная в будущем, возможно, станет конкурировать».

Существовал и другой благоприятный фактор, повлиявший на интенсивное развитие теории государственного управления именно в США. Американцы уже в те годы полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Все это способствовало развитию теории государственного управления.

Существовал и еще один фактор того же плана. Американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследований государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.

В 1920-1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений. Яркими представителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси.

Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.

При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования.

Французский ученый А. Файоль является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его теория администрации изложена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.

Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, т. е. строить двойной – материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать; координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

Файоль сформулировал четырнадцать общих принципов управления, которые входят в золотой фонд науки:

1) разделение труда, (позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий);

2) власть, (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т. е. без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток);

3) единство распорядительства, (служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник);

4) единство руководства, (один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель);

5) подчинение частных интересов общим, (в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан);

6) дисциплина, (повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению);

7) вознаграждение персонала, (должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие);

8) централизация, (должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия);

9) иерархия, (ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей);

10) порядок, (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте);

11) справедливость, (чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием);

12) постоянство состава персонала, (текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел);

13) инициатива, (свобода предложения и осуществления планов);

14) единение персонала, (сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений).

Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них – обоснование рациональной системы государственного управления, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте.

В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления.

В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории государственного управления была школа человеческих отношений. Она возникла в 1930-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической.

Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой. И в рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления.

Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. В отношении практических рекомендаций движение за человеческие отношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе принятия решений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается не эффективность как таковая, а эффективность, сопоставленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекомендуется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия непосредственных руководителей, консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им более широких возможностей общения в работе.

В сфере политического управления в этот период наиболее популярными были идеи кейнсианства. Известный английский экономист Дж. М. Кейнс в книге «Общая теория занятости, процента и денег» (1936 г.) предложил свою концепцию государственного регулирования экономики. Основу государственной политики, согласно кейнсианству, должна составлять борьба с экономическими спадами и безработицей. По существу, это была первая серьезная модель антикризисной государственной политики.

В целом кейнсианская модель государственного управления основывается на следующих принципах:

1) государство должно осуществлять комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рыночных отношений;

2) предупреждая социальные взрывы, государство перераспределяет доходы в пользу неимущих слоев через прогрессивное налогообложение, развитие бесплатной системы образования и здравоохранения;

3) антикризисное регулирование сводится к стимулированию инвестиций в период экономического спада путем увеличения государственных расходов на закупки, товаров и услуг в целях компенсации недостающего частного спроса и путем влияния на норму банковского процента, которая в условиях спада не должна быть слишком высокой;

4) возможность допущения дефицита бюджета и умеренной инфляции и за счет выпуска в обращение дополнительных денег.

Идеи кейнсианства и сегодня достаточно популярны и используются в государственном регулировании рыночной экономики.

Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца XX в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный и ситуационный подходы.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и, авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-х гг. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «единственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом.

 

Возможно, будет полезно почитать:

• Аббатство - это католический монастырь ;
• Самые распространенные расклады ;
• Быт и обычаи Обычаи и нравы 19 века ;
• К чему снятся жабы и лягушки: мужчине, девушке, женщине, беременной – толкования разных сонников ;
• Основные характеристики марса ;
• Должностная инструкция транспортного экспедитора ;
• Татаро-монгольское иго или история о том, как ложь стала правдой ;
• Журавль толкование сонника ;