Что значит публичный договор. Смотреть что такое "публичный договор" в других словарях

Публичный договор - одна из разновидностей гражданско-правовых отношений. Данное понятие раскрывается в ст. Смысл понятия сводится к продаже товаров) коммерческой организацией каждому обратившемуся. Речь идет об услугах, которые организация осуществляет по роду деятельности.

То есть публичный договор - это договор, имеющий гражданско-правовой характер и следующие характерные особенности:

1. Одним из субъектов такого договора обязательно является коммерческая организация. Это может быть муниципальное или унитарное государственное предприятие, общество или товарищество. Контрагент же - физическое (юридическое) лицо - потребитель предоставляемых услуг, товаров либо результатов работ.

2. Возможным субъектом публичного договора может быть далеко не каждая коммерческая организация. Это зависит от вида и характера ее деятельности. Существуют виды предпринимательской деятельности, рассчитанные на оказание услуг или продажу товаров всем без исключения обратившимся. Примерный перечень таких видов деятельности приведен в ст.426 ГК (пункт. 1).

Основные из них - розничная торговля, перевозка общественным транспортом, медицинские и гостиничные услуги, а также услуги связи и банковские (по привлечению средств во вклады).

3. Публичный договор касается деятельности, по содержанию соответствующей характеру основной деятельности данной организации. Например, если субъект оказывает медицинские услуги (поликлиника), то эта деятельность попадает под определение публичного договора. Но если эта же поликлиника покупает или продает имущество либо оборудование для своих нужд, то данный договор (купли-продажи) не относится к категории публичных.

Договор налагает на своих субъектов определенные правовые ограничения.

1. Такая коммерческая организация лишена права выбора партнера или отказа от При имеющейся возможности предоставления потребителю указанных в договоре товаров и услуг отказ от заключения договора считается необоснованным и несет все соответствующие правовые последствия.

2. Организация не имеет права отдавать предпочтение одним потребителям перед другими, за исключением случаев, оговоренных законодательством. Льготной категорией потребителей некоторых услуг являются ветераны ВОВ, инвалиды и некоторые другие.

3. Публичный договор предполагает одинаковые условия предоставления услуг (включая цены на товары) для всех потребителей, кроме случаев законных льгот для отдельных категорий.

4. В случае публичного договора споры по его условиям решаются в суде независимо от согласия или несогласия сторон. Этим публичный договор принципиально отличается от обычного гражданско-правового, споры по которому выносятся на рассмотрение суда лишь по взаимному согласию сторон.

Если уклонение организации от заключения такого договора признано необоснованным, последний может быть заключен принудительно. Потребитель при этом может потребовать возмещения убытков, понесенных из-за отказа заключить договор.

Кроме того, в интересах потребителей условия осуществления публичного договора (типовые правила, нормы и т. д.) могут устанавливаться как федеральным законодательным органом, так и постановлением правительства.

Существуют примерные типовые договоры для разных видов деятельности, на основании которых разрабатываются условия конкретного договора. Например, договор бытового обслуживания, поставки стройматериалов, подряда на конкретный вид работ. В таких типовых правилах учитывается различная специфика видов деятельности и формулируется механизм защиты прав потребителя от недобросовестного исполнения поставщиком услуг условий договора.

1. Публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.).

Лицо, осуществляющее предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим лицом в отношении заключения публичного договора, за исключением случаев, предусмотренных законом или иными правовыми актами.

2. В публичном договоре цена товаров, работ или услуг должна быть одинаковой для потребителей соответствующей категории. Иные условия публичного договора не могут устанавливаться исходя из преимуществ отдельных потребителей или оказания им предпочтения, за исключением случаев, если законом или иными правовыми актами допускается предоставление льгот отдельным категориям потребителей.

3. Отказ лица, осуществляющего предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 4 статьи 786 настоящего Кодекса.

При необоснованном уклонении лица, осуществляющего предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, от заключения публичного договора применяются положения, предусмотренные пунктом 4 статьи 445 настоящего Кодекса.

4. В случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

5. Условия публичного договора, не соответствующие требованиям, установленным пунктами 2 и 4 настоящей статьи, ничтожны.

Комментарий к Ст. 426 ГК РФ

1. Комментируемая статья содержит положения о публичном договоре — частноправовом институте, охватывающем отношения между коммерческими организациями и потребителями их услуг. Специфика публичного договора заключается в особом положении коммерческой организации, которая адресует свои предложения любому, кто отзовется.

Для того чтобы договор мог быть признан публичным, необходимо наличие одновременно двух обстоятельств: 1) сторонами такого договора выступают коммерческая организация и потребитель (как физическое, так и юридическое лицо); 2) характер деятельности организации таков, что она должна осуществлять свою деятельность в отношении каждого, кто к ней обратится. В качестве примеров такого рода деятельности законодатель указывает розничную торговлю, перевозку транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжения, медицинское, гостиничное обслуживание.

Необходимо учитывать, что не все договоры, заключаемые коммерческими организациями, занимающимися публичным выполнением работ, оказанием услуг, являются публичными. Так, договор на покупку топлива, заключенный транспортной организацией, к публичным не может быть отнесен, так как контрагентом такой организации не выступает потребитель ее услуг.

Особое положение стороны публичного договора — коммерческой организации состоит в применении к ней некоторых ограничений свободы договора (ст. 421 ГК). При заключении договора этот контрагент не может отказать лицу, которое к нему обратилось, а кроме того, при заключении договора одному потребителю не может быть оказано предпочтение перед другим и условия договора должны быть одинаковыми для всех потребителей. Правительство РФ, а также уполномоченные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти наделены правом издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.). При необоснованном уклонении коммерческой организации от заключения публичного договора другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор (п. 4 ст. 445 ГК).

Каждое из приведенных последствий, предусмотренных комментируемой статьей для коммерческой организации, являющейся субъектом публичного договора, применяется с некоторыми оговорками.

2. Ограничение свободы договора, диктуемое публичным характером деятельности коммерческой организации и не позволяющее отказать потребителю в заключении договора, не является абсолютным. Законом или иными правовыми актами могут быть установлены исключения из этого правила.

Кроме того, в заключении договора может быть отказано со ссылкой на невозможность предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы. Так, согласно ст. 15 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» транспортные организации должны обеспечить в первоочередном порядке перевозку материальных ценностей государственного резерва. При таких обстоятельствах иные потребители услуг перевозчика вынуждены ожидать. Правомерен также, например, отказ организации, осуществляющей кинопрокат, предоставить свои услуги определенному лицу в случае, когда свободных мест на сеанс, который хочет посетить потребитель, нет. При этом, как отмечается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ N 6 и Пленума ВАС РФ N 8 от 1 июля 1996 г., бремя доказывания отсутствия возможности передать потребителю товары, выполнить соответствующие работы, предоставить услуги возложено на коммерческую организацию.

Требование комментируемой статьи к условиям договора, одинаковым для всех потребителей, не означает, что потребитель всякий раз лишь присоединяется к предложенной коммерческой организацией проформе договора. По существу, ГК РФ запрещает дискриминационные условия публичного договора, но допускает существование различий между публичными договорами, заключенными одной и той же организацией с различными потребителями. Такие различия могут касаться порядка оплаты, сроков исполнения обязательства и пр.

Одинаковые для всех потребителей условия публичного договора могут быть иными в случае, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей.

Законом о защите прав потребителей и Федеральными законами «О газоснабжении в Российской Федерации» и «О связи» предусмотрены случаи, в которых на подзаконном уровне могут издаваться типовые договоры или положения — правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров. Так, в настоящее время действуют Правила пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, Правила оказания услуг связи по передаче данных, Правила оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания, Правила оказания телематических услуг связи, Правила оказания услуг по реализации туристского продукта, Правила продажи товаров дистанционным способом и другие подобные акты.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». Здесь и далее автор не приводит ссылки на официальные источники, в которых были опубликованы использованные в комментарии нормативные акты и акты судебной практики, поскольку все документы взяты автором в справочной правовой системе «КонсультантПлюс». Автор выражает глубокую признательность компании «КонсультантПлюс» за предоставленную информационную поддержку.

Неисполнение коммерческой организацией требований о недискриминационных условиях публичного договора и правил, обязательных при заключении публичных договоров, влечет неблагоприятные последствия. Пункт 5 комментируемой статьи объявляет условия публичного договора, нарушающие такие требования, ничтожными. Это не влечет недействительности всего публичного договора в целом, если можно предположить, что он был бы совершен и без включения недействительных условий (ст. 180 ГК).

3. К числу способов защиты, адресованных комментируемой статьей потребителю как стороне публичного договора, следует отнести прежде всего требование о понуждении заключить договор, которое может быть заявлено при необоснованном уклонении коммерческой организации от заключения публичного договора вместе с требованием о возмещении убытков, причиненных потребителю уклонением стороны от заключения договора.

———————————
Как поясняет Высший Арбитражный Суд РФ, с иском о понуждении заключить публичный договор вправе обратиться только контрагент коммерческой организации, обязанной его заключить. См. информационное письмо Президиума ВАС РФ от 5 мая 1997 г. N 14 «Обзор практики разрешения споров, связанных с заключением, изменением и расторжением договоров».

В случае неисполнения положений п. п. 2 и 4 комментируемой статьи могут быть заявлены требования о применении последствий недействительности части сделки (или последствий недействительности сделки).

4. Конституционный Суд РФ, рассматривая значение комментируемой статьи, указывает, что ее положения направлены на предоставление равных условий всем лицам, обратившимся к коммерческой организации для заключения подобного договора.

———————————
Определение Конституционного Суда РФ от 20 июня 2006 г. N 257-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Трофимова Кирилла Тимофеевича на нарушение его конституционных прав статьей 426 и пунктом 2 статьи 834 Гражданского кодекса Российской Федерации».

Кроме того, как отмечал М.И. Брагинский, положения комментируемой статьи призваны создать односторонние гарантии потребителю — экономически более слабой стороне, «которая, нуждаясь в товарах, работах и услугах, обращается за ними к тому, кто занимает заведомо экономически более сильные позиции на рынке, — к коммерческой организации». Таким образом, нормы о публичном договоре уравнивают положения обеих сторон, а также создают гарантии функционирования свободного рынка и способствуют борьбе с монопольными тенденциями.

———————————

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского «Договорное право. Общие положения» (книга 1) включена в информационный банк согласно публикации — Статут, 2001 (3-е издание, стереотипное).

Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М.: Статут, 1997. С. 198 — 200.

5. Необходимо отличать публичный договор, заключаемый коммерческими организациями и регулируемый нормами гражданского законодательства, от одноименного правового явления, обнаруживаемого в публично-правовой науке, — так называемого публичного (или административного) договора. Отечественная теория административного права пока не сформировала развитого и полного учения об административном договоре. Отмечается лишь наличие «некоторых свидетельств, пока еще недостаточно категоричных, в пользу развития реальных договорных элементов административного типа» , причем в качестве примеров таких соглашений, как правило, приводятся договоры о разграничении компетенции между органами власти различного уровня.

———————————
Данная проблема рассматривалась с особых позиций в советский период. Так, Ц.А. Ямпольская полагала возможным признание административно-правовой природы соглашений органов государственной власти с гражданами, например в сфере бытового обслуживания. См.: Ямпольская Ц.А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. N 10. С. 134 — 135. В настоящее время подобные утверждения не встречаются.

Эта идея высказана Ю.М. Козловым в кн.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2000. С. 264.

6. Положения комментируемой статьи применимы также к случаям, когда продажей товаров, выполнением работ или оказанием услуг занимается индивидуальный предприниматель. В силу п. 3 ст. 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила Кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения.

ПУБЛИЧНЫЙ ДОГОВОР

С. ДЕНИСОВ
С. Денисов, юрист.
Одной из новелл нового Гражданского кодекса РФ является публичный договор (ст. 426 ГК РФ)
Этот договор представляет собой особый тип договоров, так как он не регулирует какой-либо определенный вид деятельности, а охватывает различные виды гражданско - правовых договоров.
Публичным договором признается договор, заключаемый коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.).
Из приведенного определения следует, что предметом публичного договора могут быть только такие обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые коммерческая организация должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится. Так, например, организация, осуществляющая гостиничное обслуживание, не вправе при наличии свободных мест отказать гражданину в предоставлении гостиничных услуг. Однако если эта же коммерческая организация выступает продавцом своего имущества в договоре купли - продажи, то такой договор уже не будет относиться с категории публичных.
Обязательным участником публичного договора является коммерческая организация (государственное или муниципальное предприятие, хозяйственное общество или товарищество, производственный кооператив). Однако не любая коммерческая организация может выступать в качестве участника публичного договора, а только та, которая по характеру своей деятельности обязана осуществлять продажу товаров, выполнять работы или оказывать услуги в отношении каждого, кто к ней обратится. Такая обязанность может вытекать из закона и учредительных документов коммерческой организации.
Иными словами, важное значение имеет характер деятельности коммерческой организации. В связи с этим в п. 1 ст. 426 ГК приводится примерный перечень разного рода видов гражданско - правовых отношений, регулируемых различными договорами. Эти договоры объединяет то, что коммерческие организации обязаны заключать договор в отношении всех и каждого, кто к ним обратится.
Контрагентом такой коммерческой организации могут быть любые граждане и юридические лица, выступающие в качестве потребителей товаров, работ, услуг, производимых (осуществляемых) коммерческой организацией. Поэтому, если коммерческая организация или гражданин - предприниматель приобретают товары, пользуются услугами и результатами выполненной работы для предпринимательских нужд, то правила ст. 426 ГК не применяются.
Признание того или иного договора публичным влечет за собой ряд серьезных правовых последствий, направленных на защиту прав потребителей - наиболее экономически слабой стороны в договоре:
во-первых, для коммерческой организации исключается действие одного из основных принципов гражданского права - принципа свободы договора. Это означает, что коммерческая организация лишается права выбора контрагента и решать вопрос о заключении или о незаключении договора;
во-вторых, в соответствии с п. 1 ст. 426 ГК коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами;
в-третьих, условия договора должны быть одинаковыми для всех потребителей, если только законом и иными правовыми актами специально не предусмотрены льготы для отдельных потребителей (п. 2 ст. 426 ГК);
в-четвертых, коммерческая организация не вправе отказываться от заключения публичного договора с потребителем, в противном случае, последний на основании п. 3 ст. 426 ГК и п. 4 ст. 445 ГК может обратиться в суд (арбитражный суд) с иском о понуждении к заключению договора, о разрешении разногласий по отдельным условиям договора независимо от согласия на это коммерческой организации - субъекта публичного договора. В случае необоснованного уклонения от заключения договора потребитель вправе также требовать возмещения причиненных убытков.
Единственно возможным основанием для освобождения коммерческой организации от заключения публичного договора и ответственности является отсутствие у нее возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы. Например, коммерческая организация, осуществляющая гостиничное обслуживание, отказывает гражданину в предоставлении гостиничных услуг из-за отсутствия свободных мест. При этом бремя доказывания отсутствия возможностей для заключения договора закон возлагает на коммерческую организацию.
Важная особенность публичных договоров состоит в том, что Правительству РФ в случаях, предусмотренных законом, предоставляется право издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.). В этом проявляется вполне понятный отход законодателя от дозволительного регулирования договорных отношений, от принципа свободы договора. Издание Правительством РФ общеобязательных правил призвано обеспечить защиту прав потребителей, так как отношения, регулируемые публичным договором, - это чаще всего отношения коммерческих организаций с массовым потребителем. Вместе с этим необходимо подчеркнуть, что стремление урегулировать гражданско - правовые отношения путем установления предписаний не характерно для современного российского гражданского права. Это было свойственно ранее действовавшему законодательству, что объяснялось господством командно-административных отношений в экономической жизни.
В том случае, если для потребителей установлены разные условия публичного договора, а также в случае включения в договор условий, нарушающих обязательные для сторон правила, эти условия признаются ничтожными (п. 5 ст. 426 ГК). Например, в соответствии с п. 7 Правил продажи отдельных видов продовольственных и непродовольственных товаров, утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительством РФ от 8 октября 1993 года N 995 (с учетом изменений и дополнений), запрещается обусловливать продажу одних товаров обязательным приобретением иных. При наличии в договоре подобного условия оно признается ничтожным.
Отдельные гражданско - правовые договоры, которые являются одновременно и публичными договорами, регламентированы как в самом ГК, так и в отдельных федеральных законах.
К числу публичных ГК относит: договор розничной купли - продажи (ст. 492); договор проката (ст. 626); договор энергоснабжения (ст. 539); договор бытового подряда (ст. 730); договор перевозки транспортом общего пользования (ст. 789); договор банковского вклада, если вкладчиком является гражданин (ст. 834); договор хранения товаров складом общего пользования (ст. 908); договор хранения в ломбарде (ст. 919); договор хранения в камерах хранения транспортных организаций (ст. 923); договор личного страхования (ст. 927).
Публичными могут быть признаны договоры возмездного оказания услуг (гл. 39 ГК), когда коммерческая организация по характеру своей деятельности обязана оказать соответствующую услугу каждому, кто к ней обратится. Публичным является договор об оказании гражданам гостиничных, туристических, медицинских услуг, услуг связи и т.д.
К числу публичных можно отнести договоры, участниками которых являются естественные монополии. Субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" от 17 августа 1995 года, при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары. Важное положение с точки зрения пределов заключения договора состоит и в том, что органам, регулирующим естественные монополии, предоставлено право определять (устанавливать) цены (тарифы) на товары (работы, услуги) или их предельный уровень субъектов естественных монополий, определять потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, направлять субъектам естественных монополий обязательные для исполнения предписания о заключении договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию и др.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)"
от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.10.1994)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.08.1995 N 147-ФЗ
"О ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЯХ"
(принят ГД ФС РФ 19.07.1995)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ)"
от 26.01.1996 N 14-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 22.12.1995)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 08.10.1993 N 995
"О ПРАВИЛАХ ПРОДАЖИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ И
НЕПРОДОВОЛЬСТВЕННЫХ ТОВАРОВ"
Бизнес-адвокат, N 2, 1997

«Публичный договор» представляет собой конструкцию, оформляющую сложное правовое явление, которое может рассматриваться как система трех различных правоотношений. Термин «публичный» в данной конструкции, указывает на открытый для публики характер деятельности коммерческой организации – контрагента в договорных отношениях, но при этом не меняет общей частноправовой природы данного договора. В этой связи важно четко отличать понятие «публичный договор» в смысле ст. 426 ГК РФ от получающего все более широкое освещение в современной юридической литературе понятия «публичные услуги», под которыми понимаются услуги, оказываемые органами государственной власти, и в силу этого обладающие особой спецификой.

Согласно п. 1 ст. 426 ГК РФ публичным признается договор, подлежащий заключению коммерческой организацией или индивидуальным предпринимателем в силу характера их деятельности с каждым, кто обратится за получением отчуждаемых ими товаров, производимых работ или указываемых услуг.

С учетом динамики развития правового явления публичного договора разграничиваются три стадии взаимоотношений сторон, складывающихся в данной области. Первая стадия протекает с начала осуществления коммерческой организацией публичной деятельности и до предъявления конкретным потребителем требования о заключении конкретного публичного договора. Вторая стадия протекает с момента предъявления конкретным потребителем требования о заключении конкретного публичного договора и до заключения такого договора (либо до отказа потребителя от предъявленного требования или до признания судом отказа коммерческой организации от заключения публичного договора обоснованным). Третья стадия охватывает правоотношение, вытекающее из конкретного договорного обязательства: от возникновения до прекращения (в связи с полным исполнением сторонами обязательств по договору или в связи с наступлением иных предусмотренных законом обстоятельств). 1

Механизм создания обязательства по заключению конкретного публичного договора аналогичен действию публичной оферты: публичная деятельность коммерческой организации предоставляет неопределенному кругу лиц право, осуществление которого влечет возникновение обязательства по вступлению в конкретное договорное отношение. Такое обязательство по своей природе аналогично предварительному договору, заключенному в результате акцепта потребителем публичной оферты на вступление в обязательство по заключению основного договора.

При заключении публичного договора посредством публичной оферты на первой стадии имеет место абсолютное правоотношение, в котором правам неопределенного круга потребителей противостоит состояние связанности коммерческой организации. Реализация данного права с необходимостью влечет возникновение конкретного договорного обязательства.

ГК РФ прямо относит ряд договоров к категории публичных, как-то: договор розничной купли-продажи (ст. 492); договор проката (ст. 626); договор бытового подряда (ст. 730); договор перевозки транспортом общего пользования (ст. 789); договор банковского вклада, в котором вкладчиком является гражданин (ст. 834); договор складского хранения, заключаемый товарным складом общего пользования (ст. 908); договор хранения в ломбарде принадлежащих гражданину вещей (ст. 919); договор хранения принадлежащих гражданину вещей в камерах хранения транспортных организаций общего пользования (ст. 923); договор личного страхования (ст. 927). Кроме того, указания на публичный характер отдельных договоров содержатся в ряде специальных законов. В то же время ст. 426 ГК РФ при определении публичного договора в силу широты указанных критериев использует несколько необычный для юридического текста прием, поясняя суть изложенного определения на конкретных примерах. Причем в отношении отдельных из указанных в ст. 426 ГК РФ примеров (например, медицинского и гостиничного обслуживания) указания на их публичный характер в специальных нормах ГК РФ или других законов отсутствуют. Как следствие, возникает неясность относительно перечня публичных договоров и целей указания на публичный характер отдельных из них в специальных статьях.

Критерии публичного характера договора в ст. 426 ГК РФ определены достаточно четко, чтобы в условиях цивилизованного рынка сглаживать неравенство вступающих в договорные отношения контрагентов. В тексте статьи 426 ГК РФ не содержится ссылки на то, что для признания договора публичным необходимо указание на такой его характер в специальной норме закона. Более того, приведенный законодателем в качестве иллюстрации перечень публичных договоров является открытым и включает договоры, как указанные публичными в специальных нормах, так и не указанные. Наконец, учитывая тот факт, что в российском гражданском праве допускается заключение договоров как предусмотренных, так и не предусмотренных гражданским законодательством (ст. 421 ГК РФ), установление требования об обязательном указании на публичный характер договора в специальной норме, поставило бы защиту слабой стороны в гражданском обороте в зависимость от сугубо формального критерия подведения сложившихся отношений под шаблон того или иного договорного вида.

Относительно целей особого указания в ГК РФ и специальных законах на публичный характер целого ряда договоров следует отметить, что такое указание в целом является полезным как способствующее большей ясности в правоприменении, поскольку в случае возникновения судебного спора для применения всего комплекса гарантий ст. 426 ГК РФ достаточно констатации наличия договорных отношений определенного вида. При этом не требуется специального установления публичного характера договора через самостоятельное доказывание ряда критериев.

§ 2. Особенности правового регулирования публичного договора по российскому гражданскому праву

Главным отличием данного института является определенное его отступление от общего принципа свободы договора. Правовой режим публичных договоров направлен, в первую очередь, на защиту интересов лиц, вступающих или желающих вступить в правоотношения с коммерческой организацией, которая по характеру своей деятельности должна на равных условиях заключать договоры с каждым лицом, которое к ней обратится. Субъектный состав данного вида договора, таким образом, является ключевым для квалификации публичных правоотношений: коммерческая организация с видом деятельности, ориентированным на широкое потребление его результатов, с одной стороны и потребитель, в большинстве своем гражданин, или юридическое лицо, с другой стороны. Отказ от заключения публичного договора со стороны коммерческой организации не допускается. Порядок заключения публичного договора, условия его исполнения для сторон могут определяться Правилами, утвержденными Правительством РФ.

Нормы публичного договора призваны обеспечить, в первую очередь, защиту интересов традиционно признанной более слабой стороны в правоотношении — гражданина-потребителя. Однако в практическом их применении возникают многочисленные споры о силе данных обеспечительных мер государства, осуществляющего свое вмешательство в общие принципы частного права.

Конкретный гражданско-правовой договор для того, чтобы он мог быть отнесен к разряду публичных, должен обладать следующими характерными признаками. Во-первых, в качестве одного из субъектов такого договора должна выступать коммерческая организация: унитарное государственное или муниципальное предприятие, хозяйственное общество или товарищество либо производственный кооператив. Что касается контрагента такой организации, то в этой роли может оказаться любое физическое или юридическое лицо, которое в данной договорной связи является, как правило, потребителем товаров, работ, услуг, соответственно производимых или осуществляемых коммерческой организацией. Во-вторых, далеко не все коммерческие организации могут быть признаны потенциальными субъектами публичного договора. Важное значение имеет характер деятельности такой организации. В связи с этим необходимо отметить, что среди многих различных видов предпринимательской деятельности выделяются такие, которые должны осуществляться соответствующими коммерческими организациями в отношении всех и каждого, кто к ним обращается. Хорошим ориентиром в определении таких видов деятельности является примерный перечень, содержащийся в п. 1 ст. 426 ГК. Действительно, все эти совершенно разнородные виды деятельности, опосредуемые различными гражданско-правовыми договорами, объединяет одна общая черта, а именно: коммерческие организации должны вступать в договорные отношения с любыми физическими и юридическими лицами, которые к ним обращаются.

И наконец, в-третьих, предметом договора, определяемого как публичный, должны выступать обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, по сути своей составляющие содержание именно той деятельности, которая по своему характеру должна осуществляться коммерческой организацией в отношении каждого, кто к ней обратится. К примеру, если энергоснабжающая организация заключает договор энергоснабжения с абонентом, такой договор безусловно является публичным. Однако если та же коммерческая организация выступает продавцом в договоре купли-продажи своего имущества, такой договор, естественно, не относится к категории публичных.

Основной вопрос в определении гражданско-правового договора как публичного заключается в выяснении правовых последствий такой квалификации. Из анализа текста ст. 426 ГК, а также иных норм материального и процессуального законодательства можно сделать вывод о наличии четырех видов последствий для коммерческой организации, являющейся субъектом публичного договора. К их числу относятся следующие:

1) для такой коммерческой организации исключается действие принципа свободы договора: она не вправе по своему усмотрению ни выбирать партнера, ни решать вопрос о заключении договора. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается.

В противном случае поведение коммерческой организации будет рассматриваться как необоснованное уклонение от заключения договора со всем комплексом вытекающих из этого факта негативных последствий;

2) коммерческая организация, являющаяся субъектом публичного договора, не вправе оказывать предпочтение кому-либо из обратившихся к ней в отношении заключения договора потребителей. Исключения из этого правила могут быть предусмотрены лишь законами и иными правовыми актами (к примеру, сегодня такого рода исключения имеются в законодательстве применительно к ветеранам войны, инвалидам и некоторым другим категориям потребителей);

3) условия публичного договора (в том числе о цене на товары, работы, услуги) должны устанавливаться одинаковыми для всех потребителей, кроме тех случаев, когда законами и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей;

4) в отличие от обычных гражданско-правовых договоров, споры по условиям которых могут быть переданы сторонами на рассмотрение суда лишь при наличии согласия обеих сторон, споры, связанные с заключением публичных договоров, а также разногласия сторон по отдельным условиям таких договоров должны разрешаться в судебном порядке независимо от того, имеется ли согласие на то обеих сторон.

В случае необоснованного уклонения коммерческой организации от заключения публичного договора, такой договор может быть заключен в принудительном порядке по решению суда. Более того, потребитель вправе потребовать и взыскания убытков, вызванных уклонением от заключения договора

При заключении публичного договора стороны руководствуются, прежде всего, требованиями, закрепленными в ст. 426 ГК РФ. Условия публичного договора определяют его вид. Публичные договоры, направленные на выполнение работ и услуг не ограничиваются тем перечнем, который определен в ст. 426 ГК РФ, а также в четвертом разделе ГК РФ («Отдельные виды обязательств»).

Заключая публичный договор, коммерческая организация, по общему правилу, не вправе признавать чьего-нибудь преимущества перед кем-нибудь. Исключение составляют случаи, предусмотренные законом и иными правовыми актами. Сходного содержания правило содержится в ст. 789 ГК применительно к отношениям по перевозке. Согласно этой статье перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов или выданного этой организации разрешения (лицензии) вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица.

Одна из особенностей публичного договора состоит в том, что цена товаров, работ и услуг, а также иные его условия устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, т.е. граждан и юридических лиц.

Вместе с тем в сфере бытового обслуживания действуют Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 25.04.97 № 490 1

Если у коммерческой организации имеется возможность предоставления потребителю определенных товаров, услуг, выполнения для него соответствующих работ, закон не допускает ее отказа от заключения договора. Необоснованное уклонение коммерческой организации от заключения публичного договора должно повлечь за собой определенные отрицательные последствия — применение правила п. 4 ст. 445 ГК. Оно предоставляет другой стороне возможность обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор и о возмещении причиненных отказом убытков.

В связи с содержанием п. 4 статьи 426 ГК РФ следует учитывать, что еще до принятия ГК Закон о защите прав потребителей 2 предоставил Правительству РФ право только в случаях, предусмотренных законодательными актами РФ, регулировать отношения по защите прав этой категории граждан. Более того, в этом Законе закреплено правило, по которому исполнитель обязан возместить потребителю убытки, причиненные в результате необоснованного отказа в заключении договора на выполнение работ или оказание услуг. Тем самым ГК фактически не только воспринял данное положение, но и подтвердил правомерность ранее сложившейся нормотворческой практики, когда Правительством издаются постановления, утверждающие Правила, которые регламентируют отношения в отдельных отраслях сферы обслуживания. Вместе с тем в качестве подлежащих принятию обязательных правил в ГК названы «типовые договоры, положения и т.п.»

Типовые договоры могут регулировать также имущественные отношения, выходящие за пределы сферы обслуживания.

Таким образом, порядок заключения публичного договора носит диспозитивный характер, когда договор со стороны акцептанта заключается без какого-либо понуждения, т.е. на усмотрение акцептанта. Но при этом со стороны оферента не может быть никому отказано вы заключении договора, в чем и выражается публичность оферты.

Список использованной литературы

Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)// Российская газета. – 25 декабря 1993 г.

Гражданский Кодекс РФ. Ч. 1 от 30 ноября 1994 г. (в ред. ФЗ от 29.06.2009 № 132-ФЗ, от 17.07.2009 №145-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 24.07.2008 № 161-ФЗ, от 18.07.2009 №181-ФЗ) // СЗ РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.

Гражданский кодекс РФ. Ч. 2 от 26 января 1996 г (в ред. ФЗ от 09.04.2009 № 56-ФЗ, от 17.07.2009 № 145-ФЗ) // СЗ РФ. – 1996. – № 5. – Ст. 410.

О защите прав потребителей: Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I (в ред. Федеральных законов от 09.01.1996 № 2-ФЗ, от 17.12.1999 № 212-ФЗ, от 30.12.2001 № 196-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 02.11.2004 № 127-ФЗ, от 21.12.2004 № 171-ФЗ, от 27.07.2006 № 140-ФЗ, от 16.10.2006 № 160-ФЗ, от 25.11.2006 № 193-ФЗ, от 25.10.2007 № 234-ФЗ, от 23.07.2008 № 160-ФЗ) // Российская газета от 7 апреля 1992 г.

Постановление Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. № 490 «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации» (с изменениями от 2 октября 1999 г., 15 сентября 2000 г., 1 февраля 2005 г.) // Российская газета от 3 июня 1997 г.

Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 714 «Об утверждении порядка контроля за целевым использованием средств краткосрочной финансовой поддержки» // Российская газета от 26 июля 1995 г.

Белов В. А. Гражданское право: Общая и особенная части: Учебник. – М.: Центр ЮрИнфоР, 2009.

Бабаев А. Б., Белов В. А. Проблемы общего учения о гражданском правоотношении // Гражданское право: Актуальные проблемы теории и практики / Под ред. В. А. Белова. М.: Юрайт-Издат, 2007.

Гражданское право / Под ред. С.С. Алексеева. – М.: Проспект, 2009.

Гражданское право. Учебник /Под ред. АЛ. Сергеева, Ю.К. Толстого. Т. 2. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.

Левченко О. С. Конструкция публичного договора: постановка проблемы // Общество и право. – 2008. – № 3. – С. 115-117.

Договор является традиционным средством регулирования в отраслях частного права. Теперь он входит в арсенал средств публичного права Публично-правовое регулирование пользуется преимущественно методами нормативной ориентации и императивных предписаний. В законах и подзаконных актах отчетливо выражается властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц, которое побуждает и понуждает их действовать для достижения об-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 181

щих целей и удовлетворения публичных интересов. Такие методы регулирования по своему характеру отличаются от частно-правовых методов регулирования. И все же сочетание, а не противопоставление различных методов свойственно и публичному праву. Оно использует договорное начало как самостоятельный способ договорного регулирования, а также включает его в общую «правовую цепь» в качестве элемента регулирования.

На данное обстоятельство было обращено внимание учеными-юристами еще в XIX – начале XX в. Различая договоры, выполняющие распределительную функцию для взаимного удовлетворения интересов и предоставления услуг, Г. Еллинек и другие германские ученые выделяли соглашения с их конститутивной функцией по отношению к третьим лицам. Соглашения определяют их права и обязанности. С этой точки зрения соглашения рассматривались в широком смысле, как все государственные акты, требующие для своей силы согласования воли нескольких лиц.

Русский административист А.И. Елистратов, поддерживая эту линию, объяснял развитие договорного начала в административном праве потребностью учитывать растущее политическое самосознание масс. Для всех категорий работников, особенно публичных служб, необходимо проникаться сознанием общности своих жизненных и профессиональных интересов. Властвование, не считающееся с волей подвластных, постепенно теряет под собой почву. И тем не менее публичный договор чаще всего отождествлялся с административным договором государства с гражданами – в имущественных сделках и т.п. Но даже в оболочке субъекта частного права государство и его органы придают подобным сделкам свойство актов государственного управления .

Середина и особенно конец XX в. сопряжены со стремительным расширением сферы договорных отношений. Договор не только становится основным регулятором экономических отношений, но и приобретает значение универсального регулятора. Развитие широкой договорной сферы предопределяется глубокими преобразованиями отношений собственности, отменой всеохватывающего планового распределения, отказом от

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 182

системы административных предписаний по формированию условий договора, распространением договора на новые сферы . Показательны тенденции развития договорного права .

Договоры «входят» в ткань публичного права, позволяя согласовать интересы, позиции и действия государств, властных структур, общественных организаций, наций и народностей, слоев общества. Согласованность приобретает смысл нарастающей доминанты в процессах интеграции в современном мире, которые охватили политическую, экономическую, военную, социально-культурную, научно-техническую, экологическую сферы. Как внутри государств, так и вовне более остро и масштабно ощущается потребность в договорных методах регулирования. Публичный договор вышел на арену общественной жизни, сочетаясь как с частно-правовыми договорами, так и с классическими общенормативными способами регулирования общественных отношений .

Как известно, договор есть соглашение сторон, выражающее их волю к установлению, изменению и прекращению их прав и обязанностей, к совершению либо воздержанию от совершения юридических действий. Договору присущи следующие признаки:

– добровольность заключения, т.е. свободное волеизъявление;

– равенство сторон как партнеров;

– согласие сторон по всем существенным аспектам договора;

– эквивалентный, чаще всего возмездный, характер;

– взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств;

– законодательное обеспечение договоров, придающее им юридическую силу.

Уместно в данной связи пояснить, как воля сторон в договоре связана со всеобщей государственной волей. Договор служит основанием возникновения субъективных прав и обязанностей сторон и конкретных правоотношений. Стороны связывает посредством субъективных прав и обязанностей не толь-

ко их индивидуальная воля, но прежде всего воля в широком социальном смысле – государственная воля, возведенная в закон и принявшая всеобщую, правовую форму . В договорном правоотношении происходит своего рода персонификация государственной воли, когда общее проявляется в единичном. Под общую «правовую меру» как бы подводятся воля и деятельность сторон, опосредованные правом. Происходит преобразовательное воздействие на волю сторон и юридические факты, с которыми связывается заключение договоров .

Данная позиция несет в себе отпечаток взглядов и правовых актов того времени, когда договор был тесно связан и даже «зависел» от планов. И все же в ней есть свой резон, который мы хотели бы усилить следующими аргументами. Во-первых, закон признает договор как вид нормативной саморегуляции. Во-вторых, закон определяет «договорное поле», т.е. типологию сфер или вопросов, для регулирования которых используется договор В-третьих, закон устанавливает виды договоров и их формы. В-четвертых, закон вводит процедуры заключения и исполнения договоров, защиты прав и интересов партнеров, а также меры ответственности их за невыполнение договорных обязательств.

Для публично-правового договора характерны некоторые специфические признаки. Субъектом договора всегда является субъект публично-правовых отношений, и прежде всего обладающий властными полномочиями. Государство, его органы, должностные лица, местное самоуправление, официальные представители партий и иных общественных организаций, международные организации – таковы наиболее типичные субъекты публичных договоров. Другая же сторона может иметь иной статус, но в публично-правовой сфере быть носителем некоторых властно-регулирующих функций (государственные корпорации и т.п.) или выражать общественные интересы (территориальное, профессиональное и иное самоуправление).

Публично-правовой договор отличается от других договоров своим предметом. Это вопросы властвования, управления и саморегулирования, причем далеко не все, а лишь допуска-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 184

ющие не общеправовую, а договорную форму регулирования. Водораздел устанавливается Конституцией и законодательством во избежание «договорной эйфории» и размывания «договорными волнами» нормативного массива публичности.

Из вопросов, регулируемых частно-правовыми договорами, некоторые могут стать предметом публично-правовых договоров, если их значение перерастает рамки локальных интересов. К примеру, таковы договоры государств и их органов об экономическом, торговом, научно-техническом сотрудничестве, приобретающие смысл супердоговоров для заключаемых в соответствии с ними субдоговоров.

Своеобразны обязательства сторон публично-правовых договоров и способы их обеспеченности. Саморегуляция сторон здесь более жестко предопределена их конституционным статусом, но это не снижает объема их усмотрения и добровольности в определении предмета договоров. В них содержатся нормы-цели, нормы-намерения, нормы-координаторы, нормы-согласования, нормы-программы, нормы-действия, нормы-предостережения, нормы-воздержания. Обеспеченность выполнения обязательств государством и его органами, иными субъектами – более многообразная по своим средствам. Включает меры организационные, правовые, экономические, платежно-расчетные, изменения режимов и приоритетов и т.п.

Можно предложить следующую классификацию публично-правовых договоров с учетом их субъектов и содержания:

– учредительные договоры;

– компетенционно-разграничительные соглашения;

– соглашения о делегировании полномочий;

– программно-политические договоры о дружбе и сотрудничестве;

– функционально-управленческие соглашения;

– договоры между государственными и негосударственными структурами;

– договоры о гражданском согласии;

– международные договоры.

В приведенной классификации допускается сочетание разных критериев публичных договоров, включая их внутреннюю и внешнюю сферы. Да и подвижность договоров и соглашений подчас затрудняет их строгое разграничение. Поэтому при известной их тождественности понятие «договор» оправданно

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 185

применять для регулирования вопросов статутно-функциональных, а понятие «соглашение» – для регулирования разных сторон совместной или согласованной деятельности Перейдем к подробной характеристике видов договоров и соглашений

Учредительные договоры посвящаются обычно институциональным вопросам – статусу государств, их объединений, взаимоотношениям субъектов федерации, статусу государственных органов и т.п.

В сложных государствах, образуемых путем объединения ряда государств, договор служит их юридической первоосновой. Вспомним об опыте Германии XIX в., когда после победы Пруссии в австро-прусской войне (8 августа 1866 г.) был заключен договор о создании из 17 немецких государств Северо-Германского Союза. Следующий шаг – заключение «вечного союза для защиты союзной территории и применяемого на ее протяжении права». Этот союз именуется Германской империей 16 апреля 1871 г. Конституция Германии зафиксировала создание «союзной территории», состоящей из ряда государств. Ее раздел XIII «Устав о конфликтах и наказаниях» был посвящен процедуре разрешения конфликтов между государствами Союза.

Обратимся к опыту нашей страны Договорный процесс между советскими республиками активно развивался до образования Союза ССР. Республики заключили между собой целый ряд соглашений по общим вопросам межгосударственного сотрудничества – политическим, военным, дипломатическим, экономическим. На их основе формировались новые взаимосвязи между государственными органами республик, заключались соглашения по конкретным предметам взаимодействия. Происходили те перемены в общественном сознании наций и народов, которые послужили социальной основой для более тесного объединения республики.

В научно-исторической литературе основательно исследован данный процесс, равно как и те правовые источники, которые создавали необходимый юридический фундамент .

Сошлемся на некоторые правовые акты. Это Соглашение Центральной Советской власти с Башкирским правительством о Со-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 186

ветской Автономии Башкирии (1919 г.), Договор Азербайджана и России о военно-экономическом союзе обеих республик (1920 г.). Союзный договор между РСФСР и Хорезмийской Советской Народной Республикой (1920 г), Союзный рабоче-крестьянский договор между Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой и Украинской Социалистической Советской Республикой (1920 г), Союзный договор об образовании Федеративного Союза социалистических Советских республик Закавказья (1922 г.), Союзный рабоче-крестьянский договор между РСФСР и ССР Грузии (1922 г.), Соглашение между правительствами РСФСР и БССР по финансовым вопросам (1921 г).

Завершением объединительного процесса стал Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик 30 декабря 1922 г. Объединение республик в одно союзное государство произошло на следующих основаниях. Во-первых, были закреплены предметы ведения Союза ССР в лице его верховных органов. Во-вторых, установлены системы союзных органов и порядок их образования В-третьих, определены виды актов, издаваемых союзными органами, и их соотношение между собой, а также порядок внесения соответствующих изменений в конституции республик. В-четвертых, введено единое гражданство. В-пятых, определено бюджетное устройство. В-шестых, утверждены символы Союза ССР. В-седьмых, за республиками сохранено право свободного выхода из Союза.

Договор в таком виде был включен в качестве второго раздела в Конституцию Союза ССР. В дальнейшем, однако, договорные начала в Союзе ССР ослабевают и значение учредительного договора падает. Правовые акты – законы и другие – регулируют вопросы вхождения в состав СССР новых республик, изменение их статуса, компетенции федеральных органов, хотя им нередко предшествовали акты республик. Поэтому не случайно в период начавшихся преобразований в СССР в 1985–1990гг. со всей остротой встал вопрос об обновлении договорных основ советской Федерации. Был подготовлен и согласован проект нового Союзного договора, который был отброшен после августовских событий 1991 г. Союзные республики провозгласили свой суверенитет. Произошел распад СССР.

Начинается новый этап межгосударственного содружества. Он открывается учредительным соглашением о создании Содружества Независимых Государств, подписанным 8 декабря 1991 г. и дополненным Алма-Атинской декларацией от 21 де-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 187

кабря 1991 г. Известная поспешность в оформлении процесса прекращения действия Договора о5 образовании СССР и формировании нового межгосударственного объединения породила ряд острых юридических, политических и экономических противоречий, которые пытаются разрешить в настоящее время как путем образования экономического союза, так и выдвижением предложения о новом Евразийском Союзе. В СНГ заключено около 500 соглашений, но эффективность их, признаем, пока невелика.

Само «Соглашение о создании Содружества Независимых Государств» состоит из преамбулы и 14 статей.

Приведем некоторые положения этого Соглашения В статье 2 говорится, что Высокие Договаривающиеся Стороны гарантируют своим гражданам независимо от их национальности или иных различий равные права и свободы Каждой из Высоких Договаривающихся Сторон, а также лицам без гражданства, проживающим на территории независимо от их национальной принадлежности или иных различий гарантируются гражданские, политические, социальные, экономические и культурные права и свободы в соответствии с общепризнанными международными нормами о правах человека.

Статья 3 гласит. «Высокие Договаривающиеся Стороны, желая способствовать выражению, сохранению и развитию этнической, культурной, языковой, религиозной самобытности населяющих их территории национальных меньшинств и сложившихся уникальных этнокультурных регионов, берут их под свою защиту».

В статье 4 намечено развивать равноправное и взаимовыгодное сотрудничество своих народов и государств в области политики, экономики, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, науки, торговли, в гуманитарной и иных областях, содействовать широкому информационному обмену, добросовестно и неукоснительно соблюдать взаимные обязательства.

Высокие Договаривающиеся Стороны признают и уважают территориальную целостность друг друга и неприкосновенность существующих границ в рамках Содружества.

Они гарантируют открытость границ, свободу передвижения граждан и передачи информации в рамках Содружества.

Подтверждена необходимость сотрудничать в обеспечении международного мира и безопасности, осуществлении эффективных мер по сокращению вооружений и военных расходов.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 188

Они стремятся к ликвидации всех ядерных вооружений, всеобщему и полному разоружению под строгим международным контролем Стороны будут уважать стремление друг друга к достижению безъядерной зоны и нейтрального государства.

Государства – члены Содружества будут сохранять и поддерживать под объединенным- командованием общее военно-стратегическое пространство, включая единый контроль над ядерным оружием, порядок осуществления которого регулируется специальным соглашением. Они также совместно гарантируют необходимые условия размещения, функционирования, материального и социального обеспечения стратегических вооруженных сил.

В статье 7 определена сфера совместной деятельности, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты Содружества:

– координация внешнеполитической деятельности;

– сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, в области таможенной политики;

– сотрудничество в развитии систем транспорта и связи;

– сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности;

– вопросы миграционной политики;

– борьба с организованной преступностью.

Европейская интеграция за полувековой послевоенный период прошла ряд этапов, и доминантой каждого из них был международно-правовой договор. Первоначально в 50-х гг. на основе договоров возникают Европейское объединение угля и стали, Европейское экономическое сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии. Договоры различаются по объему регулируемых отношений – от частных сфер интеграции, преимущественно в сфере энергетики, до сферы экономики и отчасти социальной сферы и внешней политики. Римский договор 1957 г. о Европейском экономическом сообществе положил начало поэтапному объединению европейских государств и праву сообществ, состоящему из учредительных договоров, договоров-соглашений и протоколов, документов о присоединении к сообществам. Это «европейское право» сочетает в себе свойства международного права и в известной степени конституционного права .

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 189

ЕЭС как международная организация наделена государствами-учредителями собственной волей и свойствами юридического лица. Правосубъектность Сообщества означает способность действовать самостоятельно наряду с государствами-членами Причем оно действует на основе переданных полномочий, в рамках своего Устава. Тем самым подтверждается исходная позиция формирования ЕЭС на основе доктрины международного права, хотя и с рядом особенностей. Специфика выражается в большей степени в самостоятельности Сообщества по отношению к государствам-членам и в наличии собственного правопорядка.

Новым этапом договорного сближения европейских государств стало Подписание в 1992 г. Маастрихтского Договора о Европейском Союзе. Договор состоит из преамбулы и 19 статей, объединенных в семь разделов: общие положения, положения, вносящие изменения в Договоры о ЕЭС, положения, вносящие изменения в Договоры о Европейском Союзе, положения об общей внешней оборонной политики положения в области правосудия и внутренних дел, заключительные положения. К Договору приложены 17 протоколов. В 1993–1994 гг. Договор был ратифицирован в государствах-участниках и стал основой нового этапа развития наднационального права .

В последние десятилетия заключались и другие учредительные договоры публично-правового характера. Сравнительно мало известен подписанный в декабре 1981 г. Республикой Сенегал и Республикой Гамбия Пакт о создании Конфедерации Сенегамбия. Пакт вступил в силу после его ратификации парламентами обеих стран. В рамках Пакта для реализации предусмотренных им целей конфедерации было заключено 17 протоколов (например, об объединении сил обороны и безопасности, о координации в области международной политики, о координации политики в области информации, об экономическом союзе и др.). К сожалению, текстов этих протоколов в библиотеках нет. Конфедерация просуществовала до октября 1989 г. и распалась из-за нежелания Гамбии пойти на создание неограниченного таможенного союза.

Приведем некоторые положения Пакта.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 190

Учреждение Конфедерации Сенегамбия сочетается с признанием каждым того, что государство сохраняет свою независимость и свой суверенитет.

Конфедерация основана на:

интеграции вооруженных сил и сил безопасности Гамбии и Сенегала для защиты суверенитета, территориальной целостности и независимости Конфедерации;

развитии экономического и валютного союза;

координации их политики в области внешних сношений;

координации их политики в области связи и во всех других областях, в которых конфедерирующиеся государства условились осуществлять сообща их компетенцию.

В рамках Пакта государства устанавливают протоколами применения реализацию целей, определенных в статье 2.

Общими институтами Конфедерации являются, президент, вице-президент Конфедерации, совет министров Конфедерации, конфедеральное собрание. Урегулированы полномочия этих институтов.

В статье 15-установлено, что любое разногласие относительно толкования Пакта и его применения представляется президенту, который выносит решение по согласованию с вице-президентом. Если президент и вице-президент не достигают согласия, то каждый из них может обратиться к арбитражу. Протокол применения определит правила о составе трибунала арбитража, право, которое будет применяться, и процедуру.

Если Конфедерация заключает международное соглашение, то переговоры ведутся президентом по согласованию с вице-президентом. Президент ратифицирует международное соглашение по уполномочию конфедерального собрания и после промульгации конфедерированными государствами. Каждое государство может заключать международные соглашения в соответствии со своей конституцией. Без ущерба для положений статьи 103 Хартии ООН в случае противоречия между настоящим Пактом и другими международными соглашениями действуют положения Пакта.

Настоящий Пакт ратифицируется сторонами в соответствии с их конституционными нормами. Пакт вступает в силу в первый день, следующий за месяцем, в котором произошел обмен ратификационными грамотами. Каждое государство может представить депозитариям Пакта проекты его изменений Депозитарии представляют эти проекты конфедеральному собранию

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 191

для совета После получения совета государства вступают в переговоры для совместного решения вопроса и поправках.

Каждая принятая таким образом поправка вступает в силу после ратификации ее государствами в соответствии с их конституционными нормами Эти положения не относятся к протоколам применения, которые могут периодически изменяться путем соглашения между государствами.

Важное правило закреплено в статье 22 – протоколы применения являются составной частью Пакта, и если иное не оговорено, то ссылка на Пакт является также ссылкой на эти протоколы.

С публичным договором связывают существенные перемены в устройстве государств. В России еще не утихли споры по поводу природы федерации – конституционно-договорной или договорно-конституционной, хотя и исторически, и юридически бесспорно подтверждено ее первое свойство. Обострились политико-правовые противоречия на Украине, где вопрос о заключении договора Республики Крым с Украиной решается в контексте его статуса и характера отношении с Украиной и в известной степени с Россией.

Другая разновидность публичных договоров – это компетенционно-разграничительные договоры во внутрифедеральных отношениях. К их числу можно отнести Федеративный договор, состоящий из трех договоров: о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Подписание этих договоров весной 1992 г. и включение их в текст действующей Конституции Российской Федерации привело к обогащению договорных начал нашего федеративного государства . Иное решение содержится в заключительных и переходных положениях Конституции 1-993 г., согласно которым в случае несоответствия ее положений положениям Федеративного договора действуют нормы Конституции.

И тем не менее предусмотренные Конституцией внутрифедеральные договоры стали весомым инструментом функционального регулирования В 1991–1994 гг. ряд областей готови-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 192

ли проекты договоров о разграничении предметов ведения с федеральными органами Наиболее масштабным явился Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» (февраль 1994 г.). В августе 1994 г. подписан двусторонний договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Компетенционные договоры более узкого содержания стали заключаться между Правительством и министерствами России с правительствами и министерствами, ведомствами республик. В них конкретизируются предметы совместного ведения, урегулированные в законах об образовании, культуре, охране здоровья и др.

Можно выделить соглашения о делегировании полномочий, когда один орган передает по соглашению другому органу часть своих полномочий. Такая передача преследует цель обеспечить более эффективное выполнение тех или иных полномочий в конкретной ситуации. Полномочия передаются не окончательно, а на определенный или неопределенный срок, по усмотрению того органа, которому они принадлежат согласно закону. Происходит данный процесс преимущественно в системе исполнительной власти.

Например, статья 78 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность передачи полномочий органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Требуется при этом соблюдение следующих условий: передача происходит по соглашению органов, передаются не все, а часть полномочий, целью передачи является осуществление полномочий. Поэтому у обеих сторон сохраняются обязательства по отношению друг к другу.

Немало случаев делегирования полномочий от республиканских, краевых, областных, государственных органов органам местного самоуправления и наоборот. Но здесь, к сожалению, не всегда отношения оформляются четко составленным договором. Передача же местному самоуправлению отдельных государственных полномочий на основе закона служит разно-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 193

видностью делегирования и должно сопровождаться передачей необходимых материальных и финансовых средств. Таково требование законодательства

Внутригосударственные договорные отношения в ряде случаев исходят из конституционной основы. Два примера. Статья 1 1 Конституции Швейцарии гласит: «Объединенные настоящим союзом народы двадцати трех суверенных кантонов Швейцарии... в совокупности образуют Швейцарскую Конфедерацию». Статья 71 – сепаратные союзы и договоры политического характера между кантонами запрещаются. В то же время кантоны имеют право заключать между собой соглашения по вопросам законодательства, управления и правосудия, доводя сведения об этом до федеральных властей. Последние вправе воспрепятствовать их выполнению, если соглашения содержат что-либо противное конфедерации или правам других кантонов. Кантоны, в виде исключения, могут заключать с иностранными государствами договоры по вопросам народного хозяйства, соседских отношений и помощи.

Конституция Испании воспрещает образование федерации автономных сообществ. Между ними возможны соглашения для управления и собственных служб. Сообщается об этом в парламент страны, который в других случаях утверждает соглашения (статья 145).

К публичным договорам можно отнести программно-политические договоры. Чаще всего заключаются договоры о дружбе и сотрудничестве, закладывающие правовой фундамент для формирования отношений между государствами и государственными образованиями. В них признается и подтверждается суверенитет государств, территориальная ценность и нерушимость границ, гарантии для граждан обеих сторон, определяются направления сотрудничества и сферы совместной и согласованной деятельности. Предусматриваются субсоглашения, которые должны быть заключены в экономической, социальной, военной и других сферах В такой отсылке ярко проявляется правообразующий характер публичных договоров. Наконец, формируются паритетные органы и намечаются другие способы поддержания устойчивых отношений.

Договоры подобного рода характерны для отношений внутри федерации. Так, 18 декабря 1990 г. был подписан договор между РСФСР и БССР, в феврале 1991 г. – договор между

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 194

Казахской и Украинской советскими социалистическими республиками, в апреле 1991 г. – договор между Узбекской и Туркменской советскими социалистическими республиками. В 1992– 1994 гг. между рядом республик в составе Российской Федерации были подписаны договоры о дружбе и сотрудничестве.

К договорам программно-политического характера можно отнести Договор об общественном согласии, подписанный в апреле – июне 1994 г. Участниками подписания Договора явились субъекты публично-правовых отношений – государственные органы, регионы, политические партии, общественные организации, объединения товаропроизводителей и предпринимателей. Взятые ими обязательства в большинстве своем являются по содержанию политико-юридическими и означают либо определенные действия, либо принятие законов, либо отказ от некоторых публичных действий. Реализации Договора содействуют добрая воля участников и их ответственность перед обществом: за принятые обязательства. А специальные способы – «круглые столы», встречи, согласительная комиссия, протоколы – служат инструментами обеспечения публично-признанного поведения участников.

Получают развитие функционально-управленческие соглашения. Их субъектами выступают правительства, министерства и ведомства, которые устанавливают в соглашениях общие задачи, области сотрудничества, способы совместного решения вопросов, использования имущества, объемы поставок товаров, программы и т.п. В последние годы существования Союза ССР нередко заключались подобные соглашения. Например, Соглашение о взаимоотношениях между Госснабом СССР и Госснабом Латвийской ССР по формированию и реализации плана материально-технического обеспечения на 1990 г. (27 октября 1989 г.), Договор между Министерством лесной промышленности СССР и Министерством лесной промышленности БССР о взаимоотношениях и сотрудничестве (29 декабря 1989 г.), Договор о сотрудничестве между министерствами сельского хозяйства Литвы, Латвии и Эстонии (май 1990 г.).

15 августа 1990 г. было заключено Соглашение о торгово-экономических связях на 1991 г. между Правительством РСФСР и Правительством Литовской Республики.

В последние годы развивается практика заключения соглашений между Правительством и федеральными органами ис-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 195

полнительной власти и исполнительными органами республик, областей и других субъектов Федерации по конкретным вопросам экономической, социально-культурной деятельности. Соглашения усиливают взаимодействие звеньев в системе исполнительной власти путем уточнения, конкретизации или дополнительного гарантирования выполнения полномочий для обеспечения публичных интересов. Региональные интересы побуждают заключать соглашения о создании добровольных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации («Северо-Запад», «Сибирское соглашение» и др.), а в их рамках – соглашений о сотрудничестве и хозяйственных договоров. К середине 1994 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан было заключено десять соглашений по отдельным отраслям экономического и социально-культурного строительства. Соглашения подписывались председателями правительств и визировались coo тветствующими министрами

Можно выделить публичные договоры между государственными органами и общественными организациями. Они заключаются на всех уровнях и касаются согласованной политики в области социальных и трудовых отношений, оплаты труда, поддержки малого и среднего бизнеса. Например, в Тверской области ежегодно заключаются соглашения между областной администрацией и организациями предпринимателей о мерах поддержки предпринимательства.

Среди публичных договоров особое место занимают международно-правовые договоры. Будучи основным источником международного права, международный договор является прежде всего соглашением между государствами как субъектами международного права. Он охватывает такие виды, как соглашение, договор, пакт, конвенция, декларация, протокол. По числу участников могут быть двусторонние и многосторонние договоры, договоры в рамках международной организации, распространяющие свое действие на ее участников (например, в рамках ООН, СБСЕ, СНГ), договоры между международными организациями, между ними и отдельными государствами. Иллюстрацией последнего может служить Соглашение о партнерстве и сотрудничестве Российской Федерации и Европейского Союза, подписанное 24 июня 1994 г.

Международные договоры весьма специфичны по своим участникам, содержанию, форме, процедуре подписания, а так-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 196

же выполнению и ответственности за принятые обязательства . Принципиальное значение имеют Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г, Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров от 23 августа 1978 г, Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 г.

В конвенциях содержатся пояснения употребляемых терминов, урегулированы вопросы заключения договоров, в том числе правоспособность государств в данной сфере, внесения и снятия оговорок Столь же тщательно регламентирован порядок соблюдения, применения и толкования международных договоров. В частности, участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора Общепризнанными являются положения о недействительности, превращении и приостановлении действия договора, а также порядок уведомлений и сообщений.

Международные публичные договоры весьма разнообразны по своему содержанию. Все они публикуются в «Бюллетене международных договоров», доступном для каждого. Они посвящаются вопросам военного сотрудничества, коллективной безопасности, войны и мира, защиты прав человека и гражданина, правовой помощи, обеспечения демократических институтов и правового государства, свободы общественных объединений. Например, действует Европейская хартия местного самоуправления.

Договоры в области экономики, торговли, авторских и иных прав граждан, культуры приобретают публично-правовой характер ввиду способа и масштабности регулирования соответствующих отношений. Они открывают простор международным частно-правовым отношениям и договорам

Приведем в качестве примера Соглашение о регулировании взаимоотношений государств Содружества в области торгово-экономического сотрудничества в 1992 г.

Статья 1. Торгово-экономические взаимоотношения государств осуществлять в рамках Содружества на основе взаимной выгоды и воздерживаться от действии, наносящих экономический ущерб друг другу

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 197

Статья 2. Для взаимных расчетов между хозяйствующими субъектами кредитования и иных финансовых операции в рамках Содружества стороны используют единую денежную единицу (рубль).

При введении отдельными государствами Содружества своей национальной валюты порядок расчетов будет определяться отдельными соглашениями.

Расчеты между предприятиями и организациями государств Содружества осуществляются по свободным рыночным ценам.

Стороны договорились регулировать цены на продукцию предприятий-монополистов на основе специального соглашения.

Статья 3. Стороны обязуются обеспечивать беспрепятственный транзит через территории своих государств товаров и услуг, поставляемых в другие государства, и согласовывать предельный уровень тарифов на перевозку грузов.

Статья 4. Стороны обязуются принять меры по устранению двойного или многократного налогообложения доходов от торговли между предприятиями государств Содружества.

Статья 5. Стороны согласились осуществлять квотирование и лицензирование, а также другие формы нетарифных ограничений на поставки продукции, за исключением перечня товаров по номенклатуре, включенной в межправительственные соглашения.

Стороны договорились до принятия национальных нормативных актов, регулирующих вывоз и ввоз товаров, обеспечить беспрепятственный пропуск через свои границы грузов, перемещаемых на основании нарядов на прикрепление, выдаваемых уполномоченными организациями сторон.

Статья 6. Стороны согласились принять необходимые нормативные акты, гарантирующие выполнение межправительственных соглашений о поставках товаров, в том числе заключение в месячный срок хозяйственных договоров между предприятиями сторон на поставку продукции в 1992 году в счет выполнения указанных соглашений и их выполнение.

Стороны согласились в недельный срок принять необходимые нормативные акты, обеспечивающие в феврале текущего года заключение предприятиями объединениями и организациями, расположенными на территориях государств, хозяйственных договоров на поставку продукции в 1992 году и их выполнение по доведенным правительственными органами объемам поставок в соответствии с межправительственными соглашениями Стороны обеспечат принятие заказов на поставку продукции всеми предприятиями, объединениями по межправительственным соглашениям в пределах установленных квот, а так-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. – М.: БЕК, 1995. С. 198

же ответственность за отказ от заключениядоговоров на поставку продукции в соответствии с указанными объемами в виде штрафа, а за невыполнение обязательств по поставкам – неустойки.

Еще один пример. Между Россией и Украиной заключено более 70 соглашений. На общий тонус отношений государств влияют прежде всего договоры о дружбе и сотрудничестве и иные договоры подобного рода, а особенно реальность их выполнения в контексте политических курсов и деятельности государств.

Суммируем сказанное. Главное заключается в развитии договорных отношений в сфере публичного права, поскольку в них выражается мера согласования деятельности участников в рамках публично-правового воздействия.

Возможно, будет полезно почитать: